江苏省地下空间产权实践探索与思考

周小丹，陈忠媛，李炜玮

（1.江苏省国土资源研究中心，江苏·南京210024；2.中国科学院南京地理与湖泊研究所，江苏·南京210008；3.江苏省土地勘测规划院，江苏·南京210024）

江苏经济发达、人口密集、城镇众多、开发强度高，土地资源供给稀缺性与经济社会发展需求增长性之间的矛盾较为突出。地下空间是巨大而丰富的空间资源，地下空间产权是地下空间开发利用和管理的重要内容，因此，明确地下空间的资源属性和利用中的产权归属，规范其登记和管理，对于科学合理开发利用地下空间，缓解土地资源紧缺程度、提高资源利用效率、优化地下空间服务功能、扩展基础设施容量、促进高质量可持续发展具有深远的战略性意义。

当前，我国关于地下空间的研究主要集中在地下空间开发利用的现状、问题与挑战、地下空间开发分类、地下空间功能、地下空间开发分层体系、地下空间开发利用影响因素、地下空间开发与社会经济指标的相关性、国际地下空间开发利用管理经验与启示、地下空间开发的战略需求、地下空间开发潜力与适宜性评价、地下空间利用综合评价、地下空间开发利用规划与设计、地下空间高质量开发与可持续利用、地下空间开发中的关键科学问题与创新思路等方面[1-14]。对于地下空间产权方面的研究相对较少，且主要集中在地下空间产权变迁、地下空间产权划分、地下空间产权问题、地下空间产权测绘、地下空间产权管理、地下空间产权建设、地下空间产权市场机制、地下空间产权管理模式等方面[15-22]。江苏地下空间研究主要有江苏城市地下空间开发利用规划编制策略、江苏省城市地下空间开发利用的现状与对策、江苏泰州市区地下空间利用综合评价、深度开发利用江苏城市地下空间资源。综合来看，我国对地下空间的现状、问题、评价、规划设计、管控等方面的研究相对较多并取得了阶段性研究成果，对地下空间产权方面的研究凤毛麟角且主要处于初步探索阶段，而关于江苏省地下空间产权的系统研究尤其匮乏。

为此，本文以江苏省省委省政府《关于全面推进节约集约用地的意见》（苏发[2014]6号）和《关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》（苏发[2016]35号）为指导，全面剖析江苏省地下空间开发利用产权现状，摸清地下空间产权体系和权能范围，探索江苏省地下空间产权实践经验，识别地下空间产权实践中存在的问题，并以问题为导向为完善相关引导政策提供建议。

1地下空间产权体系与权能范围

1.1地下空间权的法律政策

长期以来，我国不断完善地下空间产权相关法律法规，1995年原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》，首次对地下空间开发利用使用权能进行了阐述，其中第54条规定：“地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的（楼房除外），土地使用权确定给地面使用者，空中和地下可确定为他项权利”，将空间土地权利归入“他项权利”的范畴。自此开始，我国陆续出台法律法规完善地下空间资源属性和开发利用中的权属归属，尤其是2007年《中华人民共和国物权法》出台，在我国法治进程中具有里程碑的意义，《物权法》中规定“建设用地使用权分层设立。建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”[23-24]。2014年国务院颁布《不动产登记暂行条例》、2015年原国土资源部公布实施《不动产登记暂行条例实施细则》，其中《细则》指出“不动产单元是指权属界线封闭且具有独立使用价值的空间”、“申请在地上或者地下单独设立国有建设用地使用权登记的，按照本条规定办理”，强调不动产登记中依照“空间”的概念对权属进行认定。2019 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》指出“加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用”。法律法规的出台为科学合理有序地开发利用地下空间，拓展城市发展空间提供了法理依据（表1）。

表1地下空间开发利用相关法律条文Table 1 Relevant legal provisions on the development and utilization of underground space

