资源枯竭型城市工矿用地退出利益冲突及解决策略研究

饶 昕，喻 瑶

（湖南农业大学资源与环境学院，长沙410128）

引言

资源型城市由自然资源的开采活动兴起，资源型产业及采掘业在城市工业发展中占据较大比重，具有较强的资源导向性，由于自然资源的不可再生性，资源型城市一旦进入衰退期，将很大程度上影响城市经济发展并影响相应的土地利用系统[1，2]。工业化的粗放型扩张，使得资源枯竭型城市的土地普遍存在着土地利用集约度低、浪费严重、生态环境破坏等现象，工矿用地作为曾经为资源枯竭型城市带来巨大经济效益的物质基础，在退出生产环节后，其集约利用水平的提升是城市转型过程中缓解土地供需矛盾的主要途径[3，4]。要缓解当前城市发展的土地供需矛盾，就要摒弃以往扩张土地经营规模来谋求经济发展的老路，通过土地整理与再开发利用，促进城市更新循环用地的良好效应。但作为城市转型发展过程中的潜在主力军，工矿用地在退出生产环节后的利用价值并没有得到正确认识，土地资源浪费现象严重[5，6]。

研究区域冷水江市于2009年被确定为资源枯竭型城市，工业发展由过去的粗放式采掘业逐渐向通过技术手段对原材料进行加工的高新技术产业转移。冷水江市人多地少，林地占据城市土地面积的50%，土地开发密度高，耕地资源及建设用地指标极为紧张。城市处于转型发展关键期，建设用地供需矛盾尖锐。由于土地开发成本较高，对于在转型发展阶段的资源枯竭型城市来说负担较重，那么已退出工矿生产的工矿用地的潜在价值逐渐显现出来，若将其进行合理的重新规划、与其它产业的生产要素结合，就能实现集约有效利用、增进土地的经济效益，满足经济社会发展对土地不断增长的需求。工矿用地退出作为资源枯竭型城市转型发展中必要的一环，若将其合理利用起来，将挖掘潜在土地资源，增加可利用土地面积，提高土地利用价值。

1 相关利益主体分析

在社会活动中，因各社会群体所追求的利益不同，利益获取的形式也不同，在进行活动时将不可避免的产生利益冲突。工矿用地退出过程中所产生的利益冲突是由土地所能带来的经济效益引起的，若在退出过程中各利益主体不能依据现有的条件获取到期望收益且各方为争取到自身最大利益无法做出适当让步时，将会出现因无法实现利益平衡而导致土地出现低效利用或闲置的问题。本文将工矿用地退出前存在的利益相关者确定为三方，即：地方政府、工矿企业及投资商。

1.1 地方政府

地方政府是资源性城市的管理方，获得促进地方经济发展、保障生态环境和社会稳定等社会效益是其主要利益诉求。此外，地方政府中的领导人物也会有发展成果形式上表现的诉求，从行为模式上可分为激进（追求突出政绩）和保守（追求平稳不出现突发事件）两类。

1.2 工矿企业

工矿企业主要以矿产资源的开采与加工等方式获得经济利益，我国的工矿企业除小型或中型的以采掘业为主的企业，其余均是拥有很重的计划经济烙印的大型国有工矿企业，其经营理念主要可以分为追求经济利益与产能目标，兼之追求企业员工福利及安置问题[7，8]。

1.3 投资商

工矿用地退出过程中，缺乏资金支持是为阻碍退出进程的一项重大问题，当地政府与企业作为独立的经济人，如果想获得更高的利润将会选择为工矿用地的退出进行招商引资，利用外资来推动退出进程。投资商作为掌握资金的一方，以期获得最大化的利润。在投资过程中将着重考虑所花费的改建与土地出让金的成本是否在日后能有所回报，作为投资方也期待从政府那获得相关的优惠政策，从工矿企业那支付最低成本的安置费用。

三种不同利益主体之间的逻辑关系如图1所示。

2 模型实用性分析

2.1 完全信息动态博弈的构成要素

完全信息动态博弈作为博弈论中广泛使用的一种，主要包括参与人、战略与支付函数这三个要素[9]。参与人是以自身效益最大化的决策主体，如本文涉及的地方政府、工矿企业与投资商；战略是参与人在行动选择过程中所制定的规则；支付函数是指参与能在与其他参与人进行博弈行动之后所获得的效益水平。完全信息动态博弈突破了传统博弈论完全理性的假设，将其研究对象锁定为某一群体，认为群体中个体的决策行为在一定条件下是有限理性的，往往不可能最开始就能找到最优的策略集[10]。

