历史文化风貌区保护的地方实践与思考——基于规划文本、地方法规与技术导则的分析

闫怡然

1 引言

在我国快速城市建设进程中，历史城区中部分有价值的历史地段由于法定保护身份的缺失，而陷入保护与拆除模棱两可的尴尬境地。在城市更新的利益驱使下，此类历史地段多面临充满不确定性的过度改造，甚至成为城市历史文化遗产保护的永久遗憾，如重庆十八梯改造方案经多次调整，最终形成相对理性的更新方案；而广州金陵台和妙高台却惨遭强拆，可见此类城市历史地段的更新改造存在太多的偶然因素。

在我国先发城市经济增长动能转轨，内涵发展成为城市发展主旋律的新背景下，上海、南京、广州、武汉等城市开始跳出历史文化街区精品保护的局限，对历史文化街区之外的城市历史地段进行划定保护，形成了对历史文化街区这一保护层级的拓展。这些城市根据自身历史特色，秉承应保尽保的原则，划定了这类（与历史文化街区相比）“保护要求稍低，保护、整治的比例小一些”[1]的城市历史文化保护区。研究借用王景慧先生“历史文化风貌区”的说法统一指代这类特殊的历史地段（后文简称“风貌区”）。

1.1 研究对象与基本思路

本文研究对象为城市风貌区①。地方相关规划文本、地方性法规、地方标准等能够反映城市对风貌区内涵和保护方法的地方共识，因而研究通过风貌区保护的典型城市的历史文化名城保护规划文本、地方性法规（主要为保护条例、办法）和地方标准（主要为规划编制技术导则）②，对风貌区地方实践中的保护区划定、保护管理和规划编制管理等的部分环节进行梳理，并提出规划建议。

1.2 现状研究

风貌区相关研究主要集中在保护规划方法和管理方法两方面。保护规划方法研究中，大部分学者结合风貌区地方规划实践开展研究，其中又可分为上海[2-4]、武汉[5]、南京[6]、广州[7]等城市的个案研究，以及地方风貌区的分类比较研究[8-10]。还有部分学者从价值评价[11]、空间句法[12]、大数据支持[13]等角度，对风貌区的保护规划新方法进行了探索。风貌区规划管理的相关研究还为数不多，且多集中于上海、广州等少数城市。如周俭对上海历史文化风貌区规划与建筑管理的方法进行了探索，提出规划基本原则、建筑分类方式、特别论证制度以及三个阶段（法律颁布、管理、建筑管理）的风貌区管理方式[14]；孙永生通过广州历史风貌区保护的制度障碍分析，提出应确定基于遗产保护体系和地方特色的认定标准，建议建立预先保护、征收前调查和保障产权人和开发主体合法权益的有关机制[7]。

较多学者从具体规划保护实践与管理工作为出发点对风貌区的地方保护实践进行了研究，但对多个城市风貌区规划、管理等的实践工作进行对比和总结的相关研究还所见不多。风貌区作为地方性法规概念，与历史文化街区具有明确设立标准③不同，风貌区在国内尚无统一官方名称和定义，地方划定标准与管理办法也存在差异，因而对多个城市的相关工作进行对比和梳理，对于思考风貌区的保护与管理方法具有实践指导意义。

2 风貌区的地方实践发展概述

风貌区的划定与管理可追溯至1999年上海“历史文化风貌区”概念的提出，而后上海2002年正式公布“历史文化风貌区”定义，同时划定了市中心城区12片历史文化风貌区，随后南京、武汉、广州、重庆、哈尔滨等城市也相继于历史文化名城保护规划中提出“风貌区”保护的相关内容，对历史文化街区保护进行了拓展。

图1 “风貌区”保护相关的地方性法规与地方标准出台时间图

上海2003年开始正式施行《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，以地方性法规的形式对上海历史文化风貌区保护予以法定化；随后天津（2005年）、南京（2006年）、武汉（2012年）、广州（2014年）等城市都正式出台并施行了风貌区保护相关的地方条例（办法），确立了风貌区的保护地位和方式（图1）。国内主要城市中针对风貌区保护出台专门地方标准（规划编制导则、规定等）的城市还为数不多，武汉出台了相关技术规定，对武汉历史文化风貌区（含本文“风貌区”概念）的修建性详细规划编制做出了规定；《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》中提出了广州历史风貌区（即本文“风貌区”）的保护规划内容规定；重庆市也开展了《重庆市传统风貌区规划设计导则》的编写工作，但截至2018年12月仍未正式出台。

