创新驱动背景下淮安市科技创新中政府角色定位研究

陈秀秀 庄小将

摘 要：创新驱动是一个系统性的变革，它需要科技创新与体制机制创新双轮驱动来构建，要求政府应该明确自身的角色定位，发挥服务者、引导者、推动者的职能。通过对国内重点城市政府角色的定位分析，针对当前淮安市科技创新中政府的角色迷失，提出强化政府的规划引领，发挥市场的主要作用;发挥龙头企业引领作用，提高创新载体综合能力;加深产学研融合，推进产业技术协同创新的三个角色行为。

关键词：创新驱动  财政支持  科技创新  政府角色

中图分类号：F207   文献标识码：A   文章编号：2096-0298（2020）02（a）--02

现阶段，创新驱动已然成为国家的命运所系、世界的大势所趋、发展的形势所迫。在创新驱动背景下的科技创新中，政府的角色应该摆在什么样的位置才能营造出良好的创新生态环境，为战略实施保驾护航。是计划经济体制下全职全能的“保姆型”角色更能保证政府的工作效率，还是完全的市场经济体制下分权型“守夜人”角色更能刺激创新创业的发展？就政府参与科技创新的深化现状而言，无论是理论学术领域还是实践工作领域，都谈到一个十分棘手的问题，便是政府失灵。政府通过采取订立法律制度、实施行政管理及经济财政等手段干预市场失灵过程中，出现干预不足或干预过度的现象，致使公共支出成本规模过大或者效率过低。

1 角色定位：科技创新中政府的应然身份

1.1 科技创新中的服务者

服务型政府是将创新的发展作为导向，以为人民服务为宗旨，在合理合法的范围内以创客的需求为出发点，以公平公正的方式提供高效率的服务。

第一，丰富服务方式。整合人才资源、提供一系列的技术指导、开展重点企业重点项目帮扶、提供决策政策咨询、搭建产学研的交流学習平台等。第二，加强知识产权服务。为知识产权项目申报提供专业的咨询服务，为知识产权成果提供安全保护及成熟的交易平台。第三，创建专家服务团队。专业服务团队应由高校研究专家、企业实践专家共同组成，定期举办产业、市场、管理、经济等方面的讲座、论坛，搭建人力资源库、学习案例库。

1.2  科技创新的引导者

由于市场失灵与市场缺陷的存在，政府的位置更显得重要，政府需要建立起符合创新规律、有利于产业协同发展的科技创新政策，要充分发挥“看得见的手”与“看不见的手”的共同作用。在多元主体治理的社会，要求政府担当起引导者的角色，行使公共权力，营造良好的科技创新生态环境。首先，政府需要做好科技创新的战略部署，要充分发挥政府的主导地位和市场的主体地位。其次，需要发挥政府的排头兵作用。多元主体治理下明确政府主导地位，需要政府拥有开放的心态，积极引导更多的主体参与到科技创新中。

2 国内主要城市科技创新中的政府角色定位分析

2.1 深圳——科技创新中的服务者

深圳作为我国改革开放的发源地，创新、创业、奋斗已经成为深圳的代名词，细致周到的服务体系，宽松开放的市场环境吸引着国内外众多科技创新人才来到这里。2018年《全国城市科技创新发展报告》显示，深圳的城市科技创新指数位列第二，但在研究环境这一维度的评分上，全国领先，显示了其在营造创新环境方面的突出进展。在深圳，有全国规模最大，影响力最强的科技展会，展会通过“官产学研资介”的有机结合，成为推动创新成果的商品化、产业化和国际化。深圳在科技创新中服务者角色上的举措更是值得每一个政府的借鉴。第一，制定产业规划，规划中强调经济发展的微观载体，发挥企业的市场主体、创新载体的作用。第二，行政管理理念转换为服务理念，将政府职能中心搬到市民中心中，实行“一站式”服务。第三，推动向“无为”型政府转变，营造宽松的市场环境，给予企业充分的发展空间，不过分干涉企业的发展，在确保社会公平正义法制化的前提下，让市场成为资源配置的主体。

2.2 北京——科技创新中的引导者

作为改革开放的排头兵，科技创新早已经融入了北京的每一角。在创新驱动的背景下，北京始终能够把握较高的战略发展的方向盘，在这样开放的制度下，截至2018年，北京的 “双创”示范基地已经高达20个，占到全国总数的1/6。为了履行好科技创新引导者的职责，北京市构建了全球化的体制机制、健全了国际上通用的知识价值为导向的分配制度，拓展国际创新合作渠道，搭建各种类型的孵化器、科研所，并给予他们充分的自主权。

2.3 苏州——科技创新中的推动者

苏州市连续10年科技创新位居全省第一，这与其充分的科技创新推动政策是分不开的。2019年，苏州实施科技创新三年行动计划，以此来增强企业科技创新的活力和动力。作为科技创新的推动者，苏州首先建立了重大原创成果奖励机制。团队可获得原始创新成果转让的100%收益，主要完成人可推荐至人才培养工程中，在省科学技术奖中增加基础研究重大贡献奖。其次，建立重大创新补偿机制。最后，打造多元化科技创新投融资体系。苏州主要在科技信贷风险补偿、创新科技保险金运用和建立科技创投机构三个方面着手，打造出一套“科技金融组合拳”。

3 角色迷失：淮安市科技创新中政府的实然责任

3.1 科技创新体制前瞻认识不够

第一，科技创新规划方向不明。淮安位于江苏北部，在科技创新能力方面远远不及苏南地区，在科技创新领域到底是文化产业创新、工业产业创新还是服务产业创新，其规划方向不明，无法将所有力量聚集一处，打造淮安的特色，提升淮安的科技创新能力。第二，微观管制过多。在科技创新方面，淮安市政府履行的更多是一种“积极职能”，规定企业应该干什么，对微观经济的管控过多。对企业的犯错行为容忍空间小，压抑了企业的创新积极性，在微观经济领域政府投入的精力过多，造成宏观的规划不足。