2.2 完全信息动态博弈模型的实用性

完全信息动态博弈模型用于分析制度问题拓展了经济学的研究领域，能够清晰明了的解释制度问题，对于新制度经济学的重大理论问题产生了重要的影响作用[11]。而在本次针对冷水江市工矿用地退出的研究中，其所具备的实用性主要体现在以下几个方面。

2.2.1 相关行为主体的行为属于博弈模型研究范畴。在冷水江市工矿用地退出的利益博弈中，各个利益群体都在试图通过各种办法来实现自身利益的最大化。政府希望通过土地的再开发促进区域的增长、提高部门绩效、建设政绩工程；工矿企业则希望土地的开发能够为自身的转型发展谋求一条新的生存路径，解决大批下岗职工的安置问题，获得更高的经营利润；投资商则期望通过对工矿用地后续发展追加投资以获得经济利润。

2.2.2 利益的博弈带来制度的形成。在冷水江市工矿用地退出的利益博弈中，地方政府和工矿企业在不断通过观察对手的策略进而调整自己的行为选择以便于能够及时的应对外界环境变化，在这个反复调整自己策略的过程中，制度均衡就形成了。

3 利益冲突博弈模型构建

在基于完全信息动态博弈模型的工矿用地退出分析中，主要将其中的博弈关系分为地方政府部门与工矿企业的博弈、地方政府部门与投资商的博弈以及工矿企业与投资商的博弈三种[12]。

图1 各利益主体行动空间及其逻辑关系示意图

3.1 政府部门与工矿企业的博弈

3.1.1 模型假设。在工矿用地退出中，地方政府与工矿企业的选择策略包括：地方政府引导退出，放纵闲置；工矿企业积极退出或维持现状。

当工矿用地退出时，将企业与政府获得的收益记为M与N，当工矿用地维持现状时，将企业与政府的收益记为O与D，且认为M＞O，N＞D。若企业进行退出则必须进行数量为G的投资，维持现状则产生数量为T的成本支出。地方政府部门进行引导的成本假设为P。当工矿企业在面临退出时产生消极情绪，政府将会为了促进经济发展进行工矿用地退出引导，若成功推动则会获得一定收益，这个收益与企业退出的积极性有关，当积极性较小则花费更多成本，所以同时也是一个关于P，T的增函数。将工矿企业选择退出与政府选择引导的概率记为α和β。

根据以上条件得到双方博弈的支付矩阵如表1所示。

3.1.2 模型求解。政府与企业的博弈中存在有限参与人并且每个参与人拥有有限个战略，因此模型中必存在一个纳什均衡解。政府部门进行引导（α=1）与放纵（α=0）的期望效用分别为：

地方政府部门的期望效用函数为：

根据最优化一阶条件：

表1 地方政府与工矿企业的博弈矩阵

由此可以得知：若工矿企业积极退出的概率为β＜β*，政府部门的最优选择是引导；若企业积极退出的概率β＞β*，政府部门的最优选择是放纵；当β=β*，政府部门随即选择引导或放纵。

工矿企业积极退出（β=1）与维持现状（β=0）的期望收益为：

根据最优化一阶条件：

由此，可以认为若地方政府部门引导的概率为α＜α*，则U1＞U2，工矿企业的最优选择是维持现状；若地方政府部门引导的概率α＞α*，则U1＜U2，工矿企业的最优选择是积极退出；当α=α*，则U1=U2，工矿企业随机选择退出与否。

3.2 地方政府与投资商的博弈

3.2.1 模型假设。在工矿用地退出中，地方政府与投资商的选择策略包括：地方政府S={积极招商，消极等待}；投资商 S={投资，观望}。

假设当投资商选择进行投资时，政府与投资商获得的收益记为N，H；而投资商在选择观望时，政府与投资商获得的收益记为D，I，且N＞D，H＞I。当政府进行积极招商时所需成本为L。在政府部门进行积极招商的情况下投资商将选择投资将付出投资成本E，但会得到政府帮助X，而且会得到投资所获得的额外收益Z，但是投资商也因此需要承受其中的投资风险K；在投资力度不够但政府消极等待时，会造成政府公信力等损失，损失记为J。