1.2 地下空间产权体系现状

地下空间具有财产性和可支配性，其能够为权利人带来经济效益，人们的行为可以对其进行分配和转移。按照我国现行法律法规及政策，地下空间权并不是一种新的物权种类，而是在地下空间所设定的各种物权的集合，其涵盖地下空间权利人对地下空间依法享有直接支配和排他的各种权利，包括所有权、用益物权和担保物权[20]（图1）。

（1）地下空间所有权

《物权法》规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”、“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益。”《宪法》规定“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。因此，地下空间所有权可划分为国家所有和集体所有两类：①地下空间国家所有权。国家相关法律规定，全民所有财产由国务院代表国家行使所有权。矿藏 水流 海域 城市土地 法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，法律规定属于国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等均属于国家所有。法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。按照统筹推进自然资源资产产权制度改革的要求，国家正在探索建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，经国务院授权后可由代理主体代理行使所有权职责。②地下空间集体所有权。法律规定属于集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等不动产属于本集体成员集体所有。目前，我国尚未出台相关法律对地下空间所有权进行明确[25]，是按地上（或地表以下某一深度）所有权予以认定，亦或是分层设定所有权等尚无定论。根据物权法的传统理论，一宗土地只能对应一个所有权，即土地所有权人享有依附于土地而自然延伸的地下空间所有权，目前英美法系国家多采用这种概念[26]。日本所采用的是折中性的模式，即土地所有者仅拥有地表以下一定深度的空间，其余均为国家所有，这种模式有利于更深远地设计地下空间权体系[27]。

（2）地下空间用益物权

《物权法》规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”、“国有和集体所有的自然资源，单位和个人可以取得用益物权”、“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利”。地下空间开发利用可能涉及地下建设用地使用权、地下宅基地使用权、地下地役权、地下自然资源使用权（海域使用权、探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利）等用益物权。①地下空间建设用地使用权。《物权法》明确，建设用地使用权可分层设立，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。因此，地下建设用地使用权人依法享有对地下建设用地占有、使用和收益的权利，有权利用地下建设用地建造建筑物、构筑物及其附属设施。地下建设用地使用权人建造的地下建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于地下建设用地使用权人。②地下地役权。按照《物权法》规定，地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产提高自己不动产的效益。地下空间开发利用过程中需要使用他人地表、地下建设用地的（比如修建地下空间出入口、连接通道等），地役权人应当按照合同约定的利用目的和方法利用供役地，尽量减少对供役地权利人物权的限制。地下空间建设用地使用权人，应按有关规定与其签订地役权合同，并可向不动产登记机构申请地役权登记。

（3）地下空间担保物权

地下空间的担保物权是将地下建设用地使用权、地下建（构）筑物所有权进行抵押。为担保债务的履行，债务人或者第三人不转移地下建设用地使用权或地下建（构）筑物所有权，将地下建设用地使用权或地下建（构）筑物抵押给债权人的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的，债权人有权就抵押的地下建设用地使用权和建（构）筑物优先受偿。

图1地下空间产权体系Fig.1 Property right system of underground space

2地下空间使用权取得与市场化配置探索

2.1地下空间使用权供应

地下空间使用权供应分为一级市场和二级市场。一级市场是国家通过其指定的政府部门将城镇国有土地或将农村集体土地征收为国有土地后出让给使用者的市场。《物权法》明确了地下空间一级市场取得方式，要求“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立，设立方式包括出让和划拨等，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。”目前江苏省地下空间一级市场相对比较成熟，为规范和引导地下空间开发利用行为，江苏省各地就地下空间用地供应进行了积极探索（表2）。

二级市场即土地使用权出让后，土地使用者将达到规定、可以交易的土地使用权进行再交易的市场。二级市场是建设用地市场的重要组成部分，对促进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工业化和城镇化进程发挥了积极作用。二级市场包括转让、出租和抵押三种形式。其中，转让包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。2019年国务院办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，完善了土地二级市场。目前，江苏省地下空间用地二级市场交易并不多见，部分城市在相关政策规定中略有涉及，对于地下建设用地使用权转让，基本参照地表政策。以划拨方式取得的建设用地使用权转让，土地用途符合《划拨用地目录》的可不补缴土地出让价款；不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。地下空间二级市场的实践案例多见于地下建设用地使用权抵押贷款的行为（表2）。

