官员更替如何影响安全生产治理效果：政绩偏好的中介效应

王郅强 王凡凡

(华南理工大学，广东 广州 510641)

一、问题的提出

近年来，我国安全生产事故频发，从2015年的8·12天津滨海新区爆炸事故，2016年的石嘴山市林利煤炭有限公司“9·27”重大瓦斯爆炸事故，2017年的大兴区“11·18”重大火灾事故，2018年的11·28张家口爆炸事故，到2019年的三门峡市河南煤气集团义马气化厂“7·19”重大爆炸事故，多起重特大安全生产事故对企业的诚信和政府的公信力产生了严重的消极影响，经济增长背后的安全生产形势和代价为地方政府治理带来了严峻的挑战，严重冲击了民众的安全感。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要“建立健全国家安全风险研判、防控协同、防范化解机制。”不断提高人民群众的安全感，探索防范和化解重大稳定风险机制，对于实现“两个一百年”奋斗目标和贯彻落实国家治理能力和治理体系现代化具有重要意义。

我国安全生产领域的政策由中央政府制定，地方政府根据实际情况贯彻实施，而近年发生的多起重特大安全生产事故通常归结为政府安全生产治理的失败，但政府本身就是一个抽象的“黑箱”，其所表现出来的各种特征实际上是作为实体官员的具体体现，[1]并且官员是政府行政权力的实际掌控者，政府权力也往往与官员个人权力关联。[2]因此，要理解地方安全生产事故频发的问题，还需要从官员的行为探索安全生产治理的影响因素。那么，官员晋升激励如何影响安全生产治理效果？官员更替意味着政治权力的转移和新旧政策的更迭，是否会影响安全生产治理效果？源于相对绩效考核的标尺竞争机制能否进一步补充上述研究框架？有鉴于此，本文采用中国2000—2012年省级面板数据(1)为方便表述，下文将省、自治区和直辖市统称为省；将省长和省委书记、自治区主席和党委书记以及直辖市市长和市委书记统称为省长和省委书记。，尝试将官员晋升激励作为研究主线，挖掘官员更替对安全生产治理效果的影响，深入探索政绩偏好的中介机制，以及官员更替对安全生产治理效果影响的时期特征。

二、理论分析与研究假设

(一)官员更替与安全生产治理效果

随着十一届三中全会的召开，党将工作重心转移到社会主义现代化建设上来，对官员考核的方式转变到了经济绩效考核为主，[3]形成了当时的以经济绩效为主要考核标准的绩效观。在经济绩效的驱动下，官员为了在任期内获得更多和更快的经济绩效，将大量的财政资源投入到能够刺激经济增长和财政收入的领域，基础设施建设、开发区建设和新城区建设等现象浪潮涌起，[4]但这种以GDP为核心的粗犷式的经济增长模式对经济社会的持续发展构成了潜在威胁，[5]导致安全生产治理面临巨大挑战。为了解决地方经济发展过程中出现的安全生产问题，中央通过持续完善干部交流制度来加强对地方政府官员的引导、监督和控制，促进地方安全生产治理水平稳步提升。

官员更替能够引发地方未来政策环境的不确定性，对地方经济和企业的生产行为带来不同的影响。在“中国式”分权体制下和“晋升锦标赛模式”下，地方政府拥有较强的激励去发展地方经济。[6]同时，在“任命+任期”的体制下，新上任的官员更有动力去制定与上一届政府不同的经济政策，[7]导致地方政府面临更加明显的政策不确定性。“晋升锦标赛”模式下的经济增长模式导致GDP增长率成为了地方官员晋升的重要依据，相关研究已经证实了经济绩效决定官员是否升迁：经济绩效越高的官员越能够在晋升中脱颖而出。[8]因此，新任官员上任后，第一，由官员更替导致制度过程缺乏连续性和稳定性，“新官不理旧账”的现象层出不穷，使得政策被迫中断甚至倒退，因而新上任官员有更强烈的动机实施一套有别于前任官员的政策，以便上级领导能有效识别自己的政绩。[9]第二，新上任官员为了谋求早日晋升，必然会大力发展经济，[10]但考虑到经济政策可能存在一定的滞后性，新上任的官员在上任初期便采取积极的经济发展策略，实施扩张性的财政政策，迅速开展能够在短期内带来经济绩效的项目，而难以体现经济绩效的领域往往被忽略。第三，在财政资源有限的情况下，官员对于需要投入大量资源和成本的安全生产治理表现出冷淡。基于此，本文提出第一个层面的假设，H1：相较于未发生官员更替的年份，发生官员更替的年份显著降低了安全生产治理效果。

