职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展——“构建服务全民终身学习的教育体系”笔会系列一

□ 别敦荣，李 祥，汤晓蒙，刘 晓，孙俊华

构建服务全民终身学习的教育体系必须大力推进高等教育普及化

别敦荣
(厦门大学高等教育发展研究中心)

构建服务全民终身学习的教育体系既是国家经济社会发展的民生政策，也是教育事业发展客观而意义深远的要求。如果放在十年前或更早的时候提出这个政策，是不切实际的，因为在教育事业发展不充分，尤其是高等教育供给严重短缺的时期，从教育体系角度发展全民终身学习只能是一种理想，不具有现实的基础。今天，我国教育事业发展取得了世所瞩目的成就，教育体系渐趋完善，满足了大多数适龄人口的教育需求。据统计，2018年全国共有各级各类学校51.88万所，各级各类学历教育在校生总人数达到2.76亿人。[1]九年义务教育巩固率达到94.2%，高中阶段毛入学率达到88.8%。[2]更令人欣喜的是，高等教育毛入学率达到了48.1%。基础教育规模庞大，普及化率达到了较高的水平，且发展态势良好；高等教育规模发展即将迈入普及化阶段门槛，国民教育体系的发展重心得到了大幅度提升，实现全民终身学习已经具备坚实的基础。构建服务全民终身学习的教育体系，不仅要继续加强基础教育普及化的质量，扩大职业教育的覆盖面，而且要继续大力推进高等教育普及化，完善普及化体系，提高普及化程度，优化普及化质量，使服务全民终身学习的教育体系发挥更大的功能。

一、普及化高等教育是全民终身学习的动力源

活到老，学到老，是我国最古老的终身学习思想，也是人类的教育理想。从人类生存发展的基本需求看，活到老，学到老，是可以实现的。人们在个体和社会生活中，无时无刻不在学习，无时无刻不在改变和调整自己，以适应个体的生命状态和自身生活的环境。这种学习更多的是一种自然状态的学习，是在劳动、工作和生活中学习，是一种自发的行为。这也是人的生存本能。在接受教育的过程中学习是人类的进步，为此，人们兴办学校，不断增加教育层次，区分教育类型，满足不同人群的学习需要。可以说，学校教育是促进人类学习的关键机制。

教育与人类的进步相伴相生。教育的目的在于提高民众的学习能力，人类的教育由自发走向人为经历了漫长的历史过程，即便到了人为阶段，最初也主要是个体行为，即家长和个人有意且有条件接受教育，所以在很长一个历史时期，教育的规模很小，教育的覆盖面也很窄。人类的现代化与教育的普及化同频共振，随着现代化的不断推进，教育经历了普及扫盲教育、普及小学教育、普及初中教育、普及高中教育和普及高等教育的过程。当然在不同国家，经济社会发展水平有高有低，教育的普及化进程各不相同。就高等教育发展而言，美国在20世纪70年代中期率先进入普及化阶段，随后其他一些发达国家先后实现了高等教育普及化。时至今日，全球有64个国家实现了高等教育普及化。而值得注意的是，这些国家基本上都是发达国家或比较发达国家，没有一个欠发达国家高等教育进入普及化阶段。[3]

所有的教育都能为人的终身学习提供帮助，但不同层次和类型的教育发挥的作用存在很大差异。基础教育培养人的基本素质，包括提高人的基本学习能力。基础教育的目的是为人提供基本的人类文化和文明素质养成教育，是每一个人所必需的教育。基础教育从启蒙开始，是人实现从生物人向社会人过渡的关键力量。在教育不发达或不太发达的国家，基础教育没有完全实现普及化，接受了基础教育的人一部分继续升学，另一部分则直接走向社会，在社会各行各业就业。这后一部分人不论比例有多大，对他们而言，终身学习可能主要是在工作和生活中学习，他们中的绝大多数人不太会争取更高层次的教育，或者获得新的学校教育。这一方面与他们所从事的职业需求有关，他们所从事的职业对于继续教育的需求往往比较弱；另一方面与他们的学习能力有关，他们所获得的学习能力难以满足其终身学习的要求。所以，除了继续升学的那部分人以外，接受了基础教育后直接就业者对于终身学习的教育需求并不强烈，自我提升与发展的意愿较低。换句话说，在基础教育欠发达或不太发达的阶段，建构服务全民终身学习的教育体系缺乏必要的条件。

普及化高等教育释放了全民学习的潜能，并为全民学习提供了无穷的可能。高等教育是建立在基础教育之上的专业教育，在精英化阶段，文化科学知识和技术的更新比较缓慢，接受了高等教育也就意味着完成了人一生的所有教育，所以，高等教育不仅是个人的终结性教育，也是社会教育体系的最顶端；在大众化和普及化阶段，高等教育规模不断扩大，教育层次和类别不断增加、越来越多，甚至多数民众都接受了不同层次、不同类别的高等教育，与之相匹配的是，各生产行业的技术更新不断提速，高新科技产业层出不穷，社会文明进步的步伐不断加快，具有高等教育学历不再是人们任职的护身符，也不是人们终身生活的唯一依靠，从业人员必须不断提高素质、更新知识、掌握新技术，才能适应生产发展和社会进步的要求。所以客观上，生产发展和社会进步提出了终身学习的需要。而且这种需要与高等教育发展水平有着密切的关系，高等教育普及化程度越高，民众终身学习的动机越强。在知识经济和信息社会，全民终身学习是社会现代化的重要标志，只有普及化高等教育才能将全民学习的潜能激发出来，并为全民学习提供各种可能。

二、普及化高等教育是全民终身学习教育体系的支柱

全民终身学习有两个核心内涵：一是全体国民，包括每一个公民；二是终身学习，持续一生。从学校教育看，任何人都不可能在学校学习一辈子，学校只是人们终身学习的一个阶段。终身学习取决于两个条件：一是个人在任何一段学校教育结束后，都有继续学习的能力和需求；二是社会建立了能够满足个人继续学习的教育体系，包括学校教育和非学校教育。一个人经历幼儿园、小学、中学、大学，获得中小学毕业证、学士硕士博士学位，一般要到30岁左右。我国人口的平均寿命达到77岁[4]，全民终身学习的目标就是要使每一个人在他的一生中结束学校教育后的40、50、60年甚至更长的时间里，保持持续的学习动机，且能够得到必要的学习支持。