2.2 地下空间使用权地价评估

地价在土地市场建设中发挥着重要作用，是反映土地供需关系、量化国有土地资产、参与宏观调控、调整利益关系、推进土地使用制度改革的重要前提。目前对于地下空间使用权地价评估尚没有统一的操作方法[28]。江苏省出台了一系列文件规范地下空间使用权地价评估工作，《江苏省节约集约用地“双提升”行动计划“五量调节”战略实施方案》提出“对利用广场、道路、公园等地下空间修建地下建（构）筑物的，按同地段同用途市场价格的20%～50%确定土地有偿使用价款为依据，以地上国有出让土地使用权评估地价按50%修正系数，确定地下空间使用权地价”。《江苏省自然资源厅关于进一步降低企业发展成本服务保障实体经济高质量发展的指导意见》给出指导建议：“开发利用地下空间的，结建地下空间建筑面积可不计容，不收取相应地下空间土地出让金；单建地下空间可按建设用地使用权所在区域区段基准地价、成交楼面地价、土地使用权评估价等作为基础，按照不低于50%的比例确定负一层地价，负二层再减半，负三层以下可不收取土地出让金”。部分省辖市对地下空间使用权评估进行了时间探索并出台了相关规定，如苏州市按照分层利用、区别用途的原则，实行地下建设用地使用权出让最低价格，地下用途为商服用地、住宅用地、问题娱乐用地的，从地表开始，其地下一层参照所在区域相对应用途基准地价折算为楼面地价的30%确定，其中属于开敞式（下沉式）或者地铁延伸地下空间的，在开敞式（下沉式）广场及地铁出入通道外围30米半径范围内按照60%确定，其余用地参照同等区域工业用途基准地价的40%确定；地下工程从地表开始，地下二层按照地下一层标准减半，往下逐层折半递减。常州市规定超过用地红线结建地下空间评估标准：负一层建议参照宗地地上土地使权评估楼面地价20%-50%确定（宗地位于基准地价区段1-2 级50%、3-4 级40%、5-6级30%、级别外20%），负二层参照地下一层标准减半确定，并以此类推参照评估（或负三层以下可不收取土地出让金）；单建地下空间评估标准：评估宗地位于基准地价1-2 级区段内，负一层建议按《地下空间使用权评估指引》以二种方法综合评估楼面地价50%确定，无法用二种方法评估1-2 级区段及其他区段内负一层建议参照所在区域区段基准地价相对应用途楼面地价50%确定，负二层参照地下一层标准减半确定，并以此类推参照评估（或负三层以下可不收取土地出让金）。镇江市要求对结建地下空间商业开发工程，负一层土地出让金按照其地上土地使用权成交楼面地价的50%确定，负二层按照负一层的50%确定，并依此类推。单建地下空间商业开发工程，负一层土地出让金按照所在区域区段基准地价相对应用途楼面地价（容积率2.0）的50%确定，负二层按照负一层的50%确定，并依此类推。

2.3 地下空间使用权年期确定

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对土地使用权出让最高年限的规定为：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50 年；商业、旅游、娱乐用地40 年；综合或者其他用地50年。目前，江苏省各地实际操作中，地下建设用地使用权年期出让年限不超过相同用途的地表建设用地使用权出让最高年限。如苏州市规定地表建设用地使用权人结合地面建筑一并开发建设的地下工程，其地下空间建设用地使用权出让终止日期应当与地表建设用地使用权的出让终止日期相一致；地表建设用地使用权有多种用途不同出让年限的，其地下空间建设用地使用权不得超过其出让最高年限对应的终止日期。

