困局与破局：PPP模式下我国乡村旅游助推乡村振兴研究

【摘  要】2017年，党的十九大提出了乡村振兴战略，这是我国“三农”工作的国家战略和重大机遇，乡村旅游是推进乡村振兴的重要抓手和有效途径。但我国乡村旅游发展受资金、经营能力、管理经验等多种因素掣肘。基于此，论文提出了建立健全我国乡村旅游PPP模式的法律法规、加强各级政府的PPP项目信息化平台建设、重视乡村旅游的居民参与以及加强我国乡村旅游PPP项目人才培养等建议，以此促进我国乡村旅游发展、落实乡村振兴战略。

【Abstract】In 2017， the 19th Communist Party of China National Congress put forward the strategy of rural revitalization， which is the national strategy and major opportunity for China's "agriculture， rural areas and farmers" work. Rural tourism is an important starting point and effective way to promote rural revitalization. However， the development of rural tourism in China is constrained by many factors， such as capital， operation ability and management experience. Based on this， the paper puts forward some suggestions， such as establishing and perfecting the laws and regulations of rural tourism PPP mode， strengthening the construction of PPP project informatization platform of governments at all levels， attaching importance to the participation of residents in rural tourism， and strengthening the talent training of rural tourism PPP project， so as to promote the development of rural tourism and implement the strategy of rural revitalization.

【关键词】乡村旅游;乡村振兴;PPP模式

【Keywords】rural tourism; rural revitalization; PPP mode

【中图分类号】F592                               【文献标志码】A                                   【文章编号】1673-1069（2020）01-0039-03

1 引言

乡村振兴战略是我国“三农”工作的国家战略。自党的十九大报告中明确提出乡村振兴战略以来，“乡村振兴”成为我国相关专家学者热议的话题和研究的焦点。2019年国务院在《关于促进乡村产业振兴的指导意见》中明确指出，乡村产业振兴就要优化乡村旅游业，就要实施乡村旅游精品工程。由此可见，乡村旅游产业发展是助推乡村振兴的重要途径和有效手段。

2 乡村旅游是乡村振兴的内生动力

2.1 乡村旅游与乡村振兴战略

乡村旅游起源于19世纪的欧美地区，被重视并加以研究是在20世纪80年代。国内外学者都从自己研究的视角对乡村旅游进行了不同的解读和诠释，其中，我国学者何景明和李立華将乡村旅游定义为：乡村旅游是指在乡村地区，以具有乡村性的自然和人文客体为旅游吸引物的旅游活动。

乡村振兴战略是2017年习近平总书记在党的十九大上提出的关于我国“三农”工作的重大战略，其内涵包括“产业兴旺、生态宜居、管理有效、乡风文明和生活富裕”。乡村振兴包括乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴以及乡村组织振兴等五个方面，是我国全面建成小康社会、实现两个一百年奋斗目标的战略决策和国家设计。

2.2 乡村旅游是践行乡村振兴战略的适时应务之举

2.2.1 乡村旅游能够促进农村经济的多元化均衡发展

自2015年以来，我国乡村旅游人数占国内游人数的50%左右，乡村旅游收入由2015年的4400亿元提升到2018年的8000亿元，短短几年，乡村旅游收入将近翻了一番，特别是2019年上半年我国乡村旅游收入就已经超过2018年全年的乡村旅游收入，达到8600亿元。乡村旅游已经成为农村经济发展的一支中坚力量。

世界旅游组织曾经指出旅游产业的货币乘数效应是4.3，即旅游投资每增加1元钱，能够给当地带来4.3元的综合收入，同样，乡村旅游对乡村地区经济社会发展的推动作用明显。乡村旅游又具有产业辐射广、产业关联性强等特征。发展乡村旅游能够带动乡村地区的物流、商贸、人力资源等多元化均衡发展，是我国落实乡村振兴战略的产业担当。