构建服务全民终身学习的教育体系，各级各类教育都是不可缺少的组成部分。基础教育是人不可或缺的，也是社会不可或缺的，还是完善的教育体系不可或缺的。基础教育的基础性主要表现在两个方面：一是人的基本素质养成教育；二是高等教育的前置性教育。在全民终身学习教育体系中，基础教育往往达到了高度普及化的水平，成为每一个社会公民在青少年阶段成长所必不可少的经历。据统计，我国学前教育毛入园率达到81.7%，小学学龄儿童净入学率达到99.95%，初中阶段毛入学率100.9%，高中阶段毛入学率88.8%。[1]从统计数据看，我国基础教育普及化已经达到相当高的水平，尽管在量的发展上还有一定的空间，但发展的重点更在于质的提高。因此，服务全民终身学习，完善基础教育的主要任务是：第一，查漏补缺，不漏掉一人。重点是完善面向社会弱势群体的基础教育体系，包括残障青少年教育体系、少数民族青少年教育体系和学习困难的青少年教育辅助体系等。第二，提高基础教育质量。基础教育是一个人终身学习的起点，基础教育质量高，终身学习的潜力大；反之，基础教育质量低，终身学习的潜力小。

现代高等教育是连接基础教育与社会生活的桥梁。现代社会，科技不断进步，社会日益发达，高等教育逐步从精英化走向大众化，并进入普及化，高等教育的发展不仅使其自身的社会作用日益显著，而且使基础教育的作用得到了更好的弘扬。没有高等教育的发达，基础教育促进人终身发展的作用难以实现，普及化高等教育是建立全民终身学习教育体系的支柱。在高等教育没有进入普及化阶段之前，建构终身学习教育体系不可能实现，因为高等教育的不充分发展不仅使大多数适龄人口没有接受高等教育的机会，他们的教育潜能难以得到释放，而且使基础教育发展的通道不畅，宝塔型的教育体系不可能服务全民终身学习。

高等教育普及化程度越高，全民终身学习教育体系越有可能建成，并且功能越强大。民众受教育程度越高，终身学习的动力就越大，对终身学习教育体系的依赖性则越强。高等教育普及化有三种发展程度：初级、中级和高级，在普及化的高级阶段，民众接受高等教育成为社会职业和生活所必需，绝大多数人上了大学，得到了自己所希望的高等教育。只有高等教育普及化程度不断提高，终身学习教育体系才能不断得到完善，它服务人们终身学习的能量也就越大，功能越显著。

三、不断提升高等教育普及化水平，服务全民终身学习

构建服务全民终身学习的教育体系是一个系统工程，这不仅表现在它需要经过长时期的不懈努力才有可能建成，而且需要各级各类教育体系充分而有效地发挥它们各自的功能。当然，它还需要有文化科技和经济社会发展作保障。从我国各级各类教育发展的实际状况看，构建服务全民终身学习的教育体系的短板在高等教育，这不仅是因为高等教育普及化程度较低对全民终身学习影响很大，而且因为高等教育内涵发展不足制约了开发所培养人才终身学习的潜能。所以，大力推进高等教育普及化不只是关系到高等教育本身发展的问题，还是关系全民终身学习教育体系建设的问题。

我国高等教育发展长期维持精英教育规模，近20年来不仅规模增长较快，实现了大众化，迈入了普及化的门槛，而且在内涵建设上也取得了一些重要进展。总体上讲，发展不足仍然是高等教育面临的重大挑战。当前和未来一个时期，高等教育发展的重大主题是推进普及化向高级阶段过渡，任务主要有三：

第一，不断提高现有高等教育的质量。提高高等教育质量本身就是提高民众终身学习的动力和能力，提高质量有助于巩固存量，实现内涵发展，推动服务全民终身学习的教育体系建设。我国高等教育总规模已经达到4 000万人的在学人口，高等教育体系的层次和类别结构不断完善，因此，高等教育存量发展应当高度重视深化人才培养过程改革，更新教育教学方法，建立新的多样化的人才培养模式，造就复合型、创新型和应用型人才。

第二，扩大高等教育受众覆盖面。高等教育发展不足是一个客观事实，约一半的适龄人口没有享受接受高等教育的机会，更多的劳动年龄人口没有接受高等教育。这对构建服务全民终身学习的教育体系是一个不小的挑战。满足更多人接受高等教育的需要，要加强高等教育体系建设，扩大高等教育的吸纳能力，让更多的适龄人群和劳动人口有机会圆自己的“大学梦”。有预测表明，我国高等教育规模要达到8 000万人以上，才能较好地满足全民接受高等教育的意愿。所以，政府应当持续不断地增加年度招生计划，使更多的人能够上大学，提高自身的普通素养和专业能力。扩大高等教育办学规模，涉及高等教育和基础教育：一方面需要高等教育扩容，增加招生计划，也包括新建一批大学；另一方面需要基础教育提高质量，为高等教育扩大招生培养更多合格的生源。

第三，增强高等教育服务全民终身学习的能力。高等教育的功能不只是体现在培养大学生的终身学习能力，而且还体现在向更多社会民众提供终身教育的机会，包括进修访学、更高的学历学位教育、培训和继续教育以及成人教育等。高等教育体系在全民终身学习教育体系中具有特殊的地位，其特殊性表现在大学是全民终身学习的主要支撑机构。大学应当将服务全民终身学习作为重要使命，不断提高服务能力，为建立高水平的全民终身学习教育体系发挥积极作用。具体来讲，大学应当加强成人教育和继续教育，为更多在职职工和其他民众提供各种可能的教育和培训；应当加强学历学位教育，包括成人学历学位教育，满足民众继续深造的需求；应当利用信息和网络技术，面向全社会提供丰富的教育资源，包括网络课程、网络教学等，为民众随时随地接受高等教育提供支持和服务，使更多民众终身学习的愿望得到满足，从而达到提高全民教育文化素质的目的。

作者简介：别敦荣，厦门大学高等教育发展研究中心教授、教育研究院院长、博士生导师，主要研究高等教育原理、高等教育管理、大学战略与规划、高校教学与评估等

从教育法治建设看教育统筹协调发展的难点和路径

李 祥
(贵州师范大学教育学院)

教育治理法治化是推进教育领域治理体系和治理能力现代化的重要一环，党的十九届四中全会提出要“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制”，这同样离不开教育法治建设作为制度支持。从学习者的角度看，进入21世纪以来教育权利诉求最大的变化就是，学习者已不再满足于一次性的学历教育，而是追求实现自由而全面发展的终身教育。高等教育的普及满足了千万学子的大学梦诉求，但若缺乏与社会经济发展相适应的继续教育和职业技术教育，不仅不利于保障学习者多元化高质量的学习权利，也不利于我国向教育强国和人力资源强国迈进。完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制，关键是要从不同利益主体角度出发，对其发展利益、发展秩序等做权威性规定，保障发展机制的科学有序，这就需要加强教育法治建设，做好顶层制度设计。

