关于进一步缩短征地报批周期提高报批效率的几点思考——以常州市新北区为例

史 凯，熊 兵，邹雷鸣

（常州市国土资源服务中心，江苏常州213003）

引言

近年来，随着经济社会的发展，城市范围内有限的土地资源已经严重制约了城市经济发展和基础设施建设，唯有征收城市周边农村集体经济组织的土地，实现城市的外延式扩张，满足城市化发展的需要。征地工作不仅关系被征地农民的切身利益和社会的和谐稳定，更加关系建设项目能否顺利落地并推动地方经济发展。征地报批周期长短是影响建设项目能否顺利落地的重要因素。征地报批周期长，直接导致项目难以落地，或者有的重大项目已经建设完成，征地手续还在办理的情况屡见不鲜。如何既简化征地审批流程、缩短审批时限，又不削弱法律效力，值得我们深入思考。

1 我市征地报批周期现状

常州市新北区是经国务院批准最早成立的52个国家级高新区之一，是全国综合实力百强区、中国工业百强区，区内产业兴旺、经济发达，社会文明程度高。得天独厚的区位优势和方便快捷的交通环境，使得新北区成为众多知名企业投资常州的首选区域，该区企业建设对用地的需求逐年增长。2018年度共完成25个征地报批项目，报批总面积为211.52公顷，其中新增建设用地为164.50公顷，主要用途为交通运输、工矿仓储、公共管理与公共服务等。根据统计分析，从用地单位提出用地申请到取得省政府相关用地批复的平均时长约为103天（工作日，下同）。其中，10个报批项目较为顺利地完成报批工作，平均时长为84天；其余15个报批项目或因无用地计划指标需等待，或因占用基本农田、重复报批等需调整地块，或因预存征地资金未及时到位等，大大延误了项目用地的审批进度，平均报批周期长达116天。

从整个征地报批流程来看，报批工作涉及部门多、环节多，流转周期长，仅区、市、省三级行政审批环节合计用时平均为44天，占征地报批全流程总时长的43%，因此，行政审批效率的高低直接决定了征地报批周期的长短。此外，征前程序合计平均用时为30天，也是决定征地报批周期长短的主要环节。征前程序主要包括用地项目审查、地块指界勘界、征地告知、社会稳定风险评估、农户签字等，涉及工作内容繁杂、征地项目不确定性因素多、农户思想百态易产生矛盾（表1，图1）。

表1 主要环节时长统计表

图1 征地报批主要环节时长占比

2 影响报批周期的主要原因

当前征地报批周期较长、审批效率较低，除了现行建设用地行政审批管理的体制机制以外，笔者也结合日常工作实际，对我市在征地报批效率方面存在的问题进行了深入分析探讨。

2.1 审批层级多、部门多、材料繁杂

这是笔者从事征地报批工作以来感触最深的一点，从用地单位提出用地申请至取得省政府或者国务院批复的整个报批流程多达十余个环节，主要包括区、市、省三级行政审批环节。审批层级多，各个层级涉及部门多、流转时间长，这是造成报批周期较长的最主要原因。此外，征地报批材料中，既有文字、图表，又有数据、图纸，还有各种证书、申请、批复文件，据不完全统计，一个完整的单独选址项目用地报件，至少需要提供36份必需材料，如果有需要作出说明的特殊情况，材料数目会更多，几乎涉及所有政府职能部门，如果制作的报件材料质量不高，需要经过反复修改、补充才能通过省厅业务审查。如果发生农民征地补偿争议或者是需要上报部里审查、国务院批复的，报批时间会更长。建设用地审批层级多、部门多、报件材料繁杂，严重影响了报批进度，以致用地单位经常埋怨报批时间太长。

2.2 缺乏计划，传统征地模式难以适应市场经济的发展形势

当前征地报批实际工作中，地方政府为了改善营商环境、推动招商引资、发展地方经济，往往是按照“企业选哪块地，政府报哪块地”的模式进行征地，征地工作往往缺乏有效的计划性，加之报批材料繁杂、行政审批环节多，征地报批周期一般比较长。而市场经济背景下，由于经济利益的驱使，有些企业、重特大项目急于落成投产，在以往看来较为正常的报批周期如今却显得有些漫长，主要原因是人们的主观认识随着时代在改变，传统征地模式已经难以适应当今时代发展的需要。如何适应时代的发展、满足市场经济的需求，对传统征地报批模式、行政审批体制进行改革创新、与时俱进，已经成为各级自然资源主管部门亟待破解的重大课题。

