社会治理共同体视角下改善农牧区公共文化服务问题探究

丛志杰

摘  要：“社会治理共同体”理念的提出体现了党领导下多方参与、共同治理的科学理念，为破解社会治理难题提供了新思路。从社会治理共同体的视角审视农牧区公共文化服务，需要在制度建设、主体构成、方式与途径、考核评价体系等方面不断进行改进与创新，以“共建、共治、共享”来更好地满足农牧民群众日益增长的精神文化需求。

关键词：社会治理共同体  农牧区  公共文化服务

“社会治理共同体”理念是顺应社会治理新形势新任务新挑战的必然要求，是社会治理理念的重大创新与发展，为破解社会治理难题提供了新思路，同时也为改善农牧区公共文化服务提供了新视角。

一、社会治理共同体的基本内涵

加强和创新社会治理，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十九大报告深刻阐述了新时代社会治理的内涵，提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。继2019年初习近平总书记首次提出“社会治理共同体”之后，党的十九届四中全会明确提出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”其中，“社会治理共同体”的提出体现了党领导下多方参与、共同治理的科学理念，是社会治理理念的重大创新与发展，也是顺应社会治理新形势新任务新挑战的必然要求，为破解社会治理难题提供了新思路。

“社会治理共同体”，是以中国特色社会主义根本制度为基准、基本制度为依托、重要制度为支撑，以自治、法治、德治“三治融合”为方式，以党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑为体系，合理划定不同治理主体间就社会治理事务上的权利（权力）和义务（责任），实现人人有责、人人尽责、人人享有的“共建、共治、共享”的社会共同体。

二、农牧区公共文化服务的社会治理功能及制约因素

（一）农牧区公共文化服务的社会治理功能

文化作为一种更基本、更深沉、更持久的力量，以其先导性、战略性，为社会发展提供精神激励、智慧支持和道德滋养。公共文化服务参与社会治理，是创新社会治理的重要内容和重要途径。良好的社会治理既需要发挥政治、经济、法律等手段的作用，同时也离不开文化固有功能的有效发挥。

乡村治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。在现阶段，实施乡村振兴战略是促进乡村有效治理的重要举施。乡村振兴，乡风文明是保障。在党的十九大作出的实施乡村振兴重大决策部署中，乡村公共文化服务摆在了突出位置。从直接影响看，乡村公共文化服务及其所营造的良好文化氛围会感染和启迪民众，促使其追求真善美，摒弃假恶丑;从间接影响看，公共文化服务通过丰富人的内心世界，打造人的思想观念，使人树立正确的思想观念。因此，公共文化服务与社会治理在导向上具有目标的一致性，在实践上具有行动的趋同性，是社会治理中经济投入最小，易发震荡最小，反弹力最弱，社会成本最低，效率最持久的一種选择，对社会治理的维护和保障具有积极的、建设性的和相对稳定作用。

（二）影响农牧区公共文化服务社会治理功能发挥的制约因素

改革开放以来，内蒙古在“富民强区”“文化兴区”建设的基础上，坚持政府主导、社会参与、共建共享的原则，以服务发展和民生为主线，以公共财政为支撑，通过实施“广播电视村村通”“边疆文化长廊建设”“文化信息源共享”“苏木乡镇综合文化站”“草原书屋”等一系列文化惠民工程，扎实推动了公共文化服务建设，已基本形成具有民族特色的，覆盖自治区、盟市、旗县、乡镇（苏木）、村（嘎查）五级公共文化服务体系，人民群众获得感显著增强。但是，与当前经济社会发展水平和人民群众日益增长的精神文化需求相比，与基本建成公共文化服务体系的目标要求相比，内蒙古公共文化服务的任务依然艰巨。公共文化服务的重点在基层，而基层的重点在农牧区。内蒙古地域跨度大、边境线漫长。截至2018年，内蒙古乡村人口944.9万人，其中有400多万居住在偏远的农村牧区，居住分散、交通不便、信息闭塞，公共文化资源相对匮乏，公共文化服务半径大、成本高、难度大。从社会治理共同体的角度看，有诸多因素制约着公共文化服务社会治理功能的发挥。