一、加强教育法治建设能为教育统筹协调发展提供制度保障

加强教育法治建设能为教育统筹协调发展提供制度保障，这是由教育法治建设的基本经验、内容特点和功能价值所决定的。

第一，重视教育法治建设是高等教育、职业教育快速发展的经验总结。改革开放以来，中国教育发展取得重大成就的基本经验之一就是重视教育法治建设，现已基本形成具有中国特色的教育法律体系，第一部教育法律《学位条例》就是涉及高等教育领域的，改革开放初期党中央、国务院《关于教育体制改革的决定》《中国教育改革和发展纲要》等诸多重大教育决策文件，均会明确涉及职业教育、高等教育和成人教育发展的关键问题。20世纪90年代末，《高等教育法》《职业教育法》以及一系列与之相关的行政法规、部门规章和地方法规颁布，均为高等教育、职业教育等发展提供了权威性的法治保障。党的十八大以来，高等教育法治建设得到加强，2015年、2018年多次对相关条款进行了修订，2019年全国人大常委会组成执法检查组，在全国开展对《高等教育法》颁布20年来的首次执法检查，引起社会广泛关注。

第二，职业技术教育、高等教育、继续教育领域法治建设不是孤立的、碎片的，本身就是相互嵌入、衔接和关联的整体，具有统筹协调发展的初步轮廓。在许多法律规定里面，这三者关系是十分紧密的内嵌或并列关系，如《教育法》第二十条提到“国家实行职业教育制度和继续教育制度”。《高等教育法》第十五条将高等教育分为学历教育和非学历教育，第二十一条提出国家实行高等教育自学考试制度，第二十三条明确其要承担实施继续教育的工作，第六十八条明确高等学校包括高等职业学校和成人高等学校等。《职业教育法》第十二条提出“建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系”；第十三条提出高等职业学校教育不仅由高等职业学校实施，还可以由普通高等学校实施。2019年《职业教育法修订草案(征求意见稿)》将这条规定进一步明确为“体现终身学习理念的现代职业教育体系”。而相关政策法规也非常重视三者衔接关系，如在2014年教育部等六部委联合发布的《现代职业教育体系建设规划》中，就确定了高等教育、职业教育、继续教育的相互连接关系。由此可见，完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制本身就是有制度积淀的，从法治建设角度强调其重要性，并不是无本之木。

第三，加强法治保障对教育统筹协调发展具有独特作用，这个作用体现在规范作用、引导作用、评价作用三方面。从规范作用来看，教育法律具有权威性、强制性，教育发展的诸多目标是由国家强制力得以保障实现的，职业技术教育、高等教育、继续教育如何统筹协调发展，必须通过法治方式明确其权责利关系，保障协调发展机制的有序运行。从引导作用来看，党的十九届四中全会提出“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制”还需要我们进行深入解读，但如何指导实践，则需要有顶层设计的具有权威性的方向指导性内容，通过立法明确这种机制的基本内容和运作要求，能有力地指导各级各类学校开展教育教学活动。从评价作用来看，加强法治保障还为教育统筹协调发展效果提供了衡量标准，教育法律的稳定性、前瞻性特点，决定其能成为统筹协调发展监督问责、奖励支持等工作开展的权威性工具。

二、新时期教育统筹协调发展法治建设的难点

无论从法治建设经验、法律内容和法律价值等方面来看，完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制都具有可行性和必要性。但是，我国教育法治建设还存在诸多短板，与高等教育、职业教育和继续教育发展需要还有一段距离，这成为新时期教育统筹协调发展法治建设的难点所在，其表现在以下三方面。

一是继续教育立法缺乏，存在立法短板。严格来说，继续教育直接缺乏中央层面的立法，早期的继续教育在《教育法》等法律中有少许提及，但更多还是依靠行政法规、部门规章等给予制度保障。2015年修订的《教育法》明确将成人教育制度改为继续教育制度，继续教育的内涵得到深化。从立法实践看，服务全民终身学习的教育体系建设短板在“一头一尾”，头是学前与家庭教育，尾是继续教育，当前学前教育备受重视，《学前教育法》呼之欲出。从长远看，继续教育法治建设仍将成为学习型社会建设的硬骨头，从终身学习视角再次审视继续教育的内涵和功能，我们应通过立法构建人本性、共享型、社会化、开放式的继续教育体系和运行框架。很显然，继续教育应通过立法处理好与职业教育、高等教育的关系，彰显自身的独特价值。

二是职业教育法律滞后，亟待修改。客观地说，我国20世纪末制定的《职业教育法》，为20多年职业教育发展的规范化起到了非常重要的作用，对提升职业教育的地位具有不可忽视的重大贡献。但是，《职业教育法》工具本位的立法取向、立法技术存在瑕疵、法律责任不明晰等问题，制约着法律实效的最大程度发挥。处于转型升级中的职业教育问题颇为复杂，本身不仅受到社会经济发展环境制约，更受到人民群众多元化优质教育诉求增加的影响，及时修订《职业教育法》具有紧迫性。近年我们越来越意识到，修订《职业教育法》的时机现已成熟，这是职业教育地方立法实践逐渐丰富、职业教育发展规模日益扩大、职业教育研究不断深入等影响的必然结果。2019年底《职业教育法修订草案(征求意见稿)》公布，引起了社会热议，从这部修订案中我们可以看到职业教育立法的突破方向，特别是提出构建终身学习理念的现代职业教育体系，理顺与普通高等学校关系等相关内容，充分体现了职业教育凸显与继续教育、高等教育统筹协调发展的趋向，值得肯定和加强立法探索。

三是高等教育执法力度有待加强。高等教育法治建设是教育法治建设成效较为明显的领域，但即便如此，其执法力度偏弱，依然影响着法律权威性的彰显。2019年，全国人大常委会组成执法检查组在全国开展对《高等教育法》颁布20年来的首次执法检查，关注到了高等教育方方面面问题，其中一些就涉及职业教育、继续教育相关领域。如在职业教育方面，虽然认可了职业教育人才培养改革工作，以及分类招考进入高职学习的招生业绩，但也提出产学研合作育人还存在体制机制性障碍，人才供给和市场需求“对不上”，高职分类招考改革有待完善，高职院校吸引力相对偏弱等诸多问题。由此可见，即便是高等教育执法问题，也无法回避与职业教育、继续教育的紧密关系，教育行政执法更多具有柔性执法的行业特色，需要多部门多领域的相互配合。有学者提出，构建教育行政执法协同机制是新时代深化教育行政执法体制改革,推进教育治理体系和治理能力现代化的内在要求[1]，强化高等教育执法是实现《高等教育法》立法目标，推动现代大学制度建立，加快一流学科建设的重要举措，也是高等教育与职业技术教育、继续教育统筹协调发展机制运行的有力保障，应该得到重视和加强。