3 地方风貌区的实践比较

3.1 风貌区的划定与保护分级

以历史文化名城保护规划文本和地方保护条例（办法）为依据，梳理风貌区划定标准和保护分级方式。

3.1.1 划定标准

南京、广州、武汉、重庆和哈尔滨的风貌区划定方式是在历史文化街区以外通过风貌区的方式对更多历史城区内的历史地段进行保护，并明确说明历史文化风貌区是未达到历史文化街区标准的历史地段。其中包括南京的历史风貌区和一般历史地段、广州的历史风貌区、武汉的历史地段和传统特色街区、重庆的传统风貌区和哈尔滨的历史文化风貌区。天津也提出历史文化风貌保护区以扩大城市历史地段的保护范围，同时认为历史文化风貌保护区的历史风貌不很完整。

因地方概念的提出时间、地方历史遗存的现实情况和地方对风貌区概念的理解不同，风貌区的地方划定标准存在较大差别，但整体仍能够体现应保尽保的主旨思想，是地方对历史文化遗产保护的有益探索（表1）。

3.1.2 保护分级

除历史文化街区这一具有统一划定标准的城市历史文化保护区之外，广州、重庆、天津、哈尔滨另行划定一个层级的历史文化保护区，该层级中，除天津历史文化风貌保护区也同样符合历史文化街区划定的国家标准外，其他城市该层级的历史文化保护区均未达到历史文化街区划定标准；南京、武汉在历史文化街区之外另行划定了两个层级的历史文化保护区，探索了更为细化的历史文化保护区保护分级方式（表2）。

表1 风貌区命名方式及划定标准一览表

3.2 风貌区与保护条例（办法）的匹配关系

多个城市在历史文化名城保护规划文本中提出了地方风貌区保护的内容，但大多数城市中的风貌区保护仍处于无法可依的境地；出台相关地方保护条例（办法）的城市中，地方法规的适用对象与风貌区的对应关系也大多仍显混乱。

表2 部分城市历史文化保护区分类及命名方式表

如南京市《南京市重要近现代建筑和近现代建筑风貌区保护条例》的管理对象是地方认定的近现代建筑风貌区，并没有出台专门针对或全面覆盖风貌区的地方保护条例；《天津市历史风貌建筑保护条例》中的管理对象包括历史风貌建筑区，但条例中没有明确说明历史风貌建筑区与天津《天津市历史文化名城保护规划（2005-2020年）》中的历史文化保护区和历史文化风貌保护区的关系；而《上海历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》明确其管理对象涵盖城市全部历史文化保护区；《武汉市历史文化风貌街区和优秀历史建筑保护条例》的管理对象是武汉历史文化风貌街区，即全部的武汉城市历史文化保护区，其中涵盖风貌区；《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》的管理对象是广州历史风貌区，是专门针对地方风貌区的保护办法。

3.3 风貌区保护规划的类型与层次

相关条例、导则中对历史文化风貌区保护规划在规划编制体系中的地位和规划编制的目标定位较模糊，除上海、天津有明确规定外，其他城市多未明确规定风貌区的保护规划的法定地位及层次。

《江苏省历史文化街区保护规划编制导则》规定历史文化街区保护规划是城市规划编制体系中的修建性详细规划，并提出历史文化保护区的编制可参照执行；2006年施行的《南京市重要近现代建筑和近现代建筑风貌区保护条例》对南京近现代历史文化风貌区（部分南京历史风貌区）的保护规划内容有所要求，但规划在规划编制体系中的地位仍不明确（表3）；武汉市没有明确指出历史文化风貌区的规划层次，但规定市规划主管部门应当根据历史文化风貌街区保护规划组织编制历史文化风貌街区修建性详细规划，并提出保护规划成果中需编制土地利用规划控制和修改图；上海、天津则探索了控制性详细规划层面的历史文化风貌区保护规划[15]。

表3 各城市风貌区保护规划的规划类型规定

3.4 风貌区保护规划的内容与要求

各城市风貌区的保护规划内容的大致要求基本相似，基本形成一致认识，历史文化风貌区保护规划的整体内容环节差别不大，具体编制内容根据地方历史文化风貌区特点而有所侧重。其中南京、广州对保护规划的历史要素管控的要求较为详细，而上海、武汉则相对宽泛；武汉较多提出整体层面的保护要求；四座城市都提出了诸如价值评估、风貌特色等的成果要求，但并未规定相关评估工作的具体编制内容；武汉、广州等城市更加重视整治或更新设计方案的制定，提出了建筑整治与环境提升要求、土地使用调整等空间保护要求和地段复兴等非物质层次的规划内容（图4）。

3.5 地方实践总结

图4 相关保护条例（办法）中规划编制内容分类梳理图

风貌区划定是地方对历史文化街区的保护拓展，在全国层面缺乏统一标准，加之各个城市历史发展与历史特色各不相同，所以产生了类型繁多、特征复杂的历史文化风貌区，足见历史文化风貌区较历史文化街区具有其独特的内涵。从风貌区的划定与管理工作来看，各地方对风貌区的理解不尽相同，但均作出了符合自己地方历史特色的划定方式选择。仍有部分城市的相关地方性法规不甚完善，未能形成完整的地方保护管理与规划编制管理体系。