(二)官员更替与政绩偏好

“晋升锦标赛”理论指出，地方官员从最低的行政岗位一步步晋升到一个典型的逐级淘汰的锦标赛结构：如果官员想要进入下一轮的竞争，那么官员必须是上一轮的优胜者，否则每一轮淘汰出局的官员就自动失去了进入下一轮的参赛资格，[3]上级政府对下级政府考核的偏好，就成为了地方政府施政方向的偏好。[11]长期以来，围绕“晋升锦标赛”考核的“硬指标”，即与辖区经济增长相关的经济指标，如GDP增长率、财税收入和招商引资规模对地方官员的晋升激励产生重要影响。[12]如前所述，官员发生更替之后，为了寻求早日晋升，往往更加关注经济增长绩效，这不仅涉及到辖区内前任官员的绩效，还涉及到省内其他地区官员的绩效，关注的直接指标是GDP增长率，而间接指标则包括财政收入、招商引资规模、交通基础设施投资等方面，以确保在最后的相对绩效考核中胜出，充分体现了新上任官员对政绩的偏好。基于此，本文提出第二个层面的假设，H2：相较于未发生官员更替的年份，发生官员更替的年份促进了政绩偏好的提升。

(三)政绩偏好与安全生产治理效果

国内各地招商引资的竞争、国家级开发区争夺战和重点产业之争如火如荼地进行，其背后主要是地方官员竞争激励的驱动。[13]地方政府官员致力于发展快速发展地方经济来提升晋升的概率，但是上级政府对地方官员的考核却不是绝对绩效考核，而是相对绩效考核。[14]标尺竞争理论认为，委托人会通过对比其他的可以提供类似产品或服务代理人，来评价代理人的绩效，分析代理人的绩效是否达到他们的期望，从而通过这种委托代理的方式，促使代理人之间的相互竞争，最终达到降低成本和提高效率的目的。选民由于缺乏地方官员的信息，往往会选择邻近地区的经济指标为基准，以此来判断本地政府的效率，即相对绩效评价。[15]这种通过相对绩效考核的方式广泛用于我国地方政府治理问题。周黎安指出，在政治集权的情境下，中央和上级政府扮演了“选民”的角色，通过对比本地官员和其他地区官员的相对绩效来判断本地政府的效率，中央政府对地方政府的人事任免决策是基于相对绩效考核的治理模式，目的在于减少绩效考核的误差。[16]

相对绩效考核下，官员有着更加强烈的政绩偏好。一方面，新上任官员为了在任期结束之前获得晋升，发展辖区经济提高辖区经济绩效成为了他们不断追求的目标。另一方面，官员发生更替后，相对绩效的高低是决定其任期结束后是否获得晋升的关键。如果官员调任到一个相对竞争环境较为强烈的地方任职，其在上任之初会采取扩张性的经济发展策略，推动能够尽快提高经济绩效的相关领域的发展，但难以被纳入到当期经济增长目标函数，包括基础教育、医疗卫生、环境治理、社会保障和安全生产治理等短期内对经济增长促进作用不明显的领域则难以被重视。因此，本文提出第三个层面的假设，H3：官员的政绩偏好越强，越不利于安全生产治理效果的提升。

