防控疫情视角下提升基层社会治理能力的思考

蔡常青

摘  要：本文结合内蒙古阿拉善左旗加强基层社会治理，尤其是在防控疫情中创新的实践案例，提出了推进民族地区社会治理现代化的“五化”路径。强调治理层次市域化是提升基层社会治理能力的战略抓手，治理组织网格化是提升基层社会治理能力的重要基石，治理方式组团化是提升基层治理能力的有效路径，治理技术智能化是提升社会治理能力的关键支撑，治理程序契约化是提升基层社会治理能力的有效方式。

关键词：基层治理能力  新冠肺炎疫情  创新实践

社会治理能力既体现在日常社会运行中，更体现在国家和社会面临的重大风险挑战中。当下新型冠状病毒流行对我国来说就是一场严峻的公共安全挑战，同时也是对国家治理体系和治理能力的一次大考。近期，我们围绕如何在防控疫情中提升基层社会治理能力这个主题，到内蒙古阿拉善左旗进行了专题调研，从中发现不少务实创新的做法和亮点，这对深化认识防控重大风险与加强基层社会治理的关系，尤其是对如何立足边疆民族地区实际提升基层社会治理能力有诸多启示。

治理层次市域化：提升基层社会治理能力的战略抓手

“加快推进市域治理现代化建设”，是党的十九届四中全会提出的一个全新命题和战略部署。习近平总书记在中央政法工作会议强调“要把市域社会治理现代化作为社会治理现代化的切入点和突破口 ”。党中央突出强调加快推进市域治理现代化建设，反映了我们党对于推进社会治理现代化认识和实践的创新发展，从根本上说是由市域治理在推进国家治理现代化中具有的承上启下的统筹地位决定的，也是提升基层社会治理效能的必然要求。观察国内应对疫情的情况，像杭州、深圳、广州、上海等城市之所以能够在防范疫情和恢复生产生活方面展现出较高的有序有力的治理能力，都是与这些地方重视市域社会治理密切相关的。我们在阿拉善盟调研中也发现，该盟至今保持着零疫情病例的状况，既与其地处偏僻、流动人口较少等客观条件有关，也与阿拉善盟重视统筹推进全盟市域社会治理工作是分不开的。

阿拉善盟是内蒙古自治区内率先开展市域社会治理工作盟市。自2018年中央政法委提出加强市域社会治理工作以后，就在占全盟人口数量三分之二的阿拉善左旗开启试点探索工作。先后邀请内蒙古北宸智库、北京绿维、中国人民大学公共管理学院等智库专家100余人，历时150余天完成九个系列研究报告，并编制了社会治理专项规划;先后组织有关部门7批170人次，实地学习考察浙江诸暨、北京平谷等地的治理经验，并与诸暨市签订了《学习新时代“枫桥经验”协同创新战略合作协议》，构建了学习“枫桥经验”的长效机制;坚持边调研边探索，在全旗组织开展了大宣讲大调研大落实活动，由旗领导牵头成立10个工作组，派出350名干部深入基层一线，广泛征求群众意见，开展矛盾问题摸排整治工作，累计答复解决意见建议和问题1200余条，以务实创新的作风凝聚起推进基层社会治理的共识和合力。在试点做工作取得经验后，盟委、盟行署及时推广了阿拉善左旗的试点经验，并制定了《阿拉善盟推进市域治理现代化建设的实施方案》，明确提出筑牢城市城镇安全线、边境边界安全线、农村牧区安全线、军民融合安全线“四道安全线”的治理目标;以党群工作一体化实体化改革为突破口，建成了党群综合服务中心、社会矛盾预防与多元化解中心、社会治理联动指挥中心、政务服务中心、新时代文明实践中心“五大中心”治理平臺;坚持政治、法治、德治、自治、智治“五治”并举，实施开放睦边、生态固边、产业兴边、富民安边、联防稳边的“五边”工程，构建了党建引领、多元治理的社会治理新格局，在探索边疆民族地区市域社会治理现代化、推进平安兴安盟建设上迈出新步伐，进而为统筹打好全盟疫情阻击战奠定了良好基础。

