失地农民创业政策模式的国际比较及其政策启示

韩 璐，鲍海君，王程程

（1.浙江财经大学土地与城乡发展研究院，浙江·杭州310018；2.浙江财经大学公共管理学院，浙江·杭州310018)

随着中国城镇化进程快速发展，城市发展对建设用地的需求与日俱增，而农村集体土地征收过程产生了大量的失地农民。按照目前城镇化进程的步伐，今后至少需要征收征用耕地33.33 万公顷，如果按农民人均0.047 公顷计算，每年将增加700 多万失地农民[1]，有学者预测，到2030 年我国失地农民人数将超过7800万[2]。由于失地农民从农业生产力中解放出来，与城镇社会融入度不高，就业上存在巨大的压力，这类群体在失去土地后将面临着就业、养老、子女教育、大病医疗等多种困境[3]。此外，当前的法律法规不完善，给失业农民的安置带来了法律上的风险，安置的责任主体不明确，安置纠纷无法解决等问题也层出不穷。为了妥善解决失地农民这一弱势群体问题，政府在保障他们基本生存问题方面做了很大努力，例如制定具体的征地补偿办法、住房安置以及优先保障其就业等。但是失地农民的就业环境正面临根本性的转变，有两大因素促使这种转变的发生：一是经济发展方式的转变，二是经济结构的变动。在新时期，要破解我国失地农民的就业困境，就要准确把握就业环境变化趋势。而保障性补偿和就业措施只能解决失地农民暂时性的基本生存问题，更重要的应该是如何提高失地农民的生存技能和确保他们的长远生计，促进其全面发展和城镇的可持续发展。

国际经验表明，创业是摆脱贫穷并走上可持续发展道路的必由之路。大部分国家和地区政府相继采取鼓励弱势群体通过自我创业来解决失业和贫穷问题[4]。例如：加拿大、澳大利亚、英国、荷兰、芬兰、爱尔兰、西班牙、瑞典等国都鼓励青年群体进行创新创业活动[5]；英国、瑞典、芬兰等国制定相关政策以保护女性群体创业中遇到的壁垒问题[6]；美国、英国、瑞典等国对少数民族群体的创业企业进行支持[7]；澳大利亚、加拿大等国促进原著居民进行创业[8]。这些鼓励弱势群体创业的政策和措施，对改善弱势群体地位和困境起到了积极的推动作用[9]。

中国失地农民作为一种特殊的弱势群体，一方面具有其他发达国家弱势群体创业的共同特征，另一方面其创业面临的创业问题与挑战与其他发达国家也存在差异性。因此，本文在总结和借鉴其他发达国家失地农民创业政策的基础上，将其与我国政策模式进行比较分析，为我国失地农民创业政策的制定提供更具有针对性与创新性的参考依据。

1失地农民创业政策模式的国际比较

1.1美国：扶持体系完备的创业模式

美国土地权作为私人财产，受联邦宪法保护，宪法规定：“非正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”美国行使的最高土地权即为征用土地，并且各个州对征收土地的补偿政策不同，但是都必须遵守三个基本的要件，即遵守法定程序、给予合理的征地补偿以及履行公共目的的征收[10]。而美国失地农民在就业和创业方面，采用扶持体系完备的模式，主要包括以下几个方面：

（1）培育主导产业

美国政府积极培育主导产业，增强城市的容纳能力，充分吸纳富余劳动力，注重城市化的质量和水平。美国城市保持活力、不断发展的重要原因是各地因地制宜地发展和培育竞争优势的主导产业。因地制宜地培育主导产业，提高城市化的水平，有利于增强城市的聚集、辐射和承载能力，带动城市新产业的发展和基础设施的建设，提高城市吸收、容纳劳动力的能力，进一步为解决失地农民的就业问题提供空间。

（2）提高职业教育和培训数量和质量

将职业培训和失业救济相结合，坚持“职业培训先于失业救济金发放”原则，要求失地农民申请失业救济的同时，必须参加培训，一定程度上缓解失地农民问题；同时通过教育和培训的方式提高失地农民的素质，提高失地农民的就业能力。

（3）提供针对性的创业信息服务

美国在此方面做的比较完备，是世界上信息服务最好的国家之一。通过提供完善的创业信息服务，为创业者提供更多的创业机会和良好的创业环境。对于大多数的农村和农业区，政府专门设立了就业和创业服务部门，为想要创业的失地农民掌握基本职业技能提供必要的服务，而为难以创业的失地农民提供创业方案或特殊的信息服务，这样使得失地农民得到更好的服务和指导建议。