2.3 政策宣传不到位、补偿标准偏低，被征地农民不愿签字

在中国农村，祖祖辈辈以种田为生的农民，面对世代生活的家园被征收征用，于情于理都难以接受。但土地征收具有强制性，并不会因少数相关权益人的抵触而终止。土地征收政策宣传不及时、不到位是导致被征地农民不愿签字的主要原因。有时被征地农民只知道要征地拆迁，但大都对征地拆迁带来的好处知之甚少，对于省政府93号令有关被征地农民社会保障安置补偿办法也不甚了解。其次，利益分配也是一大核心问题，虽然被征地农民的社会保障安置标准逐年提高，但与地方政府征收土地后再次出让获得的土地收益相比，征地补偿费仍然较低，被征地农民所得征地补偿费与期望值之间的巨大差距，也在一定程度上影响了他们参与征地的积极性、主动性，这也是造成被征地农民不愿签字的主要原因之一。

2.4 预存征地资金未能及时到位

预存征地资金包括征地补偿费用、被征地农民社会保障费用和报批规费[1]。预存征地资金制度是有效加强征地报批管理，切实维护被征地农民合法权益的重要举措[2]。但预存征地资金未能及时到位却是当前征地报批工作中遇到的常见问题，也是影响征地报批周期的主要因素之一。省政府、省厅均明确要求地方政府在征地报批前，须将预存征地资金落实到位，并在征地报批时出具预存征地资金到位凭证。但土地征收申请部门面对动辄数百万甚至几千万的预存征地资金和报批规费，有时却不能及时筹集到位。但企业的用地需求和地方的发展刻不容缓，后期材料上报后，因不能及时解缴规费而延误整个征地报批进程的情况时有发生，严重影响了建设项目的整体推进速度。

2.5 业务不娴熟，报批材料常有瑕疵、纰漏

如前文所述，征地报批材料类目多，内容繁杂，而且整套报件材料由多个单位、部门编制、提供，加之报批政策时常会有新变化、新要求，如果编制、组卷、复核人员对征地报批最新政策不熟悉，业务不精通，审查材料不仔细，很容易造成报件材料存在瑕疵、纰漏，返工耗时时有发生。如2018年度有2个报批项目分别涉及占用基本农田和重复征地，需要重新调查、勘界，出具勘界报告；有2个报批项目报省厅业务处室审查时发现未压覆重要矿产资源的情况证明已经超出2年有效期，需要申请上级有关部门重新查询并出具该证明材料。这些问题如果能在受理材料之时给予仔细审查，并将发现的问题予以及时、妥善解决，必将进一步提高征地报批效率。

3 提高报批效率的建议和对策

征地报批效率事关企业落地迫切需求，事关城市建设和发展速度，事关政府执行力和公信力，政府部门应该深入推进土地审批制度的供给侧改革，从土地供应入手，进一步简化建设用地审批程序，减少审批要件，提高审批效率，放大制度红利；强化政策制度的宣传、引导作用，充分保障被征地农民的知情权、参与权和监督权，切实维护被征地农民的合法权益；努力提升自身业务能力和素质，进一步提高办事效率，优化经济发展环境，为城市建设和经济社会平稳、快速发展提供强有力的保障。

3.1 改革现有土地审批制度，实现征批分离

如前文所述，建设用地行政审批层级多、部门多、报批材料繁杂是导致征地报批周期长的主要原因，因此，对现行土地审批制度进行改革势在必行。国务院、省级政府对征地计划指标进行管控，对地方政府年度征地工作情况进行检查、监管，根据检查情况，适当增减下年度地方政府的征地计划指标，具体征地项目由市（县）级地方政府根据当地情况自行实施。具体办法：将土地征收和农转用审批分开实施，农转用由省级人民政府和国务院批准，以县或市为单位整体批地，可以一年分几次报批，只批用地指标面积，不批具体地块和位置。土地征收由市、县人民政府根据批地（农用地转用审批）指标、土地利用总体规划和征地情况落实具体地块[3]。征批分离后，省和国家批准农用地转用只需按照土地利用年度计划批地，不需要繁杂和细致的征收土地方案及相关材料，更不需要具体位置资料，只需要市、县人民政府上报农用地转用方案、补充耕地方案和供地方案即可批地。不仅节省了许多材料，减少了大量工作量，审批时间也将大大缩短，审批效率将大幅提高。