三、教育统筹协调发展法治路径选择的思考

综上，改革开放以来的教育法治建设为完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制提供了经验和积累，但离“统筹协调发展”要求本身还有较大差距。通过法治路径推动教育统筹协调发展机制的构建与运行，首先要完善高等教育、职业技术教育、继续教育相关领域的法律法规，然而若仅停留于此，也无法真正确保机制的构建和正常运行。从教育统筹协调发展的根本问题来看，我们重视相关领域法律的制定和完善，关键是要从人才培养的阶段性需要出发，把好高等教育、职业技术教育、继续教育“入口关”“培养关”“出口关”的统筹、协调、发展问题。

其一是“入口关”，以招生制度改革为突破口，为教育统筹协调发展提供法治保障。深化考试招生制度改革，必须考虑如何拓展和保障职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展的人才供给通道。三类教育招生入口关所面临的问题不同，定位也不一样，三者之间的统筹机制构建并没有更多的实践探索。当前职业院校的分类招考、高等教育的自主招生、成人院校的注册入学等推进困境反映出招生制度需要整合，需要从终身学习的视角，探索适合社会发展需要和学习者自由而全面发展诉求的多元录取机制。

其二是“培养关”，以明晰责权利，搭建终身学习立交桥为支撑点，为教育统筹协调发展提供法治保障。实践表明，政府主体是教育发展的重要力量，但政府又是“有限政府”，无法仅凭一己之力实现教育发展的所有诉求。教育治理体系和治理能力的现代化，归根结底要通过政府教育职能转变得以实现，教育领域“放管服”改革本身就是对政府权力配置的调整和优化。职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展，就是要整合三者的优势，为学习者搭建多元化个性化的终身学习共享“立交桥”，这涉及校企合作、政校关系、政社分权等诸多问题，需要多元主体达成共识，而只有通过完善法律保障机制，在“培养关”明晰利益相关者的责权利关系，才能实现政府主体依法治教、学校主体依法办学、社会主体依法参与、学习主体依法维权的统筹协调发展机制和规范有序格局。

其三是“出口关”，以人才培养质量提升为落脚点，为教育统筹协调发展提供法治保障。职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展，目的是提升人才培养质量，从结果层面看，三者学习收益各有优势，但学习结果的社会认可度却有一定差距。我们一方面可以通过学分转换互认、推行弹性学制、创建符合终身学习需要的成果评价办法等衔接制度对人才培养质量进行统筹综合评价；但另一方面更为重要的是，之所以强调职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展，是因为终身学习已成为社会发展的需要和学习者的个体诉求，而当前终身学习体系在向更加多元包容、开放灵活、沟通衔接的方向深入发展[2]，因此，人才培养质量提升是长效性、持久性的问题，没有终点。《中国教育现代化2035》提出“构建服务全民的终身学习体系”，要求构建更加开放畅通的人才成长通道，从教育法治角度看，出口关就是要通过建立国家资历框架，建立全民终身学习的制度环境，为学习者学习权利提供持久性、稳定性、前瞻性和权威性的制度支持。

作者简介：李祥，教育学博士，贵州师范大学教育学院副院长、教授，主要研究教育政策与法律

基金项目：贵州师范大学“研究阐释党的十九届四中全会精神”专项招标课题“实现教育治理体系和治理能力现代化的法治路径研究”(2019ZXYB01)

政策层面终身教育体系内涵表述的重大突破及影响

汤晓蒙
(广州大学高等教育研究所)

2019年10月31日，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制”。这是党中央着力“构建服务全民终身学习的教育体系”的重大决策部署，体现出中央政策文件中关于终身教育体系内涵表述的重大突破，实现了国家政策和理论研究关于终身教育体系内涵认识的统一，将对终身教育体系和学习型社会建设的理论与实践产生决定性影响。

一、政策文件与理论研究认识的不统一及其影响

关于“终身教育体系”的内涵，我国理论界进行了深入探讨，并基本达成了共识，认为终身教育体系应包含正规教育、非正规教育和非正式教育在内的各级各类教育。例如，潘懋元教授指出，“终身教育体系必然是一个包括正规、非正规、非正式教育形式在内的完整体系”[1]。吴遵民教授认为，终身教育体系“应当是一个涵盖了学前教育、学校教育和继续教育的综合体系”[2]。郝克明教授根据终身教育原则提出了包含学校教育、行业教育、社区教育、网络教育等在内的现代教育体系构想。[3]

与理论研究不同，我国以往的相关政策文件中，并未真正将终身教育视为涵盖各级各类教育的宏大体系。在我国首次提出终身教育概念的《中国教育改革和发展纲要》(1993)中，“成人教育是传统学校教育向终生教育发展的一种新型教育制度”；《面向21世纪教育振兴行动计划》(1998)提出，“建立和完善继续教育制度，适应终身学习和知识更新的需要”。二者都将终身教育等同于成人教育或继续教育。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《中长期规划》)和《国家教育事业发展“十三五”规划》(2017)，虽然都在发展目标中提出构建包含各级各类教育的终身教育体系，但在发展任务部分却仍将终身教育放在“继续教育”章节论述，从政策的实践指导意义看，这难免会产生将终身教育等同于继续教育的误导。同时，上述文件的这种表述方式也表明，国家政策层面对终身教育体系内涵的认识与理论研究并未达成统一。

这种对终身教育体系内涵认识的不统一，产生了一系列问题。首先，给理论研究者、教育管理者、具体实践者、终身学习者以及普通民众带来观念的分歧，使人们对终身教育体系内涵的认识模棱两可，甚至产生争论。其次，使地方终身教育政策延续和复制国家政策，强化了与理论研究认识不统一的状况。最后，政策文件对终身教育体系内涵的窄化，使终身教育的实践导向偏向继续教育，对高等教育和职业技术教育等在终身教育体系中的地位和作用关注不够。

二、《决定》关于终身教育体系内涵表述的突破点

《决定》提出的“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制”，相较于以往的政策文件表述，突破点主要有以下三个方面。

其一，由以往在“继续教育”框架下描述终身教育体系转向在“职业技术教育、高等教育和继续教育”协调发展框架下构建终身教育体系。在以往文件中，职业技术教育和高等教育部分也有提及其在终身教育发展中的作用，但多倾向于二者的继续教育功能对终身教育的补充。而《决定》的这一新提法，将职业技术教育、高等教育、继续教育并列放置，其意义不仅是强调职业技术教育和高等教育应进一步发挥其继续教育功能，更在于将二者整体纳入终身教育体系范畴，并作为与继续教育同等地位的组成部分。职业技术教育通过产教融合培养符合终身教育理念的高素质劳动者和技能人才，高等教育通过提升服务经济社会发展能力，培养创新性、复合型和应用型人才，为学生的终身发展提供有效的教育，二者都成为终身教育体系的主体。三者关系如图1所示。