(四)政绩偏好在官员更替与安全生产治理效果中的中介作用

价值链理论认为，“投入-过程-产出”系统中，过程管理是决定实现投入产出最大化的关键因素。相应的，官员更替是一种政治周期现象，可以看作是输入制度和生成公共价值的过程，政绩偏好明确了官员需要做什么、如何实现和需要达到怎样的标准，从地方官员行为的角度出发分析和识别制度过程，从而打开“制度”输入和“效果”输出黑箱的着力点，[17]解释安全生产治理效果的影响逻辑。官员发生更替后，“晋升锦标赛”模式和标尺竞争下，新上任官员会对比辖区内前任官员的绩效和辖区外其他官员的绩效制定经济发展方针，特别是对GDP增长率、财政收入增长率和外商直接投资额等能够直接提升经济绩效的指标产生偏好，对需要付出大量资源和成本的安全生产治理指标则没有表现出同样的重视，甚至因为财政资源的稀缺性，导致官员的政绩偏好对安全生产治理效果产生消极影响。因此，本文将政绩偏好作为官员更替与安全生产治理效果之间关系的中介变量，提出第四个层面的假设，H4：政绩偏好在官员更替和安全生产治理效果的关系之间起到中介作用，即官员更替通过政绩偏好影响安全生产治理效果。

三、数据与模型

(一)研究样本与数据来源

本文以省长和省委书记为研究对象，采用中国内地31个省级政府(不含香港、澳门和台湾)2000-2012年间面板数据，实证检验官员更替对安全生产治理效果的影响。需要说明的是，第一，之所以使用省级面板数据，是因为考虑到我国在以财政分权和行政集权为典型特征的“中国式”分权体制下，省级政府一方面拥有了支配地方财政支出的权力，另一方面可以通过行政集权来决定地方人事任命和财政预算过程。[18]第二，按照传统的分工，省长分管经济和社会发展，省委书记负责党务和人事组织安排，对于政府安全生产治理而言，省长可以通过对区域内资源配置和人事安排等施加影响，最大限度地发挥“一把手”效应，但党委“一把手”权责往往能够覆盖政府“一把手”的权责，党委“一把手”的施政策略会极大影响政府“一把手”的施政方针，[19]由于安全生产治理对地方经济发展产生较大的影响，往往是由省委和省政府常委会集体确定。[20]本文假设一个城市的安全生产治理效果既是省委书记的施政绩效，也是省长的施政绩效，并假设两名官员来自于同一分布，即一个省份一个年度出现两个观察值。安全生产治理效果的相关数据主要来源于《中国安全生产年鉴》，并通过各省安全生产监督管理局官方网站进行补充。各省份经济和社会发展特征数据来源于《中国统计年鉴》。省长和省委书记个体特征数据主要通过《党政领导干部资料库》和《中国政要资料库》等资料进行手工收集，并利用百度百科和新华网网站进行补充和校对。所有数据均来源于公开可得的二手资料，具有较高的可信度。

(二)变量测量

1.被解释变量

安全生产治理效果。2004年国家安全委员会将工矿商贸企业生产安全事故死亡人数、煤炭事故死亡人数和煤矿百万吨死亡率列为地方安全生产考核指标，将亿元GDP死亡率、十万人死亡率和工矿商贸十万从业人员死亡率作为备案指标。随着安全生产指标体系的不断完善，对安全生产治理效果的衡量一般包括绝对指标和相对指标，[20]且对中国企业高管的政治关联和工人死亡率之间关系的研究中，同样采用两种不同的指标。[21]本文将从绝对数和相对数的角度，通过工矿商贸企业生产事故死亡人数和亿元GDP工矿商贸事故死亡率进行测量。为保证正态分布，取工矿商贸企业生产事故死亡人数的对数形式进入回归方程。

2.解释变量

官员更替。如果当年6月30日之前省长或省委书记发生更替，则当年记为1；如果是6月30日之后省长或省委书记发生更替，则下一年记为1，其他年份记为0，且同一份年发生两次更替，则以后一个信息作为判断依据。