因而地方政府部门与投资商的博弈支付矩阵如表2所示。

3.2.2 模型求解。假设政府积极招商的概率为p、投资商选择投资的概率为q。给定q，当地政府选择积极招商（p=1）和消极等待（p=0）的期望效用分别为：

政府的期望效用函数为：

表2 地方政府与投资商的博弈矩阵

根据最大化一阶条件得：

由此可以得到，投资商选择投资的概率为q＞q*，则U3＜U4，在此条件下当地政府若选择等待将会减少成本支出；若投资商选择投资的概率为q＜q*，则U3＞U4，在此条件下当地政府应当选择积极招商；当q=q*时，政府部门随机选择策略。

给定 p，投资商选择投资（p=1）与观望（p=0）的期望效用分别为：

投资商的期望效用函数为：

根据最大化一阶条件得：

则可以认为，当地政府选择积极招商的概率p＞p*，V4＞V3，在此条件下投资商应当选择观望；当地政府选择积极招商的概率p＜p*，V4＜V3，则投资商应当选择投资；当p=p*时，投资商随机选择策略。

3.3 工矿企业与投资商的博弈

3.3.1 模型假设。在工矿用地退出中，工矿企业与投资商的选择策略包括：工矿企业S={积极退出，维持现状}；投资商 S={投资，观望}。

假设在工矿企业选定企业转型发展方向的情况下，将制定好计划书并积极进行招商引资，投资商将会选择投资，双方达成共识。此时企业需要支付转型投资G，并且可能出现因积极进行产业转型发展而提升企业品牌效益所带来的收益Y，投资商得到企业发展所带来的正常收益H，花费投资成本E。当企业无法确定转型发展方向只能无奈选择维持现状的情况下，不但需要支付一部分土地维护费用T，此时投资商将根据自身利益情况选择自行投资开发或持续观望，这不仅取决于工矿用地所需要复垦的力度，也取决于工矿用地的区位条件以及周边基础设施是否能为投资商带来预期效益，当投资商选择投资时，将可能面临投资失败的风险，记为K，但可能通过投资获得意外的收益，比如转型成功带来相应收益且有可能获得政府帮持，这类收益记为X。因此得到工矿企业与投资商的博弈矩阵如表3所示。

表3 工矿企业与投资商的博弈矩阵

3.3.2 模型求解。从表3中可以看出，当工矿企业已对产业转型方向做好规划时，企业与投资商之间将同时通过发展获得相应收益，此时两者之间的利益冲突最小；当工矿企业未能自行选择退出方向，投资商若要自行进行发展规划将会出现面对未知投资风险而损害到自身利益的情况，若：

即当X＜K时，投资商不仅依靠自身能力对工矿用地进行退出，而且可能面临的投资风险得不到政府的帮持，导致投资商在投资过程中选择观望的可能性较大。

3.4 结果分析

3.4.1 工矿企业选择退出的均衡概率为：

在某些条件一定的情况下，可以通过增大F(P,T)，即通过增加政府引导工矿用地退出的成本与工矿企业在维持土地利用现状，土地退出积极性较低的维持成本来增加企业选择退出的概率。因此冷水江市政府需要加强对辖区内工矿企业的引导，采取多种激励措施和扶持政策，来更好的平衡工矿企业在工矿用地退出中的利益。

3.4.2 当投资商选择主动投资的均衡概率为：

在条件一定的情况下，可以通过增大J与降低L和X来增大投资商主动进行投资的概率。冷水江市政府如果要借助工矿用地退出在城市土地利用和规划中实现最大的经济效益和政绩，并缓解因资金问题而导致工矿用地退出滞后的问题，需要加大招商引资力度，当消极等待对政府在城市发展工作中的公信力产生较高影响时将督促政府积极行动；投资商不仅可以对工矿企业提供良好的资金环境已达到推动土地高效利用的状态，还可以在投资过程中获得利润，有利于冷水江市的城市转型。

3.4.3 通过对当地政府、工矿企业、投资商三方在工矿用地退出过程中存在的利益冲突进行分析可知，三方作为理性经济人，只有当自身利益达到最大化时，才会选择对工矿用地进行退出。