实践启示我们，加快推进市域治理现代化既是推进国家治理治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是推进社会治理现代化的重要抓手。只有把基层社会治理提升到市域统筹的高度，切实把推进市域社会治理现代化列为各级党委政府的重点工作来抓，才能在破解制约基层社会治理的体制机制难题上实现新突破，才能在统筹提升基层社会治理能力上取得大进展，才能在应对新冠肺炎疫情等重大公共危机挑战中经得起考验。

治理组织网格化：提升基层社会治理能力的重要基石

网格化管理，就是将管理辖区划分为单位网格，以社区两委委员、居民组长、党员、辖区民警等作为工作主体，以信息技术为核心、以精细化管理为目标、以多主体参与的社会化管理服务为手段的新型基层社会治理组织模式。这一模式已经成为党的十九届四中全会明确提出推进的任务，目前正在大力推进落实，并在此次疫情阻击战中进一步彰显了其在应对公共卫生危机挑战中的基础性的重大作用。

阿拉善左旗自2017年开始全面推广这一做法，在这次疫情阻击战中，他们立足实际，按照“街乡吹哨、部门报到”的理念，进一步创新完善了网格化管理服务机制。一是推进网格全域全覆盖。以嘎查村、社区为基本单位，围绕人、地、物、单位、组织等基本要素，将全旗区域划分成147个基础网格，实施网格承接疫情防控各类事务的工作机制，形成“基层工作靠网格、部门工作在网格”的全旗“一张网”工作格局。二是实行 “一格多员”网格管理模式，即：一个网格要有一位网格长、一名网格指导员、一批网格员、若干网格志愿者，整合各网格包联单位干部，各类协辅人员队伍、两代表一委员、群防群治队伍或其他志愿者等担（兼）任网格员、网格志愿者。三是以片区、自然村等为主，依托原来的反恐维稳“十户联防”和意识形态管控“三级微信工作群”建立起末端“微网格”，通过 “微网格”微信群，吸纳社区居民和农牧民入群，增强广大群众的参与感和责任感，提高他们的防控意识，为信息摸排、宣传互动、疫情防控等工作提供了快捷、便利的途径，构建起群防群治的坚强堡垒。四是从网格、嘎查村（社区）、苏木镇（街道）到旗层面明确四级工作职责，形成纵向到底、横向到边的大防控格局，充分发挥了网格化管理和服务在疫情防控工作中的作用。

实践启示我们：社会治理网格化是推进国家社会治理体系和治理能力现代化的基础性工程，是推动社会治理和服务重心向基层下移，健全基层社会治理新格局的有效组织方式，它有利于充分整合基层社会管理服务的各类资源，更为全面地了解掌握居民诉求，更好地为群众提供便捷高效的服务，从基础上提升基层社会治理的效能。

治理方式组团化：提升基层治理能力的有效路径

群众团体是党紧密联系群众、服务群众的桥梁和纽带，社会组织是构建社会治理共同体的重要组成部分，他们是推动社会协同治理不可或缺的重要力量。阿拉善左旗基于群团组织任务重、力量弱，社会组织欠发达、不活跃的实际，致力于党建带群团、增强社会组织活力的目标，因地制宜地实施党群一体化改革，构建了以“党群综合服务中心党工委+8个群团组织+多个社会组织”的一体化联动体系，形成 “1+8+N”党群一体化实体化运作模式。全旗建成旗级党群综合服务中心、苏木镇（街道）党群服务中心、嘎查村（社区）党群服务站“三级阵地”，将各级党群服务中心作为实体工作机构，整合群团组织和部分代表性社会组织，实行集中办公，集中设立服务窗口，集中打造活动阵地，鼓励群团组织和社会组织根据各自职能协同开展工作。通过組织方式创新，整合各级各类党群力量和社会资源，深化群团组织服务方式改革、解决社会组织开展工作的薄弱环节，依靠党建引领，把群团组织、社会组织的服务管理触角延伸到社会治理的各个领域，充分发挥群团组织的桥梁纽带作用，增强了社会组织服务社会能力，助力基层党建和社会治理实现了双提升。