图 1 职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展

其二，由以往强调各级各类教育之间的“沟通衔接”转向强调“统筹协调发展”。《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》(2007)提出“建立各级各类教育相互衔接、相互沟通的教育体系”；《国家教育事业发展“十三五”规划》提出“建立健全职业教育与普通教育、学历教育与非学历教育、职前教育与职后教育沟通衔接的机制”。这些文件都强调“沟通衔接”，但“沟通衔接”的侧重点是强调各级各类教育之间的关系，对“统筹协调”体现不够。“统筹协调”较之“沟通衔接”具有更丰富的含义：它不仅内含各级各类教育的沟通衔接，还强调各级各类教育之间的功能分工，更注重各级各类教育的内部变革。关于各级各类教育的沟通衔接，有诸多研究进行了深入讨论，此不赘述。而各级各类教育间的功能分工，是指在终身教育体系这个以各级各类教育为要素、各级各类教育发挥不同功能、协调一体的系统下，厘清各级各类教育的不同功能，使各司其职、各安其位。而上述两个方面的实现，最后会落脚于各级各类教育内部的深度变革。要构建畅通的“立交桥”，发挥各自的功能，不能是现有各级各类教育的简单衔接和组合，而是在终身教育理念下进行深度变革后的协调发展。

其三，进一步强调对“职业技术教育、高等教育和继续教育”的“统筹”。职业技术教育、高等教育和继续教育的统筹协调发展，取决于“谁来统筹”和“如何统筹”。“谁来统筹”是由终身教育发展的特征决定的。国际上和我国终身教育的发展历史和模式表明，各国终身教育发展都是政府主导的结果。因此，统筹协调发展的主体必然是政府。重点在于“如何统筹”。在我国终身教育发展初期，国家层面缺乏明确的指导方针和实施方案，相反是各地方进行了卓有成效的实践，为国家构建和完善终身教育体系积累了丰富的经验。而当前我国终身教育开始进入深度发展阶段，中央政府总体规划和统一领导的必要性凸显出来。因此，未来终身教育体系的“统筹协调”，应当是“中央政府为主导、地方政府为主体”的模式。所谓“中央政府为主导”，是指中央发挥宏观调控、制定政策法规、确定终身教育发展方向、协调各地方关系的作用；所谓“地方政府为主体”，是指地方差异决定了终身教育发展的多样性，地方政府作为终身教育实践的具体推动者，能够因地制宜地有效统筹本地终身教育发展。[4]“中央政府为主导、地方政府为主体”的统筹协调模式，符合中央关于教育管理的基本原则。《中长期规划》在明确中央对教育事业的统一领导的同时，强调“进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹”；《中国教育现代化2035》也要求“在国家教育现代化总体规划框架下，推动各地从实际出发，制定本地区教育现代化规划，形成一地一案、分区推进教育现代化的生动局面”。《决定》则从国家管理的高度，提出“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”，“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”，“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”。

三、《决定》中终身教育体系内涵表述突破的未来影响

《决定》作为新时期党中央推进国家治理体系和治理能力现代化的重要文件，其关于终身教育体系内涵的表述，以及由此所达成的与理论研究的统一，将对未来终身教育体系建设带来重要影响。

其一，关于终身教育体系内涵认识的突破，将有助于消除争论和走出认识误区。理论研究者基于学术研究对理想状态的追求，希望通过研究成果影响终身教育政策和实践，在各个终身教育主体中真正普及终身教育理念，并能够在工作和学习中秉持这一理念。但政策制定基于终身教育的实践逻辑和现实考量，在某一阶段难以和理论研究所倡导的理想状态达成统一，且由于政策的影响力优势，更能在实践中塑造人们的认识，容易使人们将终身教育等同于继续教育。而《决定》中“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制”的提出，将改变地方终身教育立法和实践的发展方向，重塑民众的终身教育观念。

其二，关于终身教育体系内涵认识的突破，将有助于终身教育体系的整体、协调、全面发展。在实践层面，终身教育体系的内涵和构成是逐步扩展的过程。先是继续教育等非正规和非正式教育，然后逐步将正规教育融合进来，最终的发展状态是各级各类教育的整体协调发展，这是由人终身发展的特征决定的。一个人的终身发展，其基础是接受由学前教育到高等教育的系统正规教育。在这个阶段，不但学习知识、发展能力、奠定素养，还要形成终身学习的意识和能力，以便在以后的工作和生活中通过继续教育等形式不断学习。如果没有正规教育基础，继续教育也就不能称之为“继续”教育，成人补偿教育也很难达到良好的效果。在我国已经基本普及义务教育、加紧普及高中教育、高等教育进入普及化阶段的今天，正规教育已经在影响和决定着大部分人的终身发展。因此，《决定》强调“职业技术教育、高等教育和继续教育统筹协调发展”，是对正规教育在终身教育体系中地位的明确和重视，将为终身教育体系的整体协调全面发展指引方向。

其三，关于终身教育体系内涵认识的突破，将有助于职业技术教育、高等教育和继续教育在终身教育体系下获得更好发展。“统筹协调”不仅包括职业技术教育、高等教育、继续教育三者之间的沟通衔接关系，更强调三者各自的内部变革。首先，职业技术教育的内部变革，如《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(2014)所指出的，“建立有利于全体劳动者接受职业教育和培训的灵活学习制度，服务全民学习、终身学习，推进学习型社会建设”。《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》也提出将“系统构建从中职、专科、本科到专业学位研究生的培养体系，满足各层次技术技能人才的教育需求”[5]。其次，高等教育的内部变革，将着眼于培养大学生的终身学习能力，实现人才培养模式、规格和类型的多样化，成为终身教育体系重要的组成部分和推动力量。正如世界高等教育大会《面向二十一世纪高等教育宣言：观念与行动》(1998)所指出的，高等教育要提供“终身学习的开放场所”、“多样化的制度、机构和学习项目”和“灵活的进出口”，以满足学员从终身角度去获取知识和技能。[6]最后，继续教育的内部变革更为复杂。虽然继续教育作为终身教育体系的“先发阵容”备受重视，但并不代表它已经发展成熟。恰恰相反，由于没有相应的顶层制度框架设计，继续教育内部机构繁多、关系复杂、壁垒林立，面临发展瓶颈和不适应时代的危机，“与学校教育相比，继续教育的组织体系、法规体系、运行机制需要下大力气建设和完善”[7]。未来，继续教育将在职业技术教育和高等教育的助力之下，按照“梳理机构、理清关系、打破壁垒、纵横贯通”的原则进行深度调整。