（4）制定完善的法律保护体系

为促进失地农民就业和创业公平的市场环境，美国政府建立起了系统的法律制度和政策体系，如颁布实施了《就业保障法》《平等机会法》《促进就业措施法》等[11]。这在一定程度上强化了劳动者权利和公平福利的保护，促进了劳动者就业的积极性。同时为了让农民找到合适的工作，实行了就业体验制度，比较完善的就业促进法律，鼓励企业都能积极参与就业体验活动。

（5）推行自由迁徙的发展模式

美国在20 世纪50年代达到了高度的工业化，工业革命后第三产业的兴起吸纳了很多农村富余劳动力。此时服务业成为了推动城市化的动力。同时服务业的发展进一步推动了自由迁徙模式的发展，失地农民可以直接融入到服务业之中，以内生作用为主的自我发展。

1.2 英国：教育体系完备的创业模式

英国对于征地补偿在法律和制度上作出了明确的规定，具体体现在补偿标准（土地现值和潜力价值）、补偿范围（包括被征收土地、分割或剩余贬值补偿、侵扰补偿、租赁权损失补偿、其他协商补偿等）、安置问题、土地纠纷的处理（土地裁判所）等方面[12]。此外，失地农民还可以享受国民救助金、“普惠制”的基本养老保险、“老年年金”等相关配套保障。而英国对失地农民主要采取教育体系完备的创业模式。

具体措施包括以下几点：

（1）通过发展第三产业增加就业和创业机会。20 世纪80 年代以来，英国政府建设了多个“企业区”，发挥其吸纳失地农民的作用。英国的《旅游发展法》规定，营建旅馆可以得到20%的补助[13]。

（2）与高校机构等合作，开展多层次教育和培训，并制定相应的农民培训工作计划。

（3）将教育与培训的考核结果和奖惩相结合。1987年，英国政府设立国家培训奖，奖励在培训中表现优异的企业，目的是提高培训的质量[14]。

（4）英国政府也为失地农民提供就业培训和受教育的机会。英国政府十分重视人力资源的教育和培育，特别是基础教育和职业技术教育，通过对“圈地运动”造成的农业失业者和农村富余劳动力的训练和教育，使之成为拥有一定技术熟练程度的工人，一定程度缓解了农民职业转换的不适应和市场技术的不适应造成的职位空缺问题，也大大提高了农村劳动力素质，使失地农民能够迅速转移的内在条件。统计表明，英国全国每年均有超过30%的农业劳动者参加不同形式的农业培训活动。

1.3 日本：政府渐次诱导模式

日本的土地征收制度对“公共利益”范围、补偿范围（征用损失补偿、通损赔偿、对第三人的补偿、事业损失赔偿等）、事业认定以及征地争议的处理做出了规定，同时，日本政府也在逐步完善城乡统筹的社会保障体系，以促进城乡和谐发展。日本在1959～1961 年的3 年间颁布实施了新《国民健康保险法》，要求并强制全国无固定职业或低收入者如农户及个体经营者参与，实现了社保从职业型向普遍型的转变[15]。20世纪80年代初，针对具有一定面积以上农地耕作权的农业人设立了农业人养老金制度，同时农业人若要获得经营转让养老金，则需将所耕种的农地经营权转让给后继者或他人[5]。政策措施的不断完善，为了进一步扩大农地经营规模，稳定农民的收入来源，鼓励失地农民进城就业和创业。而日本对失地农民主要采取政府渐次诱导模式[16]，具体措施包括以下几点：

（1）加强对农业的改造，促进农业现代化。在农业改造上，政府不断提高农业机械化水平，加强对农民的教育和培训，鼓励农民非农就业和创业，然后推动城市工商业迁往农村，为实现农村劳动力就地转移创造条件[7]。

（2）完善保障法律体系，推动城乡协调发展。

（3）城市化战略和城乡一体化战略的同步发展。

（4）培育地方小都市综合功能。小都市综合功能的培育促进了日本地方小城镇的形成、发展与繁荣。例如发展传统和新技术结合的食品加工企业、增加小城镇财政投入和基础设施建设、实施农村与城市一体化的义务教育财政体制、40%农村适龄学生定性教育与培养进入非农产业。这些措施的实施为失地农民提供了充分的就业和创业机会，也为农民的子女进城就业和创业提供了机会[16]。

