增强工业生产动员能力提高应急物资保障水平

张 笑/文

一场突如其来的新型冠状肺炎疫情迅速蔓延，给我国经济社会发展带来严峻挑战和巨大冲击。这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。打好这次防控疫情攻坚战，应急物资保障是重要环节。习近平总书记明确指出：“要健全统一的应急物资保障体系。把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，尽快健全相关工作机制和应急预案。优化重要应急物资产能保障和区域布局，做到关键时刻调得出、用得上”。在党中央坚强领导下，目前疫情蔓延势头得到初步遏制，防控工作取得阶段性成果，各项应急生产措施不断落实，重点医疗物资能够得到保障，生活物资供应基本上充裕。

但我们也要清醒看到，应急物资保障体系仍存在短板和弱项。一些医疗物资在品种上还存在结构性矛盾，市场上还有部分生活用品时段性出现短缺。充分发挥工业动员作用，利用工业动员和应急管理具有组织协调相似、应急处置相近、技术手段兼容等特点，推进应战应急机制的有效衔接，加快建立国家统一应急物资保障体系，具有重要的现实意义。为此，坚持军用与民用结合、应急与日常结合，增强核心动员能力，提高应急物资保障能力，确保各类应急物资源源不断，让应急生产从此不再难。

利用动员需求提报机制“前置性”明确应急物资生产需求

动员需求是国家为实施战争或应对其他安全威胁对动员活动提出的各种要求，具有前置性、多元性、系统性等特点，要求迅速提高平战转换能力，在临战前努力做到“基本到位”。按照平时服务、急时应急、战时应战的功能定位，我国工业动员系统研究分析各种不确定安全威胁因素，不断丰富和完善各种有助于提高快速反应能力的动员物质技术手段，从而增强国家应对各类不确定性事件的战略能力。近年来，工业动员系统不断健全完善动员需求提报机制，通过研究分析所担负军事准备任务的规模强度、持续时间、物资消耗等情况，对国家安全具有重大实质性威胁的突发事件因素进行评估，以此促进相应的应急物资的研发、生产和储备。

可见，利用动员需求提报机制“前置性”，明确应急物资生产需求，强化事前应急准备能力来降低突发事件时应急物资生产环节的风险，有利于进一步建立精准可靠、动态保鲜的物资生产信息，进一步提高各级政府应对疫情的物资保障能力；有助于促进生产原料的合理分配和调度，加强需求评估、扩产计划和最终原料存储的高度互动；有利于将应急管理与工业动员机制有效对接，找出应急物资生产“窄口”，提高应急物资生产的针对性，让应急管理部门充分挖掘蕴藏在经济社会巨大潜能。

利用动员潜力调查成果“通用性”掌握应急物资生产企业状况

潜力调查是推动动员潜力向战争实力转化的基础性、战略性工作。由于动员机构所担负任务的特殊性，经常要对本地区国民经济潜力数据进行调查并及时更新，从而使它对本地区经济社会发展的全面情况及可利用的资源信息了解掌握得比较多。近些年，国家工业和信息化部与军地有关单位，组织开展了多类专项潜力调查，不断梳理掌握数据成果，逐步摸清动员潜力“底数”，为实施快速精准动员提供有效保证。从目前来看，一些地区对应急物资，尤其是防疫用口罩、防护服、消杀用品、测温计等生产企业的产品类型、生产能力、现库存、原材料库存等信息了解不足，在疫情发生后，当地政府才通过走访、摸底调查等方式了解企业信息，无法迅速捕捉到应急需求，不利于第一时间对疫情作出反应和指导企业进行生产。此外，我国缺乏重点应急物资保障平台的数据统计。国家重点物资保障平台刚刚开发，截至2月1日也只有400 余户重点医疗物资企业入库。由于时间仓促，该平台还缺乏大量的应急物资及相关生产企业数据，而且很多省市的数据上报也不够及时，以目前所掌握的数据还不能保障疫情防控的物资需要，不利于平衡物资供需和调度。

由此，借助动员潜力调查已有成果，更好地掌握应急物资生产企业状况，减少应急生产的随意性和盲目性，最大限度、最快速度、最高效率地提升应急物资保障水平。为此，需要建立两个“清单”：一个是“现有产能”清单。充分利用动员潜力调查数据库，参照现有应急产业相关目录，掌握现有的、可以马上开工的生产企业信息“清单”。该清单要全面掌握企业的基本情况，包括产权性质、运营方式、生产规模、产品种类、产品用途、技术性能、最大生产能力等信息，进而构建集企业数据库、政策法规库、技术标准库、行业库、金融资源库、专家库等于一体的应急物资产业数据库和调度平台，全方位服务疫情防控工作。另一个为“动员企业”清单。本着技术相近、工艺相同和就近就便的原则，开展动员潜力数据挖掘，梳理应急物资生产的原材料、关键设备清单及其主要企业目录，及时了解行业最新情况，储备一些技术力量强、设施设备好、交通方便和管理规范的“潜在”企业，不断提高应急物资保障水平。

利用工业动员主体“协同性”建立产业供应链保障机制

多年来，我国工业动员系统围绕军事斗争准备需求，探索市场经济条件下动员力量建设模式，优化了动员能力建设的结构，形成能够适应应战与应急需要的平战转换基地、技术扩散基地和物资保障基地。党的十八大以来，工业动员更加注重联盟化建设、平台化发展、无缝化联接，衔接军地供需，提高响应速度，不断实现要素资源高效配置。