3.2 科学、合理统筹征地计划

要改变传统的征地报批模式，明确市、区（县、市）政府是征地工作实施的主体。年初地方政府自然资源管理部门应结合城市规划、土地开发和供应计划等开展征地报批年度计划调研，确立年度征地计划。原则上未列入年度计划，不予实施征地报批。有计划、有步骤地开展征地报批工作，把征地报批的主动权牢牢地掌握在政府手中。实际工作中应根据城市发展规划、产业布局规划、土地利用规划，结合市场经济发展需要，优先保障国家级、省级重点建设项目、民生工程等项目。科学、合理地统筹征地计划，精准选址，尽量避免因盲目无序征地、反复调换地块等而拖延征地报批周期的情况发生。

3.3 加大政策宣传力度，营造良好的征地工作氛围

实际工作中，地方政府尤其乡镇、街道、村组等应深入开展征地政策宣传专题活动，特别是针对预征对象，通过发放宣传手册、张贴政策条文、推送手机短信、家中走访谈心，并利用报刊、广播、电视、网络等媒体，广泛宣传征地相关法律法规和政策规定，让群众充分了解土地征收及补偿安置有关政策，通过政策宣传和舆论引导营造良好的征地工作氛围。要将省、市征地补偿和被征地农民社会保障办法等相关政策宣传到位，让被征地农民充分知晓征地后除获得部分土地补偿费用于解决当前生活外，政府还将对被征地农民进行社会保障安置并不断提高安置补助标准，让被征地农民切身感受到征地补偿制度改革的红利，进一步增强参加征地社会保障安置的积极性。要严格落实征地风险评估制度，对于存在征地风险的地块，一律缓征或不征，待矛盾化解后才能进行报批。对于被征地农民提出的不合理诉求要及时做好解释工作，努力把思想工作做在前、做上门、做到位，使被征地农民既能依法维护自己的正当权益，又能积极配合参与土地征收工作，确保征地报批、项目建设顺利推进。

3.4 主动对接，提前介入，跟踪督办，联合服务

建立多部门协同联动、专人跟踪、适时反馈的工作机制，对拟报批建设项目用地推行“主动对接、提前介入”的服务理念，提前进行现场踏勘、数据审核和相关业务指导，切实避免地块存在重复报批、占用基本农田、涉及自然保护区和生态保护红线等问题，尽量节省报批材料的前期准备时间。征地材料组卷、报批过程中实行“专人负责、跟踪督办”的报批服务模式，通过多部门间联动沟通、协同配合，进一步提升报批工作的规范化、事务化水平，有效提升工作效率，避免了用地单位在自然资源系统内部门间反复跑、来回跑的现象发生，切实践行服务群众、服务企业、服务中心的宗旨和理念。

3.5 强化培训学习、善于总结，全面提升业务技能

建议部、省级自然资源部门每年定期对市、县从事征地报批业务的人员进行培训和指导，强化业务人员的专业素质，提高业务人员制作、整理、审查材料的质量。业务工作人员除了要加强学习，及时了解掌握最新的征地报批政策以外，还要勤于梳理日常报批过程中遇到的问题，分析问题的解决途径，总结经验、吸取教训。日常工作中要进一步提高工作责任心，增强职业敏感度，提高善于发现问题、解决问题的能力，避免造成不必要的返工延时。此外，要加强与分局、国土所和用地单位的沟通交流，畅通沟通联络机制，提高解决问题的实效。通过强化业务技能，提高工作责任心，全面提升办事效率，进一步提高征地报批效率。

4 小结

征地工作事关被征地农民的切身利益，事关经济建设发展需要，事关政府的公信力和行政效能。地方政府只有结合当地城市建设的实际需要，合理统筹征地计划，主动服务用地单位，在切实保障被征地农民知情权、参与权的基础上，严格依法依规开展征地报批工作，认真落实征地有关政策，全面提升政府部门行政服务效能，才能尽可能地化解征地社会矛盾，进一步提高征地报批效率，顺应城市建设和经济社会发展的用地需要，牢固树立政府部门良好的公信力和执行力。