党群工作一体化改革，增强了群团组织、社会组织组团化运行的能力，在疫情阻击战中彰显了协同共治的作用。针对疫情的严峻形势，在全旗各级党群综合服务中心的倡导下，全旗各级群团组织和社会组织体现社会责任，发挥各自优势，汇聚成防控疫情的合力。截至目前，全旗8个群团单位和20个社会组织共组织防疫志愿者服务2378人次，协助街道社区做好住宅小区、平房区、统建楼等人员、车辆的出入登记和体温测量、消毒等工作。战“疫”期间，各类社会组织充分发挥不同职业、岗位、特长等资源优势，开展了多种多样的抗击疫情志愿服务。有的成立了流动疫情宣传防控小组，运用微信公众平台组织撰写文章传播正能量，开展了征文活动、心理疏导、远程线上服务支援;有的到社区岗位上开展疫情防控检查工作，协助民警入户排查，帮助有病患者采购物资开展外来返城隔离人员对接服务。温都尔勒图镇草原“都贵楞”联防队51名农牧民群众自发组成摩托车流动巡查队，根据时间段、片区、人员合理排班，在蒙宁、蒙甘边界地区实现24小时不间断巡查，全面实施边界防控，有效杜绝省际之间人员相互流动。

实践启示我们：构建共建共治共享的社会治理共同体，必须坚持党建统领、多元主体共治，既要充分发挥党委、政府的主导作用，也要充分发挥群团组织、专业社团、民间个人、志愿服务者和广大居民多元共治的作用，积极探索动员组织社会各界和群众广泛参与治理的有效路径。只有善于把社会组织汇聚起来，充分发挥各族群众在社会治理中主人翁作用，才能形成抵御和战胜各类社会风险挑战的强大能量。

治理技术智能化：提升社会治理能力的关键支撑

科技是推动社会发展的第一生产力，也是推进社会治理现代化的强大引擎。党的十九届四中全会首次把科技支撑纳入国家社会治理体系之中，充分体现科技力量在社会治理中的重要作用。当今科技发展已经进入数字化、互联网时代，发达地区与落后地区在经济社会及社会治理方面的差距也往往体现在互联网、大数据、5G、物联网等先进科技的掌握和应用水平上，因此，推进社会治理现代化、提升社会治理效能必须在实现社会治理智能化上下功夫。

我们在调研中看到，阿拉善左旗高度重视社会治理信息化建设，并于2018年建成了社会治理信息化指挥中心平台。这一平台在疫情阻击战中充分发挥了迅速排查、决策指挥、防止疫情输入的平台作用。主要做法是：一是充分运用“互联网+网格化”手段，精准摸排人员情况。借助互联网，启用信息登记小程序，精准高效掌握人员基本情况，使监测点和各网格区数据实时共享，为后期数据统计、人员追踪提供了准确信息。二是用大数据思维加强疫情网格化管理工作。联合旗公安局110指挥中心、疾病预防控制中心、市监局12315平台，建立疫情防控信息沟通机制，加强联动，共享信息、特别是对疾控部门掌握人员无法落地查证的，进入本地的湖北籍人员车辆信息进行跟踪协查，及时处理了诸多隐患。三是在自治区启动一级响应后，开通联动指挥中心和政府督查室举报电话，建立了“即收即转即办即回”的工作流程，对各渠道反映问题进行融合办理，第一时间向各组分办、调度和督促相关部门处置落实，及时回应群众关切。同时与阿里云合作，开通阿拉善左旗疫情防控大数据平台，加强对疫情期间公众投诉新问题、新趋势的研判分析，对问题反映集中区域进行预警，加强重点管理，为防止疫情流入发挥了重要作用。

实践启示我们：推进社会治理现代化离不开科技手段的支撑，尤其是对地广人稀的边疆少数民族地区来说，加快推进社会治理智能化建设，有助于从根本上改变信息不灵、社会治理成本高的被动局面，改变社会治理手段落后的现状。可以说，越是欠发达地区越应当把推进信息化建设摆在更加突出的位置，加快推进。这是欠发达地区抓住互联网时代有利契机，实现社会治理手段迎头赶上，加快提升社会治理能力的根本途径。