3.中介变量

政绩偏好：由于政府效用函数中的政绩偏好参数缺乏数据可获得性，基于此，本文构建一个“政绩压力”综合指数，利用GDP增长率、财政收入增长率和外商直接投资额增长率三个指标来综合测量政绩偏好[2]。这操作的逻辑性和合理性在于以下两个方面：第一，正如前文所述，“晋升锦标赛”的基本特征是进入下一轮的选手必须是上一轮的优胜者，每一轮被淘汰出局的选手就自动失去下一轮参赛的资格，进入下一轮竞赛的官员必须是上一任竞赛的获胜者，这将导致地方官员面临强大的压力，而官员面临的政绩压力越大，对政绩的偏好越强，因而政绩压力可以视为间接衡量政绩偏好的指标。第二，“竞赛”指标必须是可衡量的、客观的指标，如增长率、财政收入和外商直接投资额等，[16]这些指标均可能成为地方政府和官员最关心的竞争“标的”。考虑到中央政府对地方政府官员通常采用相对绩效考核，且国家针对东部、中部和西部等地区采取不同的发展战略，对官员的考核标准也会有所差异，因此，本文对不同区域的省份之间的各指标的加权平均数进行比较。具体做法是：首先以各省GDP作为权重，按照我国东部、中部和西部分类，分别计算三个指标与同一区域其他省份三个指标的加权平均值；其次，对小于加权平均值的指标赋值为1，对大于加权平均值的指标赋值为0；最后将同一区域的省份的三个指标相加，即为当年的政绩压力。该变量的取值范围为0到3，数值越大表明政绩压力越大，官员对政绩的偏好越强。

为了避免遗漏变量所造成的估计偏差，本文还将对以下变量进行控制。第一，官员个体特征层面：任期、年龄、来源、党校学习经历、工作经历、历练指数。第二，省份经济特征层面：人口规模、产业结构、经济发展水平。第三，特殊年份和特殊省份(2)考虑换届因素的影响，特殊年份包括2002年、2007年和2012年，特殊省份包括地下采煤的省份。以设置虚拟变量的方式继续控制天津、上海、海南等不产煤的省份，以及广西、江苏、浙江、湖北、宁夏、青海、山东、内蒙古和新疆等产煤量较低或者露天采煤的省份。。主要变量定义和测量如表1所示。

表1 主要变量定义和测量

(三)模型设定

本文的主要目的是验证官员更替对安全生产治理效果的影响，以及官员更替影响安全生产治理效果的中介机制，考虑到本期的安全生产治理和政绩偏好可能会受到上一期的影响，构建如下动态面板模型：

LnDeathit=α0+α1LnDeathit-1+α2Turnoverit+∑jαjX+λi+γt+εit

公式1

Rateit=α0+α1Rateit-1+α2Turnoverit+∑jαjX+λi+γt+εit

公式2

Preferenceit=α0+α1Preferenceit-1+α2Turnoverit+∑jαjX+λi+γt+εit

公式3

公式1、公式2和公式3中，i表示省份，t表示时间；λi为不可观测的省份效应，γt为不可观测的年份效应；LnDeathit表示当期工矿商贸企业生产事故死亡人数，LnDeathit-1表示滞后一期工矿商贸企业生产事故死亡人数；Rateit表示当期亿元GDP工矿商贸事故死亡率，RATEit-1表示滞后一期亿元GDP工矿商贸事故死亡率；Turnoverit表示官员更替变量；Preferenceit表示政绩偏好，Preferenceit-1表示滞后一期的政绩偏好，X表示一系列控制变量；εit表示随机扰动项。公式1和公式2用于检验主效应，联合公式3用于检验中介效应。主要变量描述性统计如表2所示。

表2 主要变量描述性统计

注：*表示对该变量取自然对数。

四、实证结果分析

(一)官员更替对安全生产治理效果的影响：主效应

表3模型1和模型2汇报了官员更替影响安全生产治理效果的主效应。控制了所有常规因素的影响后，模型的滞后项均通过了1%的显著性水平，表明安全生产治理效果具有较强的连续性，且上一期每增加1%，当期的死亡人数和死亡率增加分别约为0.19和0.32个单位。继续观察官员更替的系数可以发现，官员更替对死亡人数和死亡率均产生了显著的正向影响，表明省长和省委书记发生更替的年份，死亡人数和死亡率分别上升7.84%和1.94%，意味着官员更替对安全生产治理的消极影响显著。假设H1得到证实。