3地下空间使用权确权登记实践

我国《不动产登记暂行条例》规定“国家实行不动产统一登记制度”。《自然资源统一确权登记暂行办法》，提出“国家实行自然资源统一确权登记制度。自然资源确权登记坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则”。地下空间建设用地使用权及建（构）筑物所有权应按照国家、省相关法律法规、以不动产单元为基本单位进行登记。2019年5月1日，《江苏省不动产登记条例》开始施行，明确规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立、分别登记。地表和地下结建的房屋等建筑物、构筑物，可以与其建设用地使用权一并办理登记。地下单建的房屋等建筑物、构筑物与地下建设用地使用权，可以由建设单位单独申请一并登记。下列经依法批准建设的地下建筑物、构筑物，按照批准的范围办理登记：非人防设施的地下车库（位）；地下商业、服务、仓储用房；地铁轨道交通工程、隧道等交通设施；非人防设施的其他地下建筑物、构筑物”。各地也积极探索地下空间使用权确权登记具体操作办法。

3.1南京市

按照规划许可建成的地下空间建（构）筑物，按照地下空间建（构）筑物外围垂直投影所及范围确权登记。地下空间的不动产登记薄及权属证书或登记证明中注明“地下使用权”，属于人防工程的，注明“地下使用权—人防工程”，并按照批准文件记载平时用途。

3.2 镇江市

已建成的地下空间商业开发工程，具备条件的可以在办理协议出让手续后，办理房产和土地登记，申领房产证和地下空间商业开发工程国有建设用地使用证。扬州市：地下空间土地使用权登记以宗地为基本单位，并通过水平投影坐标、竖向高程和水平投影最大面积确定其权属范围。与地表建（构）筑物、附着物连为一体的地下建（构）筑物、附着物，土地登记时与地表建设用地使用权登记为共同宗。不能与地表建筑物连为一体，独立开发建设的地下建（构）筑物、附着物，不动产登记时登记为独立宗，并注明“地下建设用地使用权空间范围”。

3.3 苏州市

主要是对不超出地表用地范围的地下空间进行登记，超出地表用地范围的地下空间，需用地部门完善手续后进行登记。具体登记操作分两种情况，一是不可分割销售的地下空间，按地表宗地面积登记土地使用权面积，房屋建筑面积按所有地表房屋建筑面积加上地下扣除人防建筑面积后的建筑面积之和登记，地下人防建筑面积暂不登记，待确定人防权利人后，对人防部分单独设地下空间宗地进行登记。二是对可分割销售的房地产经营性项目，单建的地下空间单独设置地下宗地（不包含与楼房主体结建的地下部分，比如地下自行车库、地下储藏室等，这些建筑面积与地上建筑面积共同分摊地表宗地土地使用权面积），属于开发商的建筑面积与人防建筑面积分摊地下宗地土地面积，只登记属于开发商的建筑面积及对应的土地分摊面积。人防工程由于政府部门尚未明确地下人防权属的具体归属部门，目前仅保留地下人防的登记单元。

4地下空间产权实践中存在的问题

4.1缺乏国家专门立法，权能体系尚未健全

我国至今没有专门系统的地下空间开发利用的国家立法，《物权法》《人民防空法》《城乡规划法》《城市地下空间开发利用管理规定》等法律、法规虽然对地下空间开发利用所有提及，但也主要是针对经济行政管理领域，对所涉民事权利均未涉及，并未建立完整的地下空间权体系[2]。1995年的《确定土地所有权和使用权的若干规定》将空间土地权利归入他项权利，但2007 年颁布的《物权法》却未提及该项权利类型。因此，急需国家法律法规对地下空间权利的内涵、范围、权利保护、登记管理等进行规定，明确地下空间权利的权属性质及登记管理方式等。此外，在国家立法层面尚未明晰地下空间产权体系的情况下，地方只能从强化地下空间监督管理的角度进行尝试，内容主要涉及地下空间的规划管理、用地审批、权属登记、建设使用、市场交易等方面。目前江苏省省级层面的统一规范尚未出台，仅南京市于2018 年4 月颁布了《南京市地下空间开发利用管理办法》，是省内首部规范地下空间开发利用的设区市政府规章，但作为地方性政府规章，仅能规范颁布区域内的土地空间开发利用管理，在省内其他城市难以推广适用。