治理程序契约化：提升社会治理能力有效方式

契约是在两个以上的当事人之间为设立、变更或终止法律权利和义务而达成的协议。契约内含的民主、平等、法治精神代表了人类社会发展进步的方向，是现代社会调节社会关系、处理社会矛盾的基本方式，也是推进社会治理现代化必须遵循的重要原则和技术手段。从本质上看，契约精神或契约程序与中国特色社会主义民主政治遵循的党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的根本原则是内在一致的，也是与党的十九届四中全会强调的完善民主协商机制，健全覆盖全社会征信体系、推进依法治理等要求完全契合的，或者说它是保障社会主义民主、推进国家社会治理的现代化有效工具。观察现代社会，契约不仅成为每个国家、每个政府、每个企业、每个组织乃至每个人处理各种社会关系的常态化工具，而且也成为衡量其文明程度、信用价值的标志。仅就社会治理而言，现实生活中之所以存在的大量诚信缺失、难究其责、有法不依、违法上访等问题，尤其是在基层治理中，政府和基层干部相当一部分精力和工作重心长期陷于反复解决历史遗留问题之中，其重要原因之一，就是在作决策、定制度、提任务要求时缺乏民主协商的契约理念，在推进决策、制度、任务、要求落实中缺乏完整明晰的契约责任链条，简言之就是缺乏推进民主法治化落地的契约 “中介”。正是基于这种问题导向，近年来我国各地在推进社会治理中不约而同地形成了广泛应用契约理念和契约方法破解基层治理难题的趋势。比如，浙江省委明确提出以契约理念推进社会治理的要求，大力倡导“契约党建”，国资委全面实施了企业高管契约化管理改革，赤峰市阿鲁科尔沁旗、山东潍坊坊子区在农村牧区、街道社区全面推行了村（社区）重要事务契约管理，并得到多地借鉴复制，取得显著成效。

阿拉善左旗在学习借鉴“枫桥经验”和各地实施契约化管理经验的基础上，按照 “党的领导、民主协商、依法治理”三者有机统一的思路，把契约理念引入基层治理，在嘎查村（社区）推广了“三上三下一签”机制。“一上一下”，即对村级（社区）重要事务由党支部、村（居）委会提出方案，送达征求群众意见;“二上二下”，即对征求到的意见“两委”汇总分析，将修改完善方案提交党员会和村（居）民代表会酝酿论证，达成共识;“三上三下”，即将完善的方案提交全体党员和居民代表联席会审议表决;“一签”，即由相关主体签订书面协议（合同、公约），依靠契约实现依法治理。同时坚持问题导向，从牧民承包的草场保护和城镇老旧小区物业管理存在的突出问题入手，推进契约化实施，从源头上治理困扰多年的老大难问题，在推进民主法治化进程中上迈出坚实一步。在疫情防控中，阿拉善左旗针对实际需要，率先在无物业、自管小区推行契约治理模式，以此强化薄弱点的群防群治工作。首先，加强针对性宣传引导，主动介入小区群体，全面分析本小区的防控漏洞和不足，全面建立防控微信群，宣传病毒危害性和防控的重要性，灌输群防群治理念。在与小区业主达成防控措施共识的基础上，起草共识协议，与群众签订了《防疫安全公约》协议，约定小区居民积极响应防疫号召，相互提醒、相互监督，主动配合做好防疫工作;最大程度减少人员流动，主动避免人群聚集，出门必须佩戴口罩;加强个人和家庭防护，保持规律起居和健康心态;每晚22：00至次日早晨6：30无必要情况不外出，自觉闭门谢客，并且相互监督。最后，公示执行，对遵守协议情况随时在群里通报，形成相互监督机制。由于这一契约是在征求群众意见、与居民达成共识的基础上形成的，因而在执行落实上居民们充分体现了主人翁精神，形成了前所未有的人人尽心尽责战疫情的防控力度，有效强化了薄弱小区防控工作。

实践启示我们，契约作为现代社会调节社会关系民主法治化手段，不仅可以广泛应用于社会治理领域，而且是推进社会治理现代化必不可少的有效治理方式。它有助于完善党的领导、民主协商、依法治理的基層治理机制，推进民主法治化进程;有助于培育干部群众的诚信理念、全面构建国家现代诚信体系;有助于消减历史遗留难题的纠缠，依规就地化解矛盾;有助于从源头上防范重大风险的挑战，维护公共安全;有助于强化干部群众的责任意识，打造人人负责、人人尽责、人人共享的社会治理共同体，应当在实践中自上而下地大力推广应用。

（作者系内蒙古北宸智库研究员）

责任编辑：张莉莉