1.政府主动提供公共文化服务的意识不强，缺乏提升农牧村公共文化服务供给的内驱动力。改革开放以来，长期坚持的以经济建设为中心的指导思想使基层政府往往把工作重点放在经济发展上，忽视了文化事业建设。近年来这种状况虽然有所改变，但基层政府对于公共文化服务仍重视不够，即使抓文化工作也大多是把重点放在能拉动经济增长和带动居民增收的文化产业和文化旅游上，而对于公共文化服务事业则动力不足。

2.农牧区公共文化服务的供给主体单一。从社会治理共同体的视角看，推动农牧区公共文化服务建设，迫切需要供给主体的多元化。但是农牧区公共文化服务的供给主体仍然是政府部门，文化基础设施建设、文化活动的组织几乎全部由县（旗）政府、县（旗）文体广电局和乡镇（嘎查）政府负责完成，供给类型、数量、资源的配置等都由政府统一调配、单方面决定，市场、社会组织、农牧民群众并没有真正参与进来。

3.农牧区公共文化服务设施城乡差距大，方式、途径存在问题。内蒙古农牧区地域广阔、人口稀散，具有独特的自然和人文环境，这决定了公共文化服务建设具有很大的特殊性。基础设施是为人民群众提供公共文化服务的物质载体。“公共文化设施数量的多寡决定着一个国家公共文化空间的大小。”但从内蒙古的情况看，公共文化服务设施城乡差距大，大量的公共文化资源、设施集中在城镇，而农牧区特别是边远地区匮乏;以“乌兰牧骑”为典型代表的流动公共文化服务是解决农牧区公共文化服务的重要途径，但总量不足，覆盖度低，常态化程度差，从业人员数量不足等问题突出;随着互联网技术的发展，全国文化信息资源共享工程及数字图书馆、数字文化馆、数字博物馆等工程的开展，使得数字化服务成为公共文化服务的新方式，但在满足群众的实际需求方面仍显不足。

4.农牧区公共文化服务的可及性弱。公共文化服务的可及性是从可获得性、可接近性、可接受性、可适应性四个相互联系的维度来评价公共文化服务体系和城乡居民之间的“适合度”。就内蒙古农牧区而言，公共文化服务的供给并没有充分考虑文化设施的辐射半径及居民的实际需求，使用不方便、效率低等问题非常突出。“草原书屋”作为最基层的文化阵地，是建在农牧民家门口、农牧民自己管理的文化工程，对提升农牧民素质，推动农村、牧区全面协调发展起着十分重要的作用。但“草原书屋”存在着严重的“供需不对接”、资源浪费、管理混乱等问题，很大程度上制约了草原书屋功能的发挥。

5.考核评价机制陈旧。总体上看，农牧区公共文化服务考核评价仍为自上而下的行政考核。考核的主体是市、县及乡镇政府，考核过程中缺少最重要、最有发言权的服务对象即农牧民群众的参与，也基本没有第三方评估组织的参与;考核过程中存在着重设备设施配置等硬性指标、轻实际使用效果，重材料汇报，轻实地考察;“以点带面”“以突击布置代替日常运行”等不科学、不规范的问题;考核评价结果的使用在一定程度上流于形式。

三、社会治理共同体视角下改善农牧区公共文化服务的路径

2020年《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》明确指出，“改善乡村公共文化服务。推动基本公共文化服务向乡村延伸，扩大乡村文化惠民工程覆盖面。”这进一步体现了党和政府对乡村文化建设的高度重视。从社会治理共同体的视角看，化解农牧区公共文化服务的困境，推动农牧区公共文化服务在社会治理中发挥其应有的功能，需要做好以下几点工作：

（一）健全文化制度，正确处理自治、德治、法治之间的协同关系

文化制度是国家制度的重要组成部分。党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度作出全面部署，指出我国国家制度和国家治理体系13个方面的显著优势，其中就包括文化制度方面的显著优势。要把文化继续推向繁荣发展，必须继续坚持并不断完善中国特色社会主义文化制度。

推进农牧区公共文化服务，关键在于准确把握自治、德治、法治之间的协同关系。一要充分保障农牧民群体的民主权益，完善村民自治制度。二要高度弘扬社会主义核心价值观，通过评家风、亮家风、塑家风等活动促使公序良俗、伦理风尚在乡村落地生根，倡导具有高认同度、强推动力的乡村德治文化。三要在村民自治、乡村德治的基础上，强化法律规范意识，通过内涵丰富、形式多样的主题活动强化普法力度，倡导法律至上、权利平等的乡村法治文化。