当地政府作为主要引导者，在工矿用地退出过程中更倾向于通过激励措施与优惠政策鼓励工矿企业自行进行退出，并在资金缺乏的情况下，希望通过加大招商引资力度吸引投资商前来投资以达到高效利用土地产生经济效益的目的。

而企业则希望能获得政府的优惠政策及投资商的资金支持，以期达到通过产业转型为企业创造更多效益来满足职工就业与安置需求的目的。

投资商也是希望通过在获得政府优惠政策的同时，通过对发展前景良好的企业进行投资而获得更多利益的目的。若三方无法得到所追求的利益，或是三方之间的利益无法得到平衡时，谁也不愿意做吃亏的那一方，将会出现更愿意维持现状与观望的状态。

4 解决策略总结

通过对当地政府、工矿企业、投资商三方利益主体之间存在的利益冲突进行分析得到，若要积极推动工矿用地的退出，主要是要解决好各利益主体之间的利益冲突。

政府作为工矿用地退出过程中的决策先行者，应积极响应国家号召，及时处理闲置状态下的工矿用地，做好闲置的工矿用地调查工作，通过在政策扶持与财政帮助上为工矿用地退出提供相应的优惠政策，鼓励工矿企业自行进行退出；对于长期将工矿用地进行闲置的工矿企业采取一定的惩罚措施，如：罚款，限制今后的企业发展等手段，激励工矿用地的退出；对于企业实在没有能力对工矿用地进行后续退出工作的，政府应及时将土地收回，寻找下一个开发商对土地进行重新开发。

企业作为工矿用地退出过程中的主要行动者，应在平衡自身与政府利益基础上，积极进行工矿用地的退出。企业的发展不能仅仅围绕着自身利益进行，当自身利益与国家利益相冲突的时候，要适当做出让步。发展中不仅要遵循当地政府为保护环境与矿产资源的意图，配合对工矿用地的改造，更应在退出方向的选择上，依据城市的发展方向与城市对于二三产业发展的需要，及时制定工矿用地退出方案。企业可从三大产业中选取既符合城市发展需要又是自身力所能及，能够解决职工工作需要又能为政府与企业带来收益的方案。第一产业可选择特色农产品种植与畜牧业与休闲农业等；第二产业可选择除采掘业以外的通过创新技术手段的高新技术产业；第三产业中以服务业为主，服务性商业或者电子商务类。只是在选择过程中应以企业自身资金、市场需求以及人力资源等方面进行考量。

投资商作为为工矿用地退出带来资金帮持的一方，其行动具有较强的自主性，通过政府的招商引资计划或是通过自身投资选择，可以通过资金帮持工矿企业进行退出或是依法从政府手中获得土地使用权，将工矿用地另作他用。但发展方向应与城市路径保持一致，且要能够为解决职工就业问题贡献一份力量。通常来说，一个新产业的发展将不断推动当地经济繁荣与增加就业机会，缓解失业人数不断上升的问题。投资商若希望通过得到政府的优惠政策从而减少在开发过程中的税收以及土地使用成本，就要不断贴合政府发展与当地居民生活的需求。

综上，在工矿用地退出过程中，政府与企业及投资商应选择积极协商的方式充分表达自身诉求，减小在退出方向选择上产生的偏差，获取利益共赢。针对不同的问题可进行多次反复讨论，争取更大程度上满足双方及三方的利益需求。而不是在面对问题时选择拖延或是不作为，这样不仅不利于三方各自利益，也在一定程度上浪费了土地资源。

5 结论

工矿用地作为提供经济效益的基本物质基础，在退出过程中所涉及到的主要利益相关者为政府、工矿企业、投资商。为了保证所有利益主体能够共享由工矿用地退出所带来的利益，应尽力平衡三方需求。

在解决工矿用地退出过程中存在的利益冲突时，应统筹城市经济、生态环境、社会、城市建设与管理等多方位多尺度发展内容，保持退出路径与城市发展目标相一致。政府应积极采取扶持政策，加强引导与宣传，激发企业的社会责任意识，健全工矿管理体制，联合当地居民加强对工矿企业的监督。工矿企业与政府应为了共同发展城市经济，在退出中作出适当让步而争取获得更大的公共利益，推进城市经济持续快速发展。