4 风貌区的内涵与特征

4.1 风貌区具有更丰富内涵

国内历史街区概念内涵较为模糊，学者李晨认为狭意的“历史街区”概念应对应Historic Block、Historic Street、Historic Neighborhood等英文词，大致对应西方语义中的城市街区（Block）概念。王景慧、阮仪三、王林认为历史地段包括文物古迹地段和历史街区两种类型，其中的历史街区是指保存有一定数量和规模的历史建筑构筑物且风貌相对完整的生活地区。可见，一定的地段独立性和社会生活网络的内聚性是历史街区（Historic Blocks）的应有之意，故较历史地段（Historic Area）[《历史文化名城保护规划规范（征求意见稿）》（2017年）：历史地段（Historic Area）指保留历史遗存较为丰富，能够比较完整、真实地反映一定历史时期传统风貌和民族、地方特色，存有较多文物古迹、近现代史迹和历史建筑，并具有一定规模的地区。]概念内涵更加狭窄。历史文化街区作为历史街区中的官方划定保护的对象，概念范畴则更加局限。所以，风貌区较历史文化街区具有更丰富的概念外延，部分风貌区与历史街区有较相似的特征，部分风貌区具有文物古迹地段特征。通过多个城市的历史文化名城保护规划文本的梳理，风貌区中出现了大量革命遗产地段、工业遗产地段、新中国时期建筑遗产地段等城市历史文化保护区新类型（图5）。

图5 “历史文化街区”与本文“历史文化风区”的概念关系示意图

4.2 风貌区特征更具复杂性

4.2.1 历史遗存规模多变

与历史文化街区相比，风貌区长期处于法定保护框架之外，历史环境保存普遍较历史文化街区差，因此部分历史文化风貌区历史遗存规模较小，总体呈现多样性特征④，历史遗存与现代建设的比例关系常有反转，这对风貌区保护对象和保护思路的确定都有影响⑤。部分风貌区的风貌特色体现在某一类或几类要素型的价值构成要素中，而不具有完整的整体性历史风貌，如重庆大田湾及劳动人民文化宫传统风貌区；同时，部分风貌区整体的空间格局与建筑风貌保存良好，“单体建筑物可能并不是每一个都具有文物价值，但它们所构成的整体环境和秩序却反映了某一历史时期的风貌特色”[16]，如南京慧园里历史风貌区、重庆同兴传统风貌区等。

4.2.2 历史功能类型多样

第一批中国历史文化街区中历史功能为“商业型”“居住型”与“商住混合型”的历史文化街区几乎为全部（99%以上）[17]。历史文化街区的历史功能相对单一，而风貌区的历史功能类型则明显更加多元，如重庆重钢传统风貌区、南京浦镇机厂历史风貌区是近现代工业遗产；南京金陵大学历史风貌区、南京金陵女子大学历史风貌区、武汉珞珈山片历史地段等均为历史的学校所在地；重庆大田湾及劳动人民文化宫传统风貌区等是新中国成立初期市民活动的公共建筑群所在地。可见风貌区涵盖诸如校园、公共中心、工业遗产等众多历史功能类型，对历史文化保护的方法提出了新的挑战。

5 历史文化风貌区规划再思考

通过风貌区相关规划文本、地方性法规与规划编制导则的梳理，发现地方还存在对风貌区内涵认知的片面化、管理条例与规划编制导则的模糊性等情况，结合风貌区的内涵与特征总结，研究提出风貌区的新类型识别与价值认知、建立地方遗产保护体系和创新保护思路三个方面的思考与建议。

5.1 认识风貌区城市功能，注重新类型与价值识别

风貌区在城市功能价值、历史地段类型和重要价值载体方面都更具复杂性，应加强风貌区的城市功能认识与价值类型识别。风貌区的保护应注意判别风貌区的主导价值，充分认识风貌区的内在历史文化价值和作为鲜活城市功能地段的外在功能作用、社会价值、经济价值，一味束之高阁式的静态保护或推倒重来式的商业开发都是不可取的。

风貌区的类型和价值载体更加多元，带来保护规划的侧重点差异，应加强风貌区保护前的类型识别，关注工业遗产、革命遗产、近现代遗产等遗产类型。文物古迹地段与历史街区型历史地段（如重庆大田湾及劳动人民文化宫传统风貌区等文物古迹地段与同兴传统风貌区等历史街区型地段）的保护存在较大差别，后者更多涉及保护原住民传统生活、内聚性的传统社会网络和整体风貌等的统筹保护，前者则多不包含相关保护内容。同时，通过价值评价的方式判断风貌区的重要价值载体，整体风貌良好的风貌区着重整体性保护，而某类历史文化载体价值突出的风貌区，其保护策略根据现实情况可能不采取整体保护策略而退守至空间格局、街巷空间、历史建筑保护和历史文化展示等层面。