总之，我国终身教育体系建设历经近三十年，取得了巨大进步。此次《决定》在“构建服务全民终身学习的教育体系”的总体目标下，对家庭教育、学前教育、义务教育、高中教育、特殊教育、职业技术教育、高等教育和继续教育等各级各类教育的发展确定了方向，这是政策文件对终身教育体系内涵认识的重要突破，将从根本上对“发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系，建设学习型社会”做出重要指引。

作者简介：汤晓蒙，教育学博士，广州大学高等教育研究所副所长、副教授，两岸教育政策研究中心副主任，主要研究高等教育和终身教育

基金项目：2018年度教育部人文社会科学研究一般项目“非正式学习型组织：中国民间读书会研究”(18YJA880071)

在教育统筹协调发展中提升职业教育治理水平

刘 晓
(浙江工业大学教育科学与技术学院)

党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出了“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制”，这是深入贯彻落实党的十九大精神、朝着“构建服务全民终身学习的教育体系”方向阔步前进的重大决策，明确了提高教育治理体系和治理能力现代化水平的总体方向和任务重点。职业教育作为我国教育事业的重要组成部分，其治理水平也将进一步决定职业教育新时代价值与效能的发挥，推动中国特色职业教育与培训体系建设各项工作的不断深化，进而为教育统筹协调发展打下坚实基础。笔者就今后一段时间我国如何提升职业教育治理水平谈谈个人的想法和建议。

一、审视新时代赋予职业教育的价值期许，拓展职业教育的丰富内涵

党的十九大以来，以习近平为核心的党中央着眼于中国特色社会主义进入新时代、开启全面建设社会主义现代化强国新征程，明确提出了“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”的部署，标志着我国职业教育发展战略已从“加快发展、构建职教体系”转向“完善体系、构建技能强国”，定位于“中国特色、世界水平的现代职业教育体系”的宏伟目标。“职业教育与培训体系”目标丰富了职业教育的内涵，标志着对现代职业教育体系的完善，开始从整个国家技能形成的角度构建。[1]由于多方面的原因，过去社会对职业教育的理解，往往停留在狭义的学校职业教育系统内部，涉及的内容还是围绕职业学校人才培养层面如何改善和优化职业教育的办学模式改革，尚未站在全新的经济社会发展、技术变革、就业市场变化以及教育改革等宏观背景下，从国家技能形成体系的角度来审视职业教育的内涵、价值与功能发挥，导致职业教育在全社会的主体地位不够突出，在深化职业教育与培训改革，完善国家技能形成体系方面发挥的作用还不够明显，在职业教育系统外部的认可度不高等问题。

新时代职业教育发展战略目标的提出赋予了“职业教育”更加广义的内涵。一是从内容维度上包括职业启蒙教育、全日制的职前培养、在职培训、专门化的社会培训项目以及老年职业教育体系，而不仅仅限于学历的简单衔接。这就需要我们在职业教育体系内部进行全面的审视，必须兼顾终身教育与人的终身发展，正式与非正式的职业教育与技能培训的协调，普通高等教育与职业教育的均衡。二是价值取向上由“就业准备”扩展为“从业所需”，进一步达到“体面劳动与体面就业”，赋予了职业教育认识新的实践哲学观，即职业教育的价值取向是：让学生们自信并能在成功的职业生涯中获得好工作，获得使他们能过上舒适生活的收入；让一个接受高度训练的人能胜任今天和未来所需技能的行业；接受良好职业培训的劳动者能够获得合理的高薪和福利；给社会的回报是低失业率和高生产率，同时保证政府有良好的税收并为职业教育买单。[2]三是由科学技术进步、人口结构变化、社会经济发展以及社会成员多样化学习需求等给职业教育变革带来现实冲击，要求职业教育能够拥有一个更有张力的基于类型教育的发展模式。职业教育和培训体系服务的对象范围更广，教育对象除了常规的适龄青年外，几乎还包括了各个年龄段、各个职业和阶层的所有的人；形式更加多样化，职业教育和技能培训在教育形式、学制安排、授课形式等方面因人、因事制宜，灵活多样；内容更加实用，职业院校和培训机构在专业教学、技能培训过程中不是过分地强调课程的系统性和学科体系，而是实实在在从职业或岗位需要出发来设计课程的门类，坚持理论联系实际的原则。

二、发挥政府和市场两个重要主体作用，强化政府与市场的合作型伙伴关系

长期以来，我国职业教育办学体制，主要是与高度国有化和计划经济相适应的、以政府为办学主体的单一体制，这在我国职业教育发展初期具有积极的保障作用。但随着市场经济体制的建立，市场主体已经发生了变化，企业成为市场的主体。而职业教育主要是培养生产、建设、服务、管理一线的高技能型人才，政府和行业、企业在职业教育发展中应起主导作用。但目前的问题是，我国企业、行业在职业教育发展中存在“主体地位缺失和错位”的现象，政府“包得过多，统得过死”的问题依然存在，这给我们过去的以政府为单一办学主体的职业教育办学体制带来巨大的挑战。在推动教育治理体系和治理能力现代化的进程中，我们必须把探索的目光转向市场办学的巨大潜能，核心就是要打破政府作为唯一管理机构和单一权力中心的现状，鼓励社会力量兴办职业教育，激发职业教育办学活力。

提升职业教育治理水平，要构建基于政府与市场的合作型治理模式，即同时发挥政府和市场的重要作用，处理好政府与市场的关系，优化政府职责体系，在办学体制上强化政府和市场的协作关系。[3]这一模式的主要特点包括：一是基于多中心的治理原则，政府不再是国家职业教育治理体系的唯一主体，企业、社会组织甚至个人都可以成为治理权力的行使者；二是建立职业教育利益主体之间的协同伙伴关系，在平等协商基础上展开合作，建立伙伴关系和协调网络，使多个治理主体整合成为一个完整的治理体系，建立更科学的决策和评估机制，提高治理效果与效率，实现“善治”[4]；三是对社会力量兴办职业教育合理定位，不能狭隘地理解为以往的“民办职业教育”，更不能将其目的理解为解决职业教育投资不足的权宜之计。应当是社会力量通过自筹经费，面向社会依法举办职业技术教育与培训事业，或者直接参与到职业学校的人才培养过程中，从事培养人的教育教学活动。概括来讲，主要包含两个层面：一是投身职业教育，即举办职业教育机构；二是支持职业教育，即发挥自身的资源优势，积极参与到职业院校的办学改革与人才培养的过程中。