（二）构建农牧区公共文化服务多元主体，形成治理合力

第一，坚持党的核心领导地位。中国共产党领导是构建中国特色社会治理共同体的顶层设计者，要把党的领导贯彻到社会治理全过程各方面，加强各级党组织对农牧区公共文化服务的核心引领作用。

第二，充分发挥政府治理与服务的作用。提供公共文化服务是政府的核心职能之一。对于农牧区的公共文化服务而言，由于诸多因素的制约，欠账多，基础薄弱，这就更需要政府发挥核心主体作用。应进一步加大财政投入力度，加大对农牧区文化事业的扶持;进一步推进文化事业单位改革，强化公益性文化单位的骨干作用。作为丰富广大农牧民文化生活、加强民族团结、促进农牧区经济发展和社会文明进步的生力军，乌兰牧骑应遵照习近平总书记的重要指示，继续发挥和创新“演出、宣传、辅导、服务”的职能。公共图书馆、公共博物馆、美术馆等公益性文化单位应积极主动地开展流动服务、联网服务，推动公共文化服务更好地向农牧区延伸;应充分利用市场手段，采取政府购买服务等方式，支持社会组织、机构、个人捐赠和兴办公益性文化事业，加强和创新对文化市场的管理。

第三，着力促进多元主体的参与。要高度重视和发挥非政府组织的主体作用。深入开展“春雨工程”全国文化志愿者边疆行工作，以“大舞台”“大讲堂”“大展台”为主要载体，坚持需求导向、项目带动，构建参与广泛、形式多样、活动经常、机制健全的志愿服务体系;要发展以企业为主体的市场服务。企业具有强大的生产能力和市场竞争力，在公共文化基础设施建设及某些具体的公共文化产品的生产中具有比政府、文化事业单位更多的优势，是公共文化服务体系的补充与延伸，有助于推动公共文化服务体系的建立健全和高效运转;要大力推动以农牧民为主体的业余乌兰牧骑、农家大院等自我文化服务。农牧民个体或群体依靠其拥有的各类文化资源进行的、以满足自身或群体的精神文化需求为目的的各类文化活动，具有吸引力大、参与者身心满足感强的特点，以及文化资源利用率高，不受时间限制，不受活动内容限制等优势，是农牧民群众精神文化需求自觉意识追求的体现。

（三）改进和创新公共文化服务方式，突破农牧区公共文化服务“最后一公里”

第一，要在各级党委政府的组织领导下，将民主协商贯穿农牧区公共文化服务建设的全过程，问需于民，凝聚共识，通过民主协商共同“提”治理事项、提解决方案、“推”治理工作、“验”治理效果，充分发挥农牧民群众在公共文化服务中的主体作用，夯实社会治理共同体的共同价值基础。

第二，以自然条件、服务人口、覆盖面积等为依据，突出民族和地域特点，按照科学化、规范化要求，发扬乌兰牧骑优良传统，建立起灵活机动、方便群众的流动公共文化服务网络，推动公共文化服务的均等化、可及性。

第三，继续推进“数字文化走进蒙古包”、文化信息资源共享工程建设、内蒙古“智慧广电”，提高公共文化服务的信息化水平，夯实农牧区特别是边境地区智能化公共服务基础。

（四）健全和完善农牧区公共文化服务绩效考核机制

农牧区公共文化服务急需形成政府、社会、农牧民群众共同参与的考核评价体系，真实地反映服务效率和效能。要以农牧民参与度和满意度为核心，建立乡村文化建设效能评价机制，做到标准化、制度化和规范化;要将乡村文化建设效能纳入政府日常考核体系之中，并常态化;要建立公共文化服务效能督查机制，定期和不定期地开展效能督查。

农牧区公共文化服务的发展状况，关系到少数民族群众基本文化权利的实现，关系到我国经济、社会和谐发展与现代化的进程。结合内蒙古农牧区独特的自然环境、人文环境，以及公共文化服务的特殊性，从社会治理共同体的视角审视农牧区公共文化服务，需要在制度建设、主体构成、方式与途径、考核评价体系等方面不断改进与创新，以“共建、共治、共享”来更好地满足农牧民群众日益增长的精神文化需求。

参考文献：

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（作者单位： 内蒙古大学公共管理学院）

责任编辑：康伟