2.2.2 乡村旅游是农业供给侧改革的重要着力点

供给侧结构性改革是习近平总书记在2015年中央财经工作会议上提出的，是我国经济由注重发展速度向关注发展质量转变的标志性举措，同年召开的中央农村工作会议将供给侧结构性改革引入农业领域。持续推进农业供给侧结构性改革，就需要处理好农产品产品结构、农业经营结构和乡村区域结构的内部不平衡问题，还需要协调好农业现代化与新型工业化、城镇化等发展不同步的外部不平衡问题，是实现农业向更高水平、更可持续发展的必然要求。

乡村旅游发展，必然会对原有的农业生产方式、传统的乡村产业结构、低效的生产要素等方面进行改革创新、转型升级;乡村旅游发展，不得不走绿色农业发展之路，生态农业、休闲农业、文化旅游等必然成为乡村旅游广阔舞台的台柱子;乡村旅游发展，注定会给农业农村带来新的发展契机，能够促进我国乡村产业转型升级和长远性发展。

2.2.3 乡村旅游是农业领域新动能提升的有效抓手

文旅部在2019年7月发布了《全国乡村旅游发展监测报告（2019年上半年）》，从报告中可知，截至2019年6月底，我国乡村旅游带动的就业总人数规模为886万人，由此可见，乡村旅游的经济带动作用和就业辐射效果巨大。

当前，我国社会进入改革的深水区，全社会各行业新旧动能转换、提质增效、结构调整等持续推进。乡村旅游作为推动农村经济发展的一种绿色发展模式，同时，乡村旅游也是开发极其浅显的产业，其市场发展潜力和空间不可小觑，通过打造精品乡村旅游、深度开发乡村旅游，使其成为我国农村发展的新产业、新业态、新模式[1]。

3 影响我国乡村旅游发展的问题分析

3.1 有关乡村旅游发展问题的相关研究综述

周腰华等（2019）指出乡村旅游发展中缺乏统一规划而盲目发展、乡村旅游产品开发层次较低、文化性不强没有突出自己的特色等问题;王周录等（2013）以宝鸡市乡村旅游的发展为例，指出乡村旅游发展中的问题是缺乏科学的整体规划以及服务保障机制不够完善;邱海蓉（2015）则提出我国乡村旅游发展中基础设施落后，不能很好满足游客的需求;杜慧彬等（2019）通过调研宁夏乡村旅游，指出乡村旅游存在文化内涵和地方特色挖掘不充分、乡村旅游品牌维护意识较弱等问题[2];姚蔚蔚等（2018）指出我国乡村旅游重复投资无特色、服务管理欠规范以及配套设施不健全等问题[3]。

以上专家学者无论是从全国范围还是某个特定的地域角度研究，都指出了我国乡村旅游发展中的问题和不足，这些观点概括起来，正如凌利等（2019）指出乡村旅游发展中的五个制约因素“PLMCE”即：旅游规划及配套设施问题、乡土化问题、市场运营问题、文化性问题以及产品项目设计的体验性问题[4]。

3.2 影响乡村旅游发展的关键问题

3.2.1 政府主导方面

广大乡村及乡村资源相当分散，乡村地区资金有限，缺乏市场化运作能力和经验，加之各自为政，很少能从全国战略高度和长远视角去审视乡村旅游的发展。政府部门的权威、强有力的公信力、谋划全局的视野、整合各种资源的能力等直接决定了发展我国乡村旅游没有政府主导就是道阻且长，难以做大做强。

3.2.2 社会资本方面

首先，乡村旅游发展需要配套基础设施、相关旅游项目设计建设等，资金缺口问题是制约乡村旅游发展的重要因素;其次，乡村旅游发展需要科学完善的规划设计，需要成熟的市场运营经验，没有社会智慧和资本的参与，很难完成适合当地特色发展的旅游规划编制以及品牌打造和市场认可;最后，乡村旅游发展需要专业人才参与，没有社会旅游专业人力资本，很难使乡村旅游产业行稳致远。

4 PPP模式下我国乡村旅游助推乡村振兴的措施建议

4.1 PPP模式对乡村旅游发展的意义

现代意义上的PPP模式最早开始于20世纪90年代的英国，是当时英国政府为了解决社会资本的逐利性和公共服务的公益性时间的矛盾而寻求的一种兼顾公私利益的运行模式。

PPP模式即政府与社会资本合作模式，指的是政府部门通过政府采购形式与中标单位（可以是联合社会资本）组成的特殊目的公司（SPV）签订特许合同，由特殊目的公司负责项目筹资、建设及经营。其实质是：政府公共部门与私营部门通过合作，使非公共部门所掌握的资源参与公共产品和服务的提供，以此实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果的一种合作形式。