三、明晰“政府”的角色与行为机制，处理好治理中的“央—地”关系

我国幅员辽阔，不同地区职业教育发展水平差异巨大，一个政策的出台从中央颁布到地方落实过程中会存在实践中的偏离，因此处理好中央和地方关系是提升职业教育治理水平的关键命题。长久以来，我国职业教育的管理始终未能彻底跳脱“一统就死、一放就乱”的不良循环。因此，如何在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性，这是我国职业教育治理过程中处理央地关系须遵循的基本原则，继续以有利于调动中央和地方“两个积极性”为取向，当前尤应考虑如何更加有效地调动地方的积极性。从提升职业教育治理水平出发，需充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，理顺中央和地方在职业教育治理中的权责关系，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。

中央政府、教育部等部门旨在健全职业教育政策和制度服务体系，着力优化职业教育发展良好环境，保障职业教育资源供给，优化投入结构，发挥好职业教育治理中的“服务者”“规划者”“管理者”角色。[5]国务院相关部门要有效运用总体规划、政策引导等手段以及税收金融、财政转移支付等经济杠杆，加强对职业教育发展的统筹协调和分类指导；教育部承担对职业教育各级负责单位的规划、监管与督导；人社部承担对技工教育、职业培训机构的管理，统筹建立劳动者终身职业培训体系、建设技能人才队伍等；发改委直接推进职业教育产教融合的发展，致力于促进社会力量参与职业教育办学。

与此同时，地方政府要当好“参与者”“推动者”“执行者”和“支持者”角色，切实保障职业教育的健康发展，保证职业教育的重要地位不动摇。各级党委政府要深刻认识职业教育事业对区域经济社会发展的重要贡献，在教育总体规划、经费投入、资源配置、土地供给以及教师队伍建设等方面把职业教育摆在更加突出位置，保障各级职业教育整体协调发展。各级党委政府要加强对职业教育的领导，树立正确的理念，按职业教育规律和人的发展规律来办职业教育、管职业教育，将深化职业教育改革的一张蓝图画到底，既要保障教育公平，又要让人民群众有教育获得感。

提升职业教育治理水平必须有序推进、抓住重点。各地方政府首先应当尽快推动地方教育法律法规建设，加快地方职业教育法制建设进程，根据本地职业教育发展的实际，适时制定促进职业教育发展的地方性法规和国家相关教育法律法规的实施办法。政府要实质性地统筹各个相关部门，由专门机构和专人负责协调和落实，充分发挥统筹、协调的作用，制定相关的法律法规，规范政府、学校、企业等在办学中的权利与义务，通过投资、评估、指导等方法引导职业院校的发展方向，整体化推进职业教育。其次，运用多元手段协调各方利益，密切部门合作，赢得行业支持和社会参与，相互配合、互惠互利，通过创设环境、搭建平台、制定政策、提供信息服务等，引导职业教育机构面向市场，搞活机制，自主办学。其三，建立有效的督导与监督机制。进一步健全各级政府职业教育督导制度，探索建立相对独立的职业教育督导机构，独立行使督导职能。

综上所述，职业教育作为一个国家和地区经济社会发展的基石，是其核心竞争力提升的根源。近年来，随着我国经济社会发展、产业转型升级以及各项国家重大战略的稳步推进，对高素质劳动者和技术技能人才的要求不断提高，对职业教育赋予了新的期许。党的十九届四中全会审时度势地提出了“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制”的战略目标，蕴含着科学、协调发展职业教育的新要求。未来我国职业教育的发展环境将进一步优化，社会服务能力将进一步加强，职业教育的办学体制也将进一步改善。从提升职业教育治理水平角度出发，只有进一步丰富和拓展职业教育的内涵，构建基于政府与市场的合作型治理模式，并进一步处理好职业教育决策执行中的“央—地”关系，才能应对过去以政府为单一办学主体的体制挑战，打破政府作为唯一管理机构和单一权力中心的现状，实现办学主体的多元化，其最终目标是建立一种由各利益相关方自主参与，基于自主合作的符合共同利益的职业教育治理机制。

作者简介：刘晓，教育学博士，浙江工业大学教育科学与技术学院教授，浙江省职业教育现代化研究中心常务副主任，主要研究职业教育基本理论

高校分类视域下的教育统筹协调发展机制

孙俊华
(南京大学教育研究院)

为了满足人民对美好生活的向往和多层次多样化的教育需求，党的十九届四中全会决定，要“构建服务全民终身学习的教育体系”。近年来，包括大学和成人学习、教育与培训在内的职业技术教育与培训、高等教育等终身教育/学习体系的构成要素[1]，在世界各国呈现出了融通整合的趋势。而作为推进教育治理体系和治理能力现代化的重要决策，“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制”在服务全民终身学习的教育体系的构建中将处于重要的地位。

一、教育统筹协调发展是时代发展所需

首先，教育统筹协调发展是适应我国国民经济与社会转型发展的需要。国民经济与社会的发展进步，关键在于国民素质的提高和人才储备。总体而言，无论是新的发展理念的贯彻落实、全面小康社会建设目标的实现、供给侧结构性改革的深化，还是创新驱动发展和“中国制造2025”等战略的实施，都离不开智力资源与技术能力要素的储备，以及具有终身学习能力的各类高端人才的培养，其根本在于职业技术教育、高等教育和继续教育的统筹协调发展。

其次，教育统筹协调发展是迎接新科技革命挑战的需要。一直以来，科技革命深度影响着高等教育体系的发展，包括改变其发展方向，重构价值体系，推进教学内容和人才培养模式的变革，催生了职业技术教育和继续教育等新元素[2]。新一轮的科技革命将会提高相关行业的知识密集化程度，从而需要更多高质量的应用型和技能型人才；而新科技革命进程的推进，会导致职业的更替变化，这也就对从业者的终身学习能力和可迁移能力提出了更高的要求。因此，在人才培养过程中应当统筹协调三类教育的不同功能，以便适应新一轮科技革命对各类人才终身学习的需要。

最后，教育统筹协调发展是高等教育普及化阶段的重要任务。截至2018年底，我国各类高等教育在学总规模达到3 833万人，高等教育毛入学率达到48.1%，较2017年提高2.4个百分点。[3]据此可以推测，我国高等教育毛入学率即将达到50%以上而迈入普及化阶段。迈入普及化阶段后，高等教育体系的多元化程度会进一步提高，入学标准、生源质量、生源结构等都会出现较大的变化，学生的学习体验和增值性将会受到更多的关注[4]。进入普及化阶段，继续教育尤其是学历继续教育将面临新的机遇与挑战[5]：一方面，“互联网+”和人工智能技术的发展，为继续教育提供了良好的技术支持；另一方面，在生源短缺和竞争中，普通高等教育尤其是专科教育将会挤压学历继续教育的发展空间；同时，学历继续教育将要面对成人学习者更高的要求和期望。如何完善职业技术教育、高等教育和继续教育的统筹协调发展机制，从而挖掘“第二次人口红利”，将成为普及化阶段的重要任务。