（5）在城市郊区设立企业园区，或积极推进农村城镇化的发展，采取转移农村剩余劳动力的做法。

（6）完善国民教育制度，促进农村教育和城市教育共同发展，提高农民整体素质。

（7）在农村建立职业技能培训制度，提高农民技能，使其更快的适应环境[16]。

（8）建立了亚洲最健全的劳动保障体系，全民都可以享受终身的雇佣制和政府提供的社会保险。

1.4德国：微型企业促进体系的创业模式

德国作为世界第一个建立社会保障制度的国家，拥有完备的失地农民养老保障制度体系。1957年7 月颁布的《农民老年救济法》中规定，所有农民都有义务参加养老保险[17]。这项农民养老保险制度是一种遵循“援助自助者”原则、强调养老的“个人责任”的“投保资助型”的保险制度。这种模式尽管有一定的缺陷，但是兼顾了效率与公平，体现了权利与义务对等的原则，并且从多渠道筹集资金，在一定程度上减轻了政府的压力，能较好地适应当前市场经济和竞争的需要，所以该模式也受到众多国家的推崇。

而德国对失地农民主要采取微型企业促进体系的创业模式，具体包括：支持创业的机构与法规；支持创业的财税支持政策；支持创业的融资政策；社会化服务体系；创业文化的培养。

1.5法国：CEPAC 模式

法国在征地问题上，主要是建立了司法保障机制，该机制的核心内容是审查土地征收目的和处理土地赔偿纠纷。依照法国的法律，行政法院重点审查土地征收目的是否符合公共利益的需要；当土地征收的申请单位、被征收土地的所有者和利害关系人以及与土地征收有直接利益的人之间对土地征用目的发生争议或纠纷时，可向行政法院提起诉讼。而法国对失地农民主要采取“小企业创办者培训辅导中心（CEPAC）”的创业模式。CEPAC是一个非盈利和私营的公益性组织，其遵循“以人为本，从创业实际需要出发，促进创业成功”的理念，以“接待—筛选—培训—辅导—后续扶持”为基本模式，通过对拟创办小企业人员进行培训和扶持，使他们成功地创办小企业[18]。CEPAC的理论培训强调针对性和实用性，针对学员创业计划进行修正和完善，以便对开业更具指导作用。后续扶持阶段是该中心实施创业培训最具特色之处，主要对学员开始创业后遇到的各种问题和困难提供及时的咨询服务和有效的帮助。中心的培训经费全部由国家承担，参加学员实行免费培训，且可以领取转业培训金。此外，为创业者提供无息贷款、无抵押贷款、免缴一年社会保险税等优惠的支持政策。CEPAC模式使创业成功率大大提升，企业生命周期更长。

1.6加拿大：SE模式

加拿大主要是按照市场价格，从被征用部分（依据市场价格的土地最高和最佳用途补偿）、有害或不良影响（如严重损害或灭失价值）、干扰损失、重新安置的困难程度、全面型的养老保险体系等几个方面，对失地农民进行补偿。1900年，加拿大建立了全面型的养老保险体系，失地农民的养老保险费用全部由国家承担，个人无需缴费费用。而加拿大对失地农民主要采取自雇扶持计划（self-employment programs，SE）的创业模式[19]。自雇扶持计划（SE）为领取失业保险（EI）的、希望加入自主创业的失地农民提供财政扶持，帮助其进行规划和指导，使其创业能够顺利开展和运营。被扶持的失地农民可以得到一定的政策优惠，在从事创业活动的同时，被扶持的失地农民可以继续领取EI 就业保险金，直至他的受益期结束。SE 针对不同地区和不同扶持创业提供针对性的服务。

表1部分国家失地农民创业政策模式Table 1 The policy models of land-lost farmers in some developedcountries