表3 官员更替对安全生产治理效果的影响：主效应和中介效应

注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平下显著；括号内为标准误。

(二)官员更替对安全生产治理效果的影响：中介效应

本文通过加入政绩偏好这一中介变量，观察官员更替的系数绝对值大小变化来判断政绩偏好的中介作用。首先，检验官员更替对政绩偏好的影响。表3模型3报告了官员更替对政绩偏好的作用效果，发现官员更替对政绩偏好产生了显著的影响，且相较于未发生官员更替的年份，发生官员更替的年份会导致政绩偏好上升22.07%。假设H2通过了检验。其次，检验政绩偏好对安全生产治理效果的影响。模型4和模型6表明，政绩偏好的系数显著为正，且政绩偏好从平均值开始，每增加一个单位标准差，死亡人数和死亡率上升2.18%和1.38%，这一结果说明官员的政绩偏好越大，安全生产治理效果越差。假设H3得到验证。最后，加入政绩偏好之后，观察官员更替的系数变化情况。对比模型4和模型6可以发现，官员更替和政绩偏好的系数均显著，且模型5中官员更替的系数绝对值小于模型4，模型6中官员更替的系数绝对值小于模型5。由此可以判定，政绩偏好在官员更替和安全生产治理效果之间起到中介作用，即官员更替通过政绩偏好影响安全生产治理效果。综合上述分析，假设H4最终得到验证。

(三)稳健性检验

为了进一步检验基准回归结果的可靠性，本文将从以下几个方面进行稳健性检验(3)限于文章篇幅，此处未汇报稳健性检验结果，有需要可向作者索取。。第一，寻找官员更替的替代变量，重新定义了官员更替：将官员发生更替的年份记为1，官员未发生更替的年份记为0，结果表明官员更替的系数属性没有发生显著变化。第二，寻找政绩偏好的替代变量。前文通过计算不同区域的省份之间的各指标的加权平均数来测度政绩偏好，此处通过计算全国各省之间的各指标的加权平均数来获得官员的政绩偏好，发现主效应依旧稳健，中介效应和前文保持一致。第三，北京、天津、上海、重庆等直辖市的市委书记、广东省委书记和新疆维吾尔自治区党委书记一般是中央政治局委员，本文剔除上述样本，并重复回归步骤，结果和基本结论并无差异。第四，加入“是否为省长”这一虚拟变量后，结果表明该变量的系数较小且不显著，对整体回归结果的影响可以忽略，表明省长和省委书记对安全生产治理效果的影响差异不明显，同时说明了选取省长和省委书记作为研究对象的合理性。第五，考虑到本文研究模型中的官员更替这一解释变量采用的是单一维度虚拟变量设计，采用系统广义矩模型进行估计时，简单地将发生更替的官员和未发生更替的官员进行对比，可能导致配对偏差。因此，本文还采用倾向值得分匹配法(PSM)分析官员更替对安全生产治理效果的影响(4)匹配的方式包括近邻匹配、核匹配以及半径匹配等。。根据PSM方法完成匹配后，本文发现在考虑匹配偏差的情况下，官员更替对安全生产治理效果的影响依旧显著。

五、进一步分析：官员更替对安全生产治理效果影响的时期特征考察

基本回归结果显示，相较于未发生官员更替的年份，发生官员更替的年份显著降低了安全生产治理效果，这种负向效应可持续吗？考虑到官员更替是政治周期中的一种短视现象，其对安全生产治理效果可能存在一定的时期性特征。参考已有研究相关做法，[22]人为地将更替变量前置和后置，进一步考察官员更替对安全生产治理效果影响的时期性特征，有助于反映新任官员、上任官员和下任官员对安全生产治理效果的影响。考虑到样本中的省长和省委书记的平均任期为3.3130年，因此选择4年作为前置和后置年限，对样本进行重新估计(见表4)(5)本文在考察官员更替对安全生产治理的时期特征时，汇报了以死亡人数作为因变量的回归结果，而以死亡率作为因变量的回归结果基本相似。为节约篇幅，此处省略，如有需要可向作者索取。。