二、推进高校分类发展是必然选择

作为职业技术教育、高等教育和继续教育的主要实施者，高等学校的分类发展，将有利于教育体系的优化升级，推进三类教育的统筹协调发展，从而适应高质量发展的要求。

首先，高校分类发展将有利于高等教育体系的优化。在我国崛起为世界高等教育大国之后，高等教育体系长期以来存在的结构失调问题亟待解决。高级专门人才培养难以完全适应经济结构、产业升级和就业市场变化的需要，高等教育结构与经济结构调整存在脱节。学术型人才总量过度供给、创新能力亟待提高，应用型和技能型人才的供给不足、操作能力不强，导致我国现代产业体系建设急需的高层次、复合型、技能型专门人才短缺。一方面，从事原创性研究的拔尖创新人才培养水平亟待提高；另一方面，从事高新技术工作的专业型和技能型(高级工程师和高级技师)紧缺，并且劳动生产效率偏低。虽然近年来我国的劳动生产率一直呈现大幅度提高的态势，但目前(2015年)的劳动生产率仍旧存在很大的提升空间，水平仅为世界平均水平的39.58%，仅为美国的7.39%。[6]究其原因在于，高等教育大众化进程中高校呈现出盲目追求升格升等的趋同化发展态势，造成了高校毕业生供给结构失衡和就业质量低；在高校合并和学科专业综合化的发展中，部分高校的行业或职业面向模糊化、行业特色逐步消失。高等教育体系优化升级，首先要从建立结构布局合理、办学特色鲜明的高等学校分类体系开始。

其次，高校的分类发展有利于三类教育的统筹协调发展。高校的特色定位和分类发展，有利于高校明确其在人才培养、科学研究以及社会服务等教育职能上的分工，有利于探索其在职业技术教育、高等教育和继续教育统筹协调发展中的不同作用。2017年1月25日，《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见(教发〔2017〕3号)》初步形成了国家层面的高校分类体系的三分法指导性框架，将高校分为研究型、应用型和职业技能型三类。从知识生产链的分工来看，三类高校分别注重探究的学术、整合的学术和应用的学术，在服务创新驱动战略和产业升级的过程中，会在分工的基础上产生有机融合。从人才培养类型来看，三类高校分别注重研究创新型人才、应用型人才和职业技能型人才的培养，将会形成教育与产业/职业的有效链接，扭转教育发展与人才需求错位的局面。而在不同类型人才培养中的分工，有利于适应新一轮科技革命中科技的高度分化和高度融合的特点，培养复合型人才或通才[7]，提升其可迁移技能和终身学习能力，以便应对技术形态以及行业和职业的动态变化。同时，国家高校分类体系的“三分法”指导框架提出了国家主导、地方统筹的指导思想，鼓励省域政府依据自身发展实际探索省域分类体系，这将有利于形成国家、地方和高校的三方合力[8]，即国家层面的政策供给、省域教育资源的配置优化以及高校独立探索意识，从而有利于三类教育之间多样化的统筹协调发展机制的形成。

最后，强化高等学校分类体系的职业维度，有利于适应时代发展的需要。创新型国家的建设，既需要科学家也需要大国工匠。在《国家职业教育改革实施方案(职教20条)》《现代职业教育体系建设规划》等一系列文件中，职业技术教育的战略地位被进一步明确，在确定职业教育基本架构的基础上，进一步厘清了三类教育的统筹协调关系：通过入学方式和学习方式的多样化探索，提升生源质量，从而高质量发展高等职业教育；强化专业学位硕士研究生培养中的职业导向和实践环节，完善高层次应用型人才培养体系；推进职业院校开展学历教育和培训并举的高质量职业培训。同时，高校专业设置的导向也逐渐向行业需求和职业需求转变。近年来，国家和各级政府积极建立高校分类体系，推动一批本科高校，尤其是地方新建本科院校和独立学院向应用型、职业技能型高校转型，参与培养应用型人才、职业技能型人才，以便更好地适应时代发展的需要。

三、高校分类发展的推进与保障举措

各类高校各安其位、错位发展，才能有效地履行各自在三类教育中所承担的职责。因此，保障高校的分类发展，是职业技术教育、高等教育和继续教育统筹协调发展的前提。

一是构建高校分类评估体系，推进多元化的统筹协调发展机制的形成。每所高校都有其特殊的历史传统和现实发展基础，评估指标设计应当体现不同类型高校或学科的特点以实现评估指标的多元化，要注意避免过于注重学术评价标准。通过借鉴国际先进经验，从同类院校/学科选取评估专家，通过同行评价来提高评估的信效度，并强化评估的诊断功能。在高校分类评估体系的设计中，应当考虑构建终身教育体系的需要，根据高校类型及其发展定位融入三类教育协调发展的相关要素。同时，高校排行榜近年来对大学的发展产生了较大的影响。若能加以正确引导，能促进社会全面看待高等教育的发展，进而为高校的分类发展提供推动力。

二是改变资源配置方式。资源配置方式将会影响高等教育体系的协调发展，优质资源过于集中所造成的“马太效应”，是高校同质化发展和无序竞争的主要诱因。而基于培养成本和办学质量的分类拨款机制，将能保障各类高校的办学经费来源，从而在一定程度上避免高校之间的无序竞争。目前，针对研究型高校和职业技能型高校，国家分别实施了“双一流”建设和“双高计划”，但是对于应用型本科高校处于“中部塌陷”状态。为此，国家和地方政府应注重引导应用型高校转型发展，根据其对行业、产业和区域发展的贡献度来提供资源支持，引导应用型高校依据所在行业、产业和地区的要素禀赋来确定发展定位，立足于应用型科学研究来支撑人才培养。

三是积极进行体制机制的创新。高校在探索三类教育协调发展机制的过程中，往往面临着诸多障碍，这就需要体制机制方面的创新。例如，从2014年开始，为了推进地方高校的转型发展，教育部学校规划建设发展中心启动了中兴通讯ICT产教融合创新基地、中科曙光数据中国“百校工程”、中国制造2025产教融合计划等项目[9]。为了破解长期存在的校企双方目标错位和单一驱动的难题，教育部学校规划建设发展中心与行业领先企业共同组建各类项目的管理委员会，围绕战略资源导入、核心节点建设和协同创新机制构建来推进产教融合；通过搭建政校、校企和校校合作平台，改变地方高校校企合作资源不足的困境；通过监测诊断、专家咨询、培训辅导、研究开发等方式，为学校发展提供智力支持和资源服务，推进地方高校创新人才培养模式，提升服务区域经济的能力。

作者简介：孙俊华，南京大学教育研究院副教授、教育经济与管理研究所副所长，主要研究高等教育管理、创新创业教育