刺激，还是救助？

何治民

疫情仍在继续，全球确诊病例已超过70万，各国经济也因此陷入困境。各国在一轮货币宽松大比拼后，经济并未出现好转迹象。如今，全球经济衰退或许是大概率事件，各国把希望寄托在财政政策上，纷纷开启“直升机撒钱”模式，不少发达国家的救助总额占到2019年该国GDP的10%以上。

两个月来，中国为应对疫情而引发的支出总额并不低，相比之下，中国经历了马拉松式的疫情防控，推出了一套颇有自己节奏的应对举措，但任何宏观刺激政策都会有成本。因此，我们有必要梳理抗疫账本，以及思考接下来的应对。

基层财政雪上加霜

“我们大年初二就上班了”，刘波在中部省份某县城财政部门工作，疫情期间，他和同事们除了做好本职工资，还总能及时审批和拨付采购防控物资所需的资金。欣慰的是，刘波所在的县城，是全国经济百强县，财政收入“还算充裕”，当疫情来袭，“还能勉强应对”。

但对大多数县城而言，现实是另一番景象。2019年4月，财政部旗下杂志《中国财政》曾刊发财政部预算司青年调研团队的文章，该团队走进重庆市石柱土家族自治县调研基层财政，该县财政局田副局长自称该县是“要饭财政”，约2/3收入靠上级转移支付，“如果没有上级的补助，连工资都发不出来”。

可以想象，疫情之下，该县的财政将难上加难，而市级财政的财政状况也会面临新一轮的压力，逻辑很简单，地方政府增收受阻，刚性支出增加。首先，疫情势必会影响政府的税收收入，加上应对疫情出台的减税降费措施，加剧增收压力。其次，近两年，中央要求地方抓的“三保”（“保工资、保运转、保基本民生”）、三大攻坚战以及重点领域和重点项目投入等都是刚性支出，如果再叠加防控疫情的支出，财政刚性支出增加。南昌市财政局长万昱原发表的文章《地方财政应对新冠肺炎疫情的实践与思考》中称，“市级财政已经连续几年通过大量调入预算稳定调节基金来实现收支平衡。”

南昌作为省会城市尚且如此，何况是一般的县城。不过，地方政府财力都与当地经济发展水平相关，存在区域差异。以今年2月份财政收入来看，整体来看，中西部和东北地区受疫情影响，降幅更大。如2月份，山西一般公共预算收入同比下滑39.9%，辽宁降幅为25.2%，湖北降幅达到99%。

在上述文章中，南昌市财政局局长称，据初步测算，此次疫情对经济和政策的影响，预计将减少南昌市税收收入30亿元，非税收入1亿元，将拉低全年财政收入增幅2～3个百分点。南昌的情况绝非孤立。从目前情况来看，全国财政收入都不乐观。1-2月，全国一般公共预算同比下降9.9%。其中，2月份全国财政收入同比下降21.4%，刷新2008年以来记录。1-2月，全国公共财政支出同比下降2.9%，增幅较去年同期下滑15.7个百分点。值得一提的是，全国公共财政支出中，有四项支出实现正增长，即卫生健康、债务付息、节能环保和社会保障与就业，其中，卫生健康增速最大为22.7%，算是对疫情财政支出最直观的反映。

分税种来看，除个人所得税、印花税、房产税有所增长外，国内增值税、国内消费税、企业所得税、车辆购置税等其他税收收入均出现不同程度下滑，其中，车辆购置税降幅最大，达到32.8%。

被地方政府视为“钱袋子”的土地出让金也下滑不少。1—2月，地方政府性基金预算同比下降18.7%，其中，国有土地使用权出让收入（即土地出让金收入）同比下降16.4%。

即便如此，广发证券宏观分析团队认为，考虑到1月整体受疫情影响不大，年后复工延迟、外需下降对于营收的影响可能会落在3月及以后，这一幅度尚未完全反应疫情带来的财政压力。

在疫情冲击下，地方财政如何平衡进一步加剧的收支矛盾？万昱原在上述文中建议，“只有通过调整优化财政支出结构，挤压其他方面支出来统筹。”湖南某地级市公务员祝林向《南风窗》记者透露，目前该市正全力削减非必需、非必要开支，除了“三保”预算资金不受影响外，“其余预算普遍性削减10%”。

王振宇在接受媒体采访时坦言，“这可能是1994年分税制以来，地方财政最困难的一年。”

多年来，地方财政收支压力一直不小，疫情之下，对地方政府财力而言无疑是雪上加霜。辽宁大学地方财政研究院院长王振宇在接受媒体采访时坦言，“这可能是1994年分税制以来，地方财政最困难的一年。”

约9万亿元的“账本”

欣慰的是，面对地方财政的困难，地方政府在压减开支、盘活存量财政资金的同时，中央政府也及时跟进了对地方财政的扶持政策。这些政策背后是各级政府在抗疫中的投入，合起来是一本沉甸甸的财政抗疫账本。

简单来说，这本抗疫账本可分为两部分，一是与疫情防控直接相关的财政支出，二是为应对疫情对经济的冲击，政府减收和新增投资而产生的资金。

抗疫账本中对应的政策主要有中央加大转移支付力度、提高地方财政资金留用比例、提前下达地方债额度等等。

在转移支付资金方面，截至3月21日，中央政府已累计向地方预拨医疗卫生、促进企业復工复产、中央基建投资、财力补助等方面资金2071亿元，加上2019年四季度已提前下达2020年转移支付预算6.1万亿元，如此一来，今年转移支付资金已达到6.3万亿。

