给传染病防治法律“诊断开方”

董文勇

查漏补缺 及时完善传染病防治及相关法律制度，有助于我们更有效、更从容地应对未来风险的挑战。

新冠肺炎疫情发生以来，习近平总书记曾多次指出，应当依法科学推进疫情防治工作。此次疫情是对我国传染病防治法律制度和应急处理法律制度的一次实战操演和全面检验，疫情防控中，传染病防治及相关法律制度暴露出诸多重要问题，有些问题反映出相关法律制度不能满足防控工作的实际需要，有些问题体现出法律制度之间的可适用不足，有些问题则提出了法律体系需要加以完善的法治命题。为了更有效、从容地应对未来风险的挑战，有必要以实践为师，亡羊补牢、查漏补缺，及时完善传染病防治及相关法律制度。

一、交通出行管控的法治透视

疫情防控工作中，各地普遍采取了交通管制和出行管控措施。实践证明，交通管制和出行管控措施有利于切断传染病传播途径，有效地控制了疫情扩散，为我国在短时间内赢得防控工作的决定性胜利提供了关键性保障。然而，限制交通和出行属于疫区封锁措施，该措施的实施应当以宣布疫区为前提。《传染病防治法》有关在传染病暴发、流行时应当采取的紧急措施，主要规定在该法第四十二条和第四十三条。第四十二条列举了一般紧急措施的种类，包括禁止人群聚集的活动，封闭封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品，扑杀传染媒介和场所封闭等类别。第四十三条则规定了在宣布疫区的条件下可供采取的专门紧急措施，包括对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫，以及疫区封锁。第四十二条所规定的紧急措施不限于在疫区实施，但是第四十三条所规定的封锁疫区措施则只能在疫区实施。而封锁疫区，则意味着对交通和出行进行管控。

人身自由权是我国宪法所规定的重要人身权利之一，限制交通出行会涉及重大人身利益。因此，《传染病防治法》对交通和出行管控措施的适用条件规定得较为审慎和严苛，即仅限于在“甲类、乙类”传染病暴发、流行之时，并且仅仅对疫区和在疫区内适用;而在非疫区，人身自由限制则仅体现为隔离和指定场所进行医学观察，根据第三十九条的规定，适用对象仅为传染病人、病原携带者、疑似病人及这些人的密切接触者。但是在此次疫情防控中，无论是在疫情重点地区还是在全国其他地区，尽管都没有宣布疫区，但是却普遍采取了交通管制和出行管控措施，并且无差别地对所有居民采用。该措施的启动存在程序瑕疵，且实施也脱离了法定的条件、超出了法定范围。

为了充分吸收此次疫情防控工作的良好经验，同时避免滥用交通出行限制措施导致对人身自由的不必要限制，有必要在修订《传染病防治法》时，突破第四十三条的限制，将交通出行管控措施列入第四十二条的独立一款，作為在传染病暴发流行时应采取的一般紧急措施，并且在该款明确、细致地规定这一措施启动的条件、实施的场所范围和方式，以便将该措施控制在必要的限度内，从而保证既有效实施又避免滥用。

二、扫描传染病相关法律的体系化应对

在传染病防治和突发事件应对领域，我国初步建立了一套法律法规规章体系，包括《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件应急预案》等。随着此次疫情的发展，各规范性文件之间的关联性、协调性、统一性欠佳的问题随之显现，在某种程度上影响了制度运行效果。

以重大传染病疫情事件应对流程的启动和调整为例，预警制度由于立法模糊、操作细则不明晰，实施效果不甚理想。《传染病防治法》虽然规定了预警制度并要求有权机关及时发布警报，但是并未规定预警等级及其标准、不同预警期内应当如何应对，预警的启动、发布、调整、撤销及相关的程序性规定也付之阙如。《突发公共卫生事件应急条例》仅提及预警制度，但是没做具体规定。因此，作为传染病应对主要法律的《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》对预警行为的指导和规范价值极为有限。就突发传染病疫情的预警而言，只能主要依靠《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急预案》来发挥作用。《突发事件应对法》第四十二条规定了四个预警级别，《突发公共卫生事件应急预案》规定了突发公共卫生事件的四个等级，这就产生了两部规范性文件中的“预警级别”与“事件等级”二者之间的关系问题，以及预警等级、事件等级与应急措施三者之间的关系问题。

在应对突发公共卫生事件中，疫情预警行为实施的前提和具体内容是什么？四个事件等级与四个响应等级之间的对应关系如何（从逻辑上讲，未必是一一对应的，还有交叉对应的可能性），又各自对应何种措施？无论是《突发事件应对法》还是《突发公共卫生事件应急预案》，都没有做详细规定。《突发事件应对法》中的预警等级是否对应《突发公共卫生事件应急预案》的处理措施（或者说与处理措施之间如何关联）？前述四部规范性文件也都没有规定。预警等级与疫情（事件）等级的标准不一致，二者之间的关系不明确，导致在此次疫情处理过程中并没有发挥出应有的作用。

针对传染病防治相关法律之间存在的协调性问题，有必要在将来修改《传染病防治法》时，进一步扩大法律修订的范围，统筹做好相关立法规划，着眼于整个体系进行系统性修改。为解决不同规范性文件之间在立法思路、立法目标方面不一致的问题，有必要在立法机制方面统一起草机构;以解决重大问题应对能力、应急能力问题为导向调整立法步骤，有必要先依次完善《突发事件应对法》和制定《突发公共卫生事件应对法》，然后修改《传染病防治法》及与其配套的实施条例，并将应急预案中有规范性作用的规定整合到《传染病防治法》中。

三、把脉传染病防治法的运行

此次疫情还暴露出我国的疾病预防控制机构在组织功能、人员配置、管理体制等方面存在较大的局限性，学术功能有余而在防控疫情方面没有充分发挥出应有的作用。

我国疾病预防控制机构在组织体系和功能方面相互割裂、央地不同。受历史因素的影响，国家级疾控机构的职能侧重科研、技术指导和咨询、政策建议等功能，地方级疾控机构则以提供具体公共卫生服务为主。在履行传染病防控职能特别是重大疫情防控职能方面，我国疾控机构的事业单位性质无法有效执行隔离、调查和统筹传染病控制等政府职能。我国疾控组织制度在很大程度上借鉴了美国疾控组织制度，但是没有同时借鉴权力配置制度。相比较而言，美国联邦疾控中心在法律地位上是政府机关，既有公共卫生服务功能，同时也有与服务功能直接关联的行政管理的权力，在法律上也将检疫、隔离、调查作为一项行政管理权力，从而能够保障政府卫生项目的推行和卫生秩序的管理。

目前我国有关疾控组织方面的立法主要体现在《传染病防治法》第七条第一款、第十二条、第十八条，这些条款规定了疾控机构的一般性职能范围，国家级和省级机构与县以上疾控机构在传染病防治方面的职能分工。总体来看，组织制度十分单薄，并且存在缺漏。

鉴于疾控机构在公共卫生、特别是传染病防治方面发挥着重要作用，有必要在《传染病防治法》的法律基础上，制定专门的组织法，即“疾病预防控制机构法”。通过专门立法，全面规定疾控机构的法律地位、国家级与地方各级疾控机构之间的组织关系、职能的类型和范围、享有的各项权力、疾控机构与卫生行政部门之间的关系、经费保障制度、人事制度、机构履行职责的程序及相应的监督制度、国际公共卫生合作等。

（作者系中国社会科学院法学研究所副研究员）