自然资源节约集约利用内涵与评价指标体系研究

李炜玮，王君，周小丹，周生路

（1.江苏省土地勘测规划院；2.南京大学地理与海洋科学学院）

1 研究背景与必要性

自然资源是人类赖以生存和发展的物质基础，在社会经济发展中处于基础性、战略性地位。本轮国家机构改革之前，基于不同历史时期发展战略和部门管理职责不同，属于自然资源的土地、矿藏、河流、森林、草原、海洋、湿地等资源分别由不同的行政机构管理，我国在自然资源开发利用和保护方面未能形成一个统一的整体，自然资源节约集约利用缺乏统一的评价维度和评价体系。这在一定程度上制约着自然资源节约集约利用状况的整体衡量以及不同区域间自然资源节约集约利用状况的横向比较。自然资源部的成立，标志着我国自然资源管理站在了新的历史起点。全面推进自然资源节约集约利用是各级自然资源部管理部门落实习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源管理重要论述的重要举措。自然资源节约集约利用评价体系和评价方法研究，是自然资源节约集约利用制度建设的重要内容之一，对于掌握国家自然资源开发利用保护状况，引领树立节约集约循环利用资源观，加快转变经济增长方式和建设资源节约型社会具有重要意义。

2 自然资源特性与节约集约利用要求

自然资源具有使用性、稀缺性、区域性、整体性等特性，深入分析这些特性是正确构建自然资源节约集约利用评价体系的出发点。

使用性。自然资源具有使用价值，可以支撑人类特定产品生产或者特定服务从而满足人类物质与精神的需求。人类对自然资源价值的认识应以可持续发展为出发点，全面、充分认识自然资源在经济、社会、生态方面的综合价值，而不仅仅是经济价值。

稀缺性。一定时期内资源要素本身是有限的，人类利用资源要素进行生产的技术条件也是有限的，相对于人类日益增长的需求，自然资源在一定时间与空间范围内总量是有限的。人类合理开发利用自然资源不仅表现为当代的节约高效利用，更加体现为代际均衡和永续发展。

区域性。自然资源具有特定的分布规律，其数量或质量存在显著的地域差异性。对自然资源禀赋差异较大的单元开展评价时，应开展分类评价。

整体性。山水林田湖草是生命共同体，每个区域的自然资源要素彼此具有生态上的关联性，能够形成一个整体。因此应统筹兼顾、整体施策，注重自然资源的综合开发利用与保护。

3 自然资源节约集约利用内涵诠释

自然资源节约集约利用，是指通过对自然资源实施开发保护、规划引导、用途管制、标准控制、市场配置、存量挖潜、治理修复等手段，实现保障区域生态安全、改善环境质量、避免资源浪费、提高资源利用效率的各项行为与活动。其内涵表现为以下四个方面：

一是以节约优先、保护优先为基本前提。节约优先就是高度重视资源的稀缺性。在自然资源开采、生产、占用、使用、消费等各个环节中，有关组织及个人应树立节约意识，积极采取技术上可行、经济上合理以及环境可承受的多元化措施，自觉、主动地降低资源消耗、制止资源浪费。自然资源普遍兼具自然、社会和经济属性，当生态利益与其他利益发生冲突时，应优先维护自然资源的生态功能，优先满足生态安全需要，“宁要绿水青山，不要金山银山”[1，2]。

二是以推动资源集约高效利用为内在要求。集约高效利用资源就是在全面节约的基础上，通过优化资源配置和转变利用方式，提高单位资源承载能力、综合效益和要素生产率[3]。一方面要深度挖掘存量资源潜力，采取多元化的手段提高存量资源利用率，实现由外延扩张式向内涵提升式的转变。另一方面要扩大资源有偿使用范围，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过资源稀缺程度和市场供求关系引导资源高效占有和利用，避免低效和浪费。

三是以实现绿色发展、循环发展为重要路径。“绿水青山就是金山银山”，优美的生态环境就是生产力、就是社会财富。坚持绿色发展就是以绿色为价值取向，正确处理经济发展同生态环境保护的关系，把生态优美和经济增长“双赢”作为高质量发展的重要价值标准。循环发展就要按照减量化、再利用要求，从源头上减少生产、流通、消费各环节能源资源消耗和废弃物产生，推动资源再生利用产业化，形成覆盖全社会的资源循环利用体系，促进资源永续利用[4]。

四是以有力支撑高质量可持续发展为最终目标。全面节约和高效利用资源的战略部署是我国当前及今后很长一段时期资源利用管理的根本遵循，是有效破解我国发展面临的资源环境难题的唯一途径。全面推进自然资源节约集约利用，最终目的是通过提高资源供给质量、优化资源供给结构、加大环境保护力度，为经济增长、改革开放、城乡建设、文化建设、生态环境、人民生活的高质量发展提供坚强有力的资源支撑和保障能力，有力助推生态文明建设。

4 自然资源节约集约利用评价指标体系构建

4.1 指导思想

构建自然资源节约集约利用评价考核体系（表1）的指导思想是以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是生态文明思想为指导，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，以国民经济、自然资源等统计调查为基础，以破解资源环境突出问题为导向，以树立节约集约循环利用的资源观为核心，深刻把握自然资源节约集约利用内涵，统筹兼顾山水林田湖草资源特征，科学合理确定评价指标和方法，为建设资源总量管理和全面节约制度，加快形成节约高效利用和保护环境的空间格局、产业结构、生产生活方式，着力推动资源利用发展方式根本转变提供基础支撑[3,5]。

表1 自然资源节约集约利用评价指标体系

4.2 指标选取的基本原则

4.2.1 遵循主线原则，明确发展的理念导向。以自然资源“保护+利用+监管”为主线，全面反映自然资源的综合价值和综合管理绩效水平。评价指标既要体现人类利用自然、改造自然取得的经济利益，也要充分体现自然资源在保障生态安全、承载文明发展中的重要功能，增强评价工作对发展理念、管理思路的引领作用。

4.2.2 遵循全面原则，覆盖资源类型和属性。对各类自然资源开发利用和保护进行监管是自然资源部门行使“两统一”职责的重要内容之一，保护好、利用好各类自然资源是各级政府的基本管理和发展目标。评价指标应尽可能覆盖土地、水、矿产、森林、草原、海域等各类自然资源。

4.2.3 遵循个性原则，体现分类差异和特性。自然资源类型丰富，不同区域资源禀赋不同，不同资源主要功能不同。应选择能够衡量资源核心价值和关键领域的代表性指标。

4.2.4 遵循统筹原则，兼顾静态和动态特征。评价指标选取应注重静态指标与动态指标相结合，即反映现状水平也注重趋势变化。

4.2.5 遵循实用原则，注重普适性和可操作性。自然资源节约集约利用评价考核工作通常是自上而下开展的，需要充分考虑指标数据来源的权威性、准确性和可获取性，对指标的衡量应以定量测算为主、定性分析为辅，以确保考评结果客观、真实、准确、可比。

5 评价指标体系构建

评价指标体系在总体框架上，由“节约保护”、“集约利用”、“综合管理”三大类指标构成，涉及土地、矿产、森林、草原、湿地、淡水和海洋七类自然资源，共27项评价指标（表1）。其中，节约保护类指标旨在反映经济社会发展对资源的消耗程度，以及对保障粮食安全、生态安全、改善环境具有重要影响的重要自然资源类型的保护成效；集约利用类指标旨在反映开发利用自然资源取得的经济和社会效益；综合管理类指标旨在反映自然资源节约集约利用制度建设、机制完善、舆论宣传、依法行政、创新实践等情况。