4.2 确权登记面临困境，权益保障受到制约

一是各个部门对地下空间确定方式不同，消防主管部门对地下建筑在封闭要求和物理分割上有严格认定限制；住建部门对地下空间进行房产测绘一般按整体出图，不单独区分不同的业态功能及权益单元。而不动产登记是以房产测绘成果为依据，因此地下空间不动产权也只能按整体登记，对涉及不同权利主体、不同业态的地下空间，其对应的登记单元和面积无法准确界定。另外，现行不动产登记系统为二维平面，对登记单元尚不能通过三维坐标予以标识。二是地下空间用途通常依据规划方案来确定，但规划方案中的描述往往根据实际业态进行表述，如商业、酒店配套、车库、储藏室、游泳馆、更衣室等，对公共服务设施的界定在城市用地分类与土地利用现状分类两个标准也存在不衔接的情况，增加了地下空间产权登记中土地用途确认的难度。另外，地下空间投资主体和建造成本分摊会也会直接影响地下空间权属的认定，增加了不动产登记的复杂性和不确定性。三是政府部门尚未明确地下人防工程权属归属部门[29]，目前部分地区实际操作中只能暂时保留地下人防工程的登记单元，待明确归属后再申请办理不动产登记。四是地下车位不具备房屋一般意义上的围护、顶盖结构，通常被列为不予登记的范围。近年来随着民众产权登记意识的增强，住宅小区地下车位权属归谁所有、能否单独办理登记、如何分割计算面积、能否交易抵押等问题受到广泛关注，甚至有些地方已经产生诉讼。

4.3 地价评估难度较大，资产收益缺乏标准

招拍挂出让、租赁、等有偿供应方式是取得地下空间使用权的主要方式，科学评估地下空间土地使用权价格是促进资源合理化市场配置、维护国家财产收益的重要保障。但传统的地价评估方法在地下空间地价评估中的适用难度较大。目前地下空间市场发育程度不高，地质条件、区位条件、功能类型相同的地下空间交易案例比较少，采用市场比较法缺乏可比性参考；收益还原法仅适用于能够长期取得稳定收益的经营性地下空间；地下空间开发建设周期长、地下条件勘测要求高，投入成本随开发深度急剧增加，地下空间的投资改造、开发成本巨大，成本逼近法评估价格不宜作为反映土地市场交易价格的依据；基准地价系数修正法是对各城镇已公布的同类用途同级土地基准地价进行修正，估算待估宗地价格的方法，目前，地方实践操作中，通常采用地表基准地价乘以某个比例来确定负一层建设用地使用权出让最低价格，负二层按照地下一层标准减半确定，并以此类推（或负三层以下不收取土地出让金），但这种“一刀切”的方法缺乏科学性和准确性。

5相关建议

5.1完善产权体系建设，搞好地下空间产权体系顶层设计

在当前国家统筹推进自然资源资产产权制度改革的背景下，可按照推动自然资源资产所有权与使用权分离的原则，深入开展地下空间产权体系、权能范围、收益分配、权属登记等理论研究，探索构建科学的地下空间三维立体权利体系，细化地下空间土地产权。结合地方实践，探索制定江苏省级层面的地下空间开发利用和管理指导意见，理清相关部门职责，为规范地下空间规划编制、权属管理、用地供应、市场交易、建设使用及安全监管等明确方向。

5.2 发挥市场配置作用，提高资源配置效率

在政府规划调控的基础上，充分发挥市场在地下空间资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，积极引导鼓励社会资本参与地下空间开发利用，加快构建多元化投融资机制，努力实现地下空间可持续开发利用。严格落实自然资源资产有偿使用制度，扩大国有地下建设用地有偿使用范围，经营性用地和除符合划拨条件外的地下建设用地使用权，应当通过招标、拍卖、挂牌等有偿使用方式取得。合理评估地下空间土地使用权出让价格和使用年期。完善国有地下建设用地使用权权能，积极培育地下建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。

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