疫情爆发初期，由于没有迅速建立起疫情应急供应链的统一调度和协同机制，导致各类救治物资断链现象严重，疫区救治物资极度短缺，给救治工作带来巨大压力，不利于疫情的及时防控。同时，物资生产企业不断增加原材料采购量、应急物资生产量，受“牛鞭效应”的影响，可能会造成资源的巨大浪费。物资需求变化动态性，供需匹配不确定性，要求建立产业供应链保障机制，应急物资保障必须快速反应，弹性精准。在这次疫情防控中，河南宇通公司为保障负压救护车的生产供应，派出20 多名人员奔赴上海、南京等地，组织采购上游原材料，贯穿应急生产上下游，抓紧时间开工生产。该企业于2月5日顺利下线的10 台负压救护车，目前已达20 台日产能，全力保障疫区救护车需求。同时，应急物资保障发挥动员联盟“协同性”，注重源头和关键环节牵引，强调端到端的生产模式，整合产品、设备、技术等要素，集中应急产业各环节的所有资源，形成纵向一体化应急物资供应链保障机制。例如：拥有近4000 家备选企业库的上海国防动员联盟制订了国防动员力量参与疫情防控的建议方案，以供应链方式形成产业联盟，保障物资供给，为防控应对疫情提供有益支撑。可见，充分发挥工业动员微观主体的积极性、主动性，以产业链“线动员”、重点骨干企业“点动员”和产业集聚区“面动员”相结合的动员模式，从而在出现应急需求时，能够及时提供全链条、一站式综合保障。

利用动员组织管理体系“应变性”调控应急生产供应能力

我国工业动员系统有一个相对完整的组织管理体系，有一定规模的设施和种类较多的物资储备。工业动员系统通过各种“非常态”措施手段，集中控制、统一调度，有效配置工业领域中各种资源要素，具有较强的组织应付各种突发事件的能力。为此，充分发挥工业动员现有的优势，通过将各类应急管理体制与工业动员体制对接，实现应战与应急在组织管理、资源配置、政策措施等方面统筹融合，可以大大提高各级政府处置各类公共卫生事件的能力。重大疫情的爆发，对应急物资供应保障有特殊要求，需要不同以往的组织管理和政策制度。

因此，构建疫情环境下的国家应急物资保障供应体系，提高快速反应能力，必须借鉴动员政策制度的“应变力”，充分利用动员组织管理体系，建立健全一套行之有效的应急物资生产供应模式。

建立应急状态下应急物资生产兜底机制。对明确符合条件的重点应急物资，实施重点应急物资政府兜底采购机制，做好收购和补贴工作。支持与生产生活密切相关的应急物资生产和服务业的发展，推动应急物资保障专业化、市场化和规模化。

建立应急状态下应急物资监管审批制度。对生产应急物资的企业，必须精准施策，明确政策指引，以清晰的预期激发企业的内生动力。比如，对生产口罩、防护服等应急物资的企业，简化生产资质审批程序，合并产品注册证及生产许可证检查流程，启动加急检验检测程序，进而调动市场的潜能，确保应急物资快速生产。

建立应急状态下财政金融支撑政策。对应急生产企业，可先采取预拨补助款、预购产品等方式予以支持；对购置设备安装到位并生产出符合用途产品的应急生产企业，给予一定比例设备奖励；对企业采购原辅材料按一定比例予以补助；对列入疫情防控的应急物资生产企业，优先列入政府应急产品采购名录，同等条件下优先选用；及时为企业开辟绿色审批通道，压降成本费率等。

再好的应急机制和支撑政策，若没有相应的物质保障，难免变成一句空话。积极培育和发展工业动员能力，确保救灾所需的物资器材和生活用品的应急供应。为此，利用动员组织管理体系“应变性”，形成应急物资生产“两个一批”。

“挖潜扩产一批”。建立工信、药监、医药行业协会和重点生产、流通企业的及时联络、联防联动机制，推动生产防疫物资企业以及相关上游企业尽快复工生产，从原材料、人员、关键设备、资金等方面全面保障企业生产能力。

“合作增产一批”。加强无生产资质企业与有生产资质企业之间的合作，使一批资质尚未达到医用生产水平的厂房设备通过合作指导、资质共享等方式，迅速提升防疫物资的生产能力。对企业生产过程中可能存在的生产资质、关键设施设备、人员待遇等给予特事特办。

利用生产动员柔性技术“扩散性”提高应急物资转产能力

工业动员通过相应措施手段，能够将技术方案和设施设备等能力储备以转产等“柔性”方式，转化为实际的生产能力，保证危态下生产企业超常规供给的连续性。通过这种“柔性”技术，调整产业结构和产品结构，有利于国家工业体系快速进行平战转换，迅速对接战争或紧急状态下的物资需求。由此，利用生产动员柔性技术可兼容可扩散的特点，可以快速有效地推动生产线应急改造工作，提高应急物资转产能力。

利用生产动员柔性技术“扩散性”，通过建立“绿色通道”，提高改造响应速度，很多企业也纷纷转产扩产，加入应急物资生产中。以口罩生产为例，为解决“一罩难求”困境，上汽通用五菱汽车股份有限公司联合供应商转产口罩，利用NVH 隔音棉等高分子材料及其零部件生产技术的相似性，对生产线进行专业改造后即可快速启动生产，日生产量可达170 万只以上，以支持一线疫情防控。比亚迪股份有限公司利用电子产品组装业务优势，在1 周内打造生产设备，转产消毒液和口罩。其中每日500 万只口罩的产能，占据全国每日口罩产量的1/4 左右。又比如，新兴际华集团公司根据生产军需服装的“兼容”技术优势，加速转产医用防护服等应急物资，仅在22 天内产能九提升30 倍，累计生产95 万套医用防护服，这些举措都为尽快扭转应急物资供应紧缺，提供一个重要物资基础。可见，加强工业动员应急功能的建设，让应急物资生产不再难，建立健全统一的应急物资保障体系，为全面打赢疫情防控人民战争、总体战、阻击战贡献“工业力量”。