2对我国失地农民创业的政策启示

从上述几个国家的失地农民保障与创业经验来看，其均采取了积极且行之有效的社会保障、法律、职业教育与培训等多种措施，对失地农民创业的产生与发展起到了极大的促进作用[20-21]。我国作为失地农民基数较大的国家，尽管与其他国家的社会、经济、体制、政治、文化等存在较大的差异，但是一些经验通过多年检验过的政策和措施是具有良好的启示与借鉴价值的。首先，在征地补偿方面，完善我国农村土地征收程序；完善合理的征地补偿机制，适当扩大补偿范围；建立土地纠纷仲裁机构，规范征地补偿争议的处理；解决身份问题，妥善安置失地农民，并建立完善的保障机制。其次，在生活保障方面，扩大社保内容，建立多层次覆盖面广泛的社保体系；建立多元的社会保障基金投入和监管机制，确保基金的保值增值。这些基本保障都将有利于失地农民的创业产生与发展。但是各个国家政府提出的措施要考虑本国或本地区的具体地理位置、资源情况等，针对性地解决问题。在我国，失地农民就业观念落后，就业能力较低，再加上劳动力市场的自发性、盲目性等缺陷，完全依靠劳动力市场的自发调节来解决失地农民的再就业问题几乎不可能。需要政府发挥引导、整合、监控、指导等作用。因此，在参考国际其他国家创业政策模式的基础上，结合我国失地农民实际创业情况，从宏观政策、中观机制与微观行为三个视角，提出失地农民在市场机制下，政府要发挥重要的政府扶持与引导机制，助推失地农民创业产生，并实现可持续发展。

2.1宏观政策视角：完善创业政策体系

（1）因地制宜：鼓励创业产业政策

产业集聚对人力资本提升的作用显著。在一个产业集聚水平较高的地区，知识储备量多，转移渠道顺畅，进入门槛低，是非正式学习的温床。政府应该通过各部门的扶持与协作，提升产业竞争力[22]。但是地区创业环境的不同，其对创业政策的需求也不同。各个区域的失地农民所处的环境经济发展水平不一，在经济发达地区与不发达地区，失地农民创业的项目会有很大差别，其金融环境、产业环境也不尽相同。对于位于城中村、城乡结合部的失地农民，政府给予更多的创业项目、创业机会，提高服务层次，引导其由生存型创业转化为机会型创业；对于相对偏远的农村，应该引导失地农民首先从生存型创业开始，减少其创业进入壁垒，提供相应的创业场所等基础性扶持政策。

（2）因人制宜：鼓励创业人才政策

我国失地农民普遍存在教育程度低、缺乏劳动技能、年龄偏大等问题，同时，失地农民创业也存在创业意向相对不足，厌恶风险，且抗风险能力较差等现象。失地农民间的收入差距也很大，不同区域的拆迁补偿费用、拆迁后的房租收入也不同[23-24]。有的经济发达地区的失地农民补偿金额和收入很高，出现炫耀性消费现象，获得补偿款后再也不就业和创业。有的失地农民有强烈的创业意向，并且具备一定的创业能力，但因其缺乏资金、社会资本等而无法开展创业。因此，建议根据不同的失地农民自身特征和实际情况，提供因人制宜的创业人才培育政策，如对具备创业能力或有创业经验的失地农民给予创业政策扶持；对创业意向低但有一定经济基础的失地农民，政府向其提供合适的创业投资项目等；对于生存型创业的失地农民，提供小额贷款、税费减免、创业空间所等扶持手段；对于机会型创业的失地农民，帮助其向更高层次创业转型和发展，引导其发展成为行业领头人，以此带动更多失地农民创业。

（3）因时制宜：鼓励创业转型政策

我国失地农民由于年龄、受教育程度、收入水平等因素影响，大部分还属于生存型创业。这样不利于创业的成功与实现可持续发展。因此，要鼓励失地农民创业类型的转变，实现真正的脱贫与可持续发展。失地农民随着创业活动的推进，培养了创业素质，机会识别、把握能力得到升华，加之有了较为稳定的经济基础，会主动追求潜在商业机会，转变为机会型创业。机会型创业是实现创业可持续发展的主要类型，因此，应从生存型创业中挖掘更多的机会型创业，打破失地农民创业固有的“创立—发展—倒闭”的短生命周期怪圈，实现创业产业的改造升级，以适应地区经济、社会、生态发展需要。当生存型创业发展到一定阶段，失地农民创业技能得到增加，资源拥有的越来越多，更加重视发现创业机会识别与利用，就会转变为机会型创业。但是机会型创业相对生存型创业，对创业技能、知识经验和资源获取能力的要求更高，因此，需要更高层次的创业政策扶持。建议从创业机会、创业资源、企业成长能力和风险补偿体系等方面展开政策扶持，营造良好的创业环境，体现对失地农民创业活动的完善、提升、服务和保护。