综合观察前置四期和后置四期的情况，首先可以发现官员更替前置四期、更替当期和后置四期的系数为正，且通过了至少1%的显著性水平，即大部分省长和省委书记在上一次更替、本次更替和下一次更替的年份，对死亡人数有较为明显的负向关联，也意味着新任官员、上一任官员和下一任官员发生更替当年显著降低了安全生产治理效果，符合本文的基本结论。其次，官员更替前置三期和后置一期的系数为负，且分别通过了5%和1%的显著性水平，这两个时期分别是上一任官员更替和新任官员更替之后的第一年，对安全生产治理效果产生的影响由负向转为正向，但通过比较发现，官员更替前置三期的系数绝对值大于官员更替前置二期，官员更替后置一期的系数绝对值大于后置二期，即上一任官员更替和新任官员更替之后的第二年依旧促进了安全生产治理效果的提升，但弱于更替之后第一年的效果，表明官员更替之后的第2和第3年，对安全生产治理效果的提升作用在逐步减弱。最后，官员更替前置一期描述的是上一任官员更替之后的最后一年、新任官员更替之前的前一年，对安全生产治理效果再次变为负效应，而后置三期描述的是新任官员更替之后的最后一年、下一任更替之前的前一年，对安全生产治理效果的正向作用进一步减弱，且在下一任官员上任之前再次转为负向作用，这种影响在1%的水平上显著。

表4 官员更替对安全生产治理效果的影响：时期效应

注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平下显著；括号内为标准误。

由上述结果可以发现，官员更替对安全生产治理效果的影响是一种短期效应，并且伴随着官员更替的周期变动而重复出现。图1以官员更替系数为纵轴，以官员更替期数为横轴，描述了官员更替对安全生产治理效果的时期特征。通过图1可以直观地看出，以更替当期为对称轴，从前置四期到更替当期和后置一期到后置四期，对死亡人数的影响均呈现出先下降后上升的趋势，意味着上任官员和新任官员发生更替之后的4年里，呈现出周期性变化的趋势。这种周期性的波动可能是因为在“新官上任三把火”效应的作用下，官员为了追求经济绩效而加速经济发展，而不利于安全生产治理效果的提升。随着任期的持续，在目标考核和民生考核的压力下，官员注意到安全生产治理所带来的绩效，而将更多的资源和成本投入到安全生产治理领域。当官员到了任期的第4年，即将面临下一次更替的时候，官员此时的晋升激励的作用会增加，[23]往往会遵循底线思维加快经济增长速度“奋力一搏”，而设定较为保守的安全生产治理目标。下任官员上任之后，将继续采取上述经济发展策略。

图1 官员更替对安全生产治理效果影响的时期特征考察

六、结论与讨论

官员更替是政治周期中的一种短期现象，晋升激励对官员的影响在更替期间增大，对安全生产治理效果的影响也更加明显，而在相对绩效考核和标尺竞争下，官员的政绩偏好也对安全生产治理产生影响。作为“制度-效果”中介作用机制研究的有效补充，本研究表明，官员更替对安全生产治理效果产生显著的消极影响，在“晋升锦标赛”模式和相对绩效考核下，官员在追求更高的经济绩效以谋求晋升的身后，所付出的是死亡人数和死亡率提高的代价，但进一步探索官员更替对安全生产治理效果的影响的时期特征还发现，官员更替对安全生产治理效果的影响并非一成不变，新上任的官员在不同阶段采取差异性的经济发展方针和安全生产治理策略。中介效应的结果表明官员更替会通过政绩偏好影响安全生产治理效果。

上述发现的意义在于，安全生产治理效果不仅会因为官员更替而发生直接改变，并且这种改变会因为任期的增加而有所差异，也会因为官员更替通过作用于政绩偏好而受到影响。要有效地突破安全生产事故频发的问题，除了进一步完善官员干部交流制度和任期制度，避免因官员的短视行为造成安全生产治理效果的降低之外，还应继续探索安全生产治理效果的考核指标，将安全生产投入指标纳入官员绩效考核体系，削弱官员“唯GDP论英雄”的绩效观。