3.2 推动创新的内生动力明显不足

第一，创新孵化器与众创空间载体较少。创新孵化器与众创空间已然成为促进科技成果产业化的重要组织，成为高质量经济发展的新引擎，是创新发展内生动力所在。截至2018年，淮安市拥有14个省级以上创新孵化器，其中国家级的为两个，拥有省级以上众创空间6个，其中国家级的为一个，在苏北五市中分别排名第四和第五，创新载体明显不足。创新载体大多由政府搭建，综合性强，企业行业繁多，政府在创新载体中的作用停留在场地、水电等物管类业务，在科技服务方面缺乏。

第二，高层次人才比例不高。人才是科技创新的主要动力来源，它制约着企业创新的能力、成果转化的效率。2018年，淮安市创新载体中的从业人员高达7865人，但其中博士、硕士等高层次人才仅仅为50多名，虽然近几年高层次人才与专家的数量在不断增加，但其比例仍然低于全省平均水平。

3.3 协同创新发展水平不高

第一，淮高校产学研合作参与度不高。产学研的深度融合能够为科研人员找到市场的方向，让研究成果与产业需求紧密结合，促进科研成果的转化水平，实现科研的价值。产学研结合有利于培养学生的创新精神和创业能力。目前淮安市与清华大学、兰州大学等设立了研究中心，研究中心对外交流不够开放，产学研深度不够紧密，淮安本地高校的参与度不高，对淮大学生的培养水平提升帮助不大。

第二，协同创新联盟数量较少。目前淮安市拥有8个产业技术协同创新联盟，基本覆盖了传统的产业范围，但还未建设成工业与信息化类、农业类、社会发展类。创新联盟数量较少，创新联盟质量不高。

4 角色行为：淮安市科技创新中的行动选择

4.1 强化政府的规划引领，发挥市场的主要作用

第一，坚持规划引领，打造有地域特色、高质量创新水平的产业集群。淮安的地理位置与地理环境，注定其应聚力开展文化产业创新与现代服务产业创新，融入新技术、新模式，推动产业升级。具体行动选择是，围绕后植优势、提升业态，升级消费，积极打造区域引领的现代商贸中心。借助淮安机场与即将建成的高铁网络建设成现代物流枢纽，发展淮河生态经济带。创新产业旅游，打造“谁懂我心，自然淮安”品牌，发展“千年淮盐”工业旅游，金湖三河湾水利旅游，举办淮扬菜寻味之旅、中国大运河文化旅游节等活动，建成江苏的文旅高地。

第二，发挥市场在资源配置中的主要作用，降低政府在微观经济领域的干预。政府应该将注意力更多地放在公共产品的研究上，给予科技创新行为更多的发展舞台，给予科技创新犯错行为更大的包容空间，能够市场调节的，政府都应逐步退出。具体的行动选择是，保护并促进合法竞争，缩短与完全竞争市场的距离，对所有科技创新企业，不管规模、不论性质，均一视同仁。强化市场中供需对价格的作用，政府只对关系民生的公共产品进行管制，其他交由市场中的供需机制来决定。

4.2 发挥龙头企业引领作用，提高创新载体综合能力

第一，鼓励科技创新龙头企业在创新载体中的引领作用。由科技创新龙头企业创办创新孵化器和专业的众创空间，龙头企业可以利用自身专业领域的研发、生产等较完善的产业体系，将创新载体发展为更专业的、更精细的科技创新平台。政府的行动选择就是进一步深化“放管服”改革，提高对创新载体的资金奖励，并督查“市聚力创新20条政策”的落实与兑现。

第二，提高科研人员的报酬。将职务发明转让收益用于奖励研发团队的比例提高至100%，并且不纳入单位绩效工资总量的管理范畴。目前，淮安市发明成果转让收益用于奖励研发团队的比例不低于80%，借鉴苏州的政策，建议将其比例提升至100%。对进入人才计划的高层次人才给予较高的补助，且免其相应的个人所得税。对符合要求的创新创业者实施免责保护，从而达到提升科技创新动力的目的。

4.3 加深产学研融合，推进产业技术协同创新

第一，政府搭台建设产学研协同创新体系。政府需要为高校、科研所、龙头企业、科技中介、行业协会搭建产学研的交流平台，在交流中进行技术的供给与需求的精准化对接。协同创新体系要注重知识性、社交性、金融性、人才性与服务性的五位一体化。构建校企互惠共享高端人才用人激励机制，一方面推进淮安高校进入产学研平台的同时，另一方面积极引进高校院所研发机构的加入，形成“研究在高校，创业在地方”的产业格局。

第二，加快产业联盟的提标扩面。为了促进产业技术协同创新联盟在产业创新发展中主力军作用，政府需要制定出台协调创新联盟的绩效考评标准，引导联盟主导、组织对关键技术的攻关活动。围绕优势特色产业，政府牵头组建团队，开展科技政策辅导服务，并立足发展现状与技术瓶颈，着眼国内外产业价值发展趋势，突破技术难题，弥补协同创新联盟的空白领域。

参考文献

淮安统计局.国家统计局淮安调查队[J].淮安统计年鑒，2018.

郑烨，杨若愚，刘遥.科技创新中的政府角色研究进展与理论框架构建——基于文献计量与扎根思想的视角[J].科学学与科学技术管理，2017（08）.