2016年《關于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》出台，这是我国农业领域鼓励采用PPP模式的首个指导性文件。2018年文化旅游部和财政部联合下发的《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，这是我国政府支持PPP模式参与旅游产业发展建设的顶层设计[5]。

首先，乡村旅游实施PPP模式，可以有效解决发展中的建设资金问题，可以减轻政府财政负担，是地方政府转变政府职能的一项举措;其次，乡村旅游实施PPP模式，可以促进社会专业技术、资本、智慧参与乡村振兴建设，大力推进我国农业供给侧改革和农业经济转型升级;最后，乡村旅游实施PPP模式，政府作为主导者、参与者和监管者，社会资本专业操盘，有利于专业化管理和经营，能够实现乡村旅游发展的双赢和多赢。

4.2 具体措施和建议

4.2.1 建立健全我国乡村旅游PPP模式的法律法规

自2014年我国在社会公共服务领域开始正式推广PPP模式以来，国家相关部门出台了一系列有关鼓励支持以及规范PPP项目的政策和指导意见。尽管如此，我国PPP项目基本上还处于摸索阶段，PPP项目相关的法律法规相对少且不完善，这就需要我国立法部门专门成立PPP项目立法工作委员会，专门负责PPP项目立法的调研和落实，为我国各行各业PPP项目运作提供可靠的法律依据，也能够更加明确PPP合作各方的责任和义务。

4.2.2 加强各级政府的PPP项目信息化平台建设

通过建立信息共享的各级政府的PPP项目信息化平台，使社会各PPP项目从项目识别阶段、项目准备阶段、项目采购阶段、项目实施阶段以及项目移交阶段等各环节信息公开透明。一方面提高政府工作的公开透明度;另一方面让更多的民众和社会资本全面了解PPP项目的经济效益和社会效益，提高社会资本参与PPP项目建设的积极性，加深社会公众对PPP项目的理解程度。通过建立信息共享的各级政府PPP项目信息化平台，加强项目前期监控，尤其是项目是否适合PPP模式运作的评估和项目采用PPP模式的物有所值评价以及政府财政承受能力论证。根据2019年3月出台的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，加强项目的入库管理、中期检查及风险防控，对不合格社会资本及时清退并予以公示，建立黑名单数据库等。

4.2.3 重视乡村旅游的居民参与，充分尊重和依靠群众

乡村旅游發展的根本目的是造福一方百姓，所以在整个项目推进过程中，居民的参与、居民是否受益是乡村旅游PPP模式的主要考量依据。要正确处理政府、社会资本和居民的关系，充分尊重和依靠群众，保证让人民群众在乡村旅游中得到幸福感和获得感。

4.2.4 加强乡村旅游产业PPP项目专业人才的培养

随着乡村旅游引入PPP模式的不断推进，行业急需既懂乡村旅游又熟悉PPP项目运作的专业人才。广大应用型本科院校和职业学院应该抓住农业领域的改革东风，适当增设旅游PPP项目有关方面的培养方向，为未来旅游产业PPP项目顺利运作、稳定发展提供人才储备。

【参考文献】

【1】张月雯，刘晓蒙，冯利民.沿海三市发展乡村旅游的实践经验总结与借鉴[J].南方农业，2019（15）：119-120.

【2】杜慧彬，李梦玲，王国庆，等.新时代宁夏乡村旅游产业发展研究[J].农业经济，2019（12）：25-26.

【3】姚蔚蔚，尹启华.我国乡村旅游存在的问题及发展策略[J].农业经济，2018（1）：59-61.

【4】凌利，贾亚力.农业供给侧改革下优化乡村旅游的发展思路和实施策略[J].德州学院学报，2018（02）：56-60.

【5】焦苗苗.河北省旅游业PPP融资模式可行性研究[D].石家庄：河北经贸大学，2019.