2.2 中观机制视角：强化创业资金扶持手段

从上述发达国家的经验来看，一些税收方面的措施是较为有效的，如美、英、德等国家降低税率或提高起征点；德国的延期纳税；美、英、德、法等国家的税收减免；美国的加速折旧、创业投资、纳税方式的可选性等政策；日本的准备金制度；加拿大的资本所得扣除优惠政策。我国的税收制度对失地农民创业行为起到重要的作用。目前，我国相继出台了《中小企业促进法》《企业所得税法》等法规政策，对新创办企业提供了税收优惠政策。但与发达国家相比，在鼓励创业上，还没有相关详细的税收支持政策，特别是针对失地农民创业方面还不尽完善，创业税收政策大都停留在行政层面，持续性和实效性还有待提高。

（1）税收优惠手段

要扩大失地农民的创业税收政策优惠面；针对失地农民创业涉及的具体税种制定优惠政策；建议税务部门应简化税收征纳程序，把失地农民创业的企业进行单列，针对失地农民群体实行不同的税收征管模式；可以借鉴欧盟成员国简化税制和减轻中小企业行政负担的做法，开设失地农民创业企业税收专用通道；税务机关对失地农民创业的企业提供免费的培训和咨询等服务；鼓励社会中介服务机构为失地农民创业企业提供税务代理和税收筹划服务。

（2）财政倾斜手段

借鉴国内外企业信用担保体系，引导和协助失地农民成立贷款担保组织，方便失地农民的贷款需求；创建失地农民创业基金。参照国家经验做法，创业基金可采取有效的、公平的、安全的运营模式。在及时提供资金支持的基础上，有效运营和管理创业基金，保证创业基金保值增值；培育和构建失地农民创业资金合作互助组织，协调不同地区、不同经济水平的失地农民，实现资金有效利用与流动，达到创业资金供给与需求平衡，例如鼓励补偿金额高的失地农民对创业积极性高的地区和失地农民个人进行稳健性创业项目投资，达到区域和群体之间的“双赢”。

2.3 微观行为视角：提升失地农民创业技能

（1）扩展多渠道的创业教育和培训

借鉴美国、英国、日本等国家的教育和培训经验，不断拓展创业教育和培训的渠道，建立系统的多层次创业培训机构，并创新教育和培训的内容和形式。从资金渠道上，设立教育和培训专项基金，专款用于失地农民的创业教育和培训；从培训模式上，可以借鉴英国、法国、德国等国家，组织多形式和多种内容的教育和培训模式，同时可以借助互联网技术，实现“线上”和“线下”教育相结合，减少失地农民的教育和培训成本，提高效率[25]。此外，可根据失地农民特点，有针对性制定创业教育和培训计划和方案，给失地农民创业提供个性化方案，对症下药。

（2）提供及时有效的创业信息服务

为失地农民创业提供完善的信息服务，可建立失地农民就业服务的网络信息平台。通过网络媒体技术，失地农民可以更轻松的获得创业信息，并对创业相关问题进行互动与交流。这种快捷便利的创业信息服务，为失地农民提供创业需求、创业导向，并进行知识整合。

（3）提高创业教育和培训的积极性

参考美国“职业培训先于失业救济金的发放”做法，将失地农民创业教育和培训与失业救济金的发放结合，提高了失地农民参加创业教育和培训的覆盖率，推动失地农民由生存型创业向机会型创业的转变。

3结论

虽然各个国家的国情与实际面临的问题不同，但是国外一些成功的经验可以为我国失地农民社会保障与可持续发展提供有益的借鉴作用。因此，本文首先对典型发达国家的失地农民保障及创业经验进行归纳总结与比较分析，提出了我国失地农民创业的政策启示，并进一步从宏观政策视角，提出了因地制宜、因人制宜和因时制宜的包括创业产业政策、创业人才政策和创业转型政策的创业政策体系；从中观机制视角，提出了税收优惠和财政倾斜的创业资金扶持手段；从微观行为视角，提出了扩展多渠道的创业教育和培训、提供及时有效的创业信息服务、提高创业教育和培训的积极性等可以提升失地农民创业技能的政策。这些创业的政策可为我国失地农民创业政策的制定提供更具有针对性与创新性的参考依据。

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