5.2 理顺地方保护层级，建立配套地方性法规与标准体系

风貌区现实情况的复杂性决定了现有国家保护法规的适用局限性。城市应通过地方保护条例等立法形式，明确各地方风貌区的保护地位，形成保护条例与风貌区的明晰管理关系。同时根据城市自身风貌区的历史发展特征，建立完善的地方遗产保护体系和地方性保护法规体系，改善风貌区保护的制度环境。

通过地方规范、保护条例等将价值评价作为风貌区保护规划的规定动作，探索体现历史文化风貌区特征的价值评价体系框架范式[17]，从而加深对风貌区内涵的理性认知，增加历史文化风貌区成功保护的可能性。

5.3 从保护到价值重现的开放性风貌区保护思路

风貌区的保护应该跳出历史文化街区保护的思维定式和既有框架，部分风貌区可以考虑引入城市设计方法和类型学思想以修复城市空间[18]，将历史文化街区的保护重点由一味地原真性、整体性保护转向保护与利用的较好平衡。

针对风貌区的价值特色程度和总体历史文化价值高低，以量体裁衣方式制定保护与更新策略[11]。对风貌区中的保护要素进行重点保护；对更新要素适当进行较大尺度的改造、更新和风貌塑造。对历史文化价值不突出的风貌区进行较大程度的更新，允许适当进行部分地块的整体改造，再守住历史文化保护底线的基础上释放地段的经济发展潜力；而对历史文化价值较高的风貌区进行更大程度的保护，以免历史文化资源遭受破坏。

6 结语

地方自发基于本城市历史文化特点对历史文化街区进行扩展保护已经逐步在大城市之间形成共识，这种做法对提升城市风貌特色有较大帮助。然而，很多城市仍然存在地方配套保护条例（法规）和地方规划编制导则配套滞后的问题，最终导致风貌区的保护无法取得如期的满意效果。研究主要从地方规划文本、地方性法规以及技术导则出发，总结风貌区的概念和特征，对我国风貌区的保护进行反思并提出规划建议，对地方风貌区保护的管理与规划有一定的借鉴意义。但我国幅员辽阔、区域亚文化纷繁多元，本研究限于认识水平与研究时间恐有以偏概全的情况，后续研究应结合地方保护实践的实际做法进行更细致的研究与梳理。

注释：

① 其中与本研究风貌区概念对应的地方性法规概念包括：上海历史文化风貌区、南京历史风貌区与一般历史地段、广州历史风貌区、天津历史文化风貌保护区、武汉历史地段与传统特色街区、哈尔滨历史文化风貌区、重庆传统风貌区。上海“历史文化风貌区”地方概念的提出先于国家历史文化街区，严格来讲该类保护地段的其实践起源不同于其他城市，但上海历史文化风貌区具有与本文研究对象的众多相似特征，故一并纳入研究。

② 相关规划文本有《天津市历史文化名城保护规划（2005-2020年）》《南京历史文化名城保护规划（2010-2020年）》《重庆市历史文化名城保护规划》《哈尔滨历史文化名城保护规划》。涉及的地方保护条例有：《上海历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》《天津市历史风貌建筑保护条例》《南京市重要近现代建筑和近现代建筑风貌区保护条例》《武汉市历史文化风貌街区和优秀历史建筑保护条例》《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》。规划编制导则包括：《江苏省历史文化街区保护规划编制导则（试行）》《武汉市历史文化风貌街区保护规划和修建性详细规划编制技术规定（试行）》《重庆市城乡规划历史文化特色保护规划导则（试行）》。

③ 2010年《历史文化街区保护管理办法（征求意见稿）》中规定历史文化街区的设立标准为：有比较完整的历史格局和风貌；有比较丰富的历史建筑和历史环境要素；占地面积不小于2.5hm2；核心保护区内的文物古迹、历史建筑、具有传统风貌建筑的占地面积不小于总占地的60%。

④《历史文化街区保护管理办法（征求意见稿）》中提出，“历史文化街区的保护应当……保护历史风貌的完整性，维持社会生活的延续性的原则，突出历史风貌的整体保护”，足见历史文化街区划定的前提 是其具有一定的整体性。历史文化街区的历史环境真实性、完整性较历史文化风貌区高，历史建筑、空间格局、自然环境等相对留存较好，各个层次、类型的历史遗存均具有重要价值，缺一而有损历史环境的整体性。

⑤ 正如胡敏等在其论文《中国历史文化街区制度设立的意义与当前要务》中所述：“从一筐好苹果中挑出一小部分烂苹果”和“从一筐烂苹果挑出一小部分好苹果”，选择适宜的遴选手段和方法是十分必要的。