为了缓解基层政府在应对疫情时“三保”的压力，3月3日的国务院常务会议决定，阶段性提高地方财政资金留用比例。地方财政资金留用比例，是指地方向中央国库上缴中央收入时，按照一定的比例将部分收入直接划入地方国库，比收入上缴后再通过税收返还或转移支付拨付给地方，更直接高效。

此次阶段性提高留用比例是指，3月1日至6月底，在当年既定的留用比例基础上统一提高5个百分点。据测算，这将为地方将新增留用资金约1100亿元。

不言而喻，中央加大对地方转移支付力度、提高地方财政资金留用比例，主要有以下考虑：保障地方疫情防控支出、确保基层财政落实“三保”、为地方政府抓复工复产提供财力支持。

3月3日，財政部社会保障司司长符金陵在联防联控新闻发布会上称，在支持企业早日复工复产时，政府通过社会保险费减免、减征部分职工医保单位缴费，阶段性减免企业社保措施合计约为企业减负6600多亿元，也意味着政府减收6600多亿元。

国内疫情基本稳定，经济复苏显得尤为迫切，政府的投资拉动是必要手段，但钱从何而来？答案还是地方债。今年，中央提前下达了2020年部分新增地方政府债券额度约1.85万亿元，其中，专项债券12900亿元。截至2020年3月20日，全国各地发行新增地方政府债券14079亿元，占提前下达额度的76%。目前，北京、天津、辽宁、宁波、福建、江西、广东、四川、云南等9个地区已全部完成提前下达新增地方政府债务限额发行工作。

此外，截至3月20日，各地发行的新增专项债券已达10233亿元，全部用于新建和在建的铁路、轨道交通等交通基础设施，生态环保、市政和产业园区等领域重大基础设施项目建设。

不难看出，从转移支付（6.3万亿元）、增加地方财政留用比例（0.11万亿元）、减免企业社保（0.66万亿元），再到新增地方债额度（1.85万亿元），政府的抗疫账本里已经有约9万亿元资金。

当然，这还只涵盖了财政政策的抗疫资金，如果算上央行货币政策及银行体系支持的资金，将远远超过10万亿元。因为仅央行在1月31日、2月26日和3月31日面向中小企业推出再贷款和专项信贷政策，三次政策的贷款额度已达到2.15万亿元。

刺激还是救助？

随着疫情在全球蔓延，国际货币基金组织重新评估了2020年和2021年的经济增长前景，宣布全球已进入衰退期，联合国秘书长古特雷斯也呼吁，应对疫情的规模至少应占全球生产总值的10%。

3月以来，西方各国纷纷推出经济救助计划，据万博新经济研究院整理的一份图表显示，美国、英国、德国、日本、法国推出的经济救助规模（含货币政策和财政政策）占各国2019年GDP的比例均超过10%，其中美国的救助总额最大，为22840万亿美元，德国救助金额占2019年该国GDP的比例最高，达到22%。

再看中国，如果按2019年GDP的10%来算，中国需要投入10万亿元，显然如果按照货币政策和财政政策的统计口径，中国的抗疫账本已超过10万亿元。

但疫情对经济的影响仍在继续，美团研究院的研究表明，城市服务业复工比例只有35%左右，60%多的企业处于停业状态，一些已经开业的企业也因为顾客大幅度下降处于歇业状态。正当各方在讨论未来财政政策将如何发力时，3月27日，中央政治局会议给市场吃了一颗定心丸。

美团研究院的研究表明，城市服务业复工比例只有35%左右，60%多的企业处于停业状态，一些已经开业的企业也因为顾客大幅度下降处于歇业状态。

会议称“积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度”，为接下来政策定好了基调，并提到了具体措施：适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模，引导贷款市场利率下行。而前三个举措被称为是“财政的三驾马车”。

多年来，中国财政赤字一直默契地控制在3%以内，近两年，经济下行压力加大，业内时常有“财政赤字要不要破3%”的讨论，随着疫情对经济的影响持续深入，业内对提高财政赤字率到3%以上形成共识，此次政治局会议提出“适当提高财政赤字率”，意味着财政赤字率提高到3%以上将是大概率事件，据众多研究机构的预测，今年财政赤字率将在3.2%～3.5%之间。

特别国债相对比较陌生。实际上，中国历史上曾发行过两次，第一次是1998年为补充国有四大行的资本金，财政部发行2700亿元特别国债；第二次是2007年发行1.55万亿元特别国债，向央行购买外汇储备，用于境外投资。特别国债的一个“特别”之处在于，它一般针对特定用途发行，且不列入财政赤字，只是纳入中央政府性基金预算，本质上中央政府加杠杆。

比较中国与众发达国家在此次疫情中经济应对政策，虽然各国政府的应对规模均占本国2019年GDP的10%左右，但西方各国政策更集中，而中国持续时间长，显得更有计划性。两者另一个重要的不同在于，美国等西方国家的措施更强调救助性，即救助重点是直接给实体企业和居民提供资金。如3月27日，美国总统签署的2万亿美元的经济救助计划中，有3000亿为年收入低于9.9亿美元的居民发放现金，有3500亿提高给中小企业，用于支付工资与福利。

中国政策更偏刺激性，从上述中国抗疫账本中可以看出，直接救助或让利企业的资金并不多，但1-2月的各项经济指标似乎在暗示，这种刺激政策的有效性不如预期。中美绿色基金董事长、曾任发改委财政金融司司长、发展规划司司长的徐林建议，应该通过适当优化支出结构，更多体现“重人兼物”。

如今备受期待的报复性消费并未出现，疫情拐点仍未有期，不少经济学家呼吁，接下来，应该把稳经济或经济救助的重点放在救助企业上。

逻辑很简单，市场的大部分经济活动均由企业具体实施，企业发展困难，将涉及千千万万个体的发展。

（文中刘波、祝林为化名）