脱欧对英国成人教育的影响

曾繁相

（福建师范大学福清分校，福建福清 350300）

英国是老牌资本主义国家，是第一次工业革命的发源地。但自二战以来，技能劳动力短缺问题始终没有得到根本性的解决。20世纪90年代初，英国政府开始实施新学徒制，加强技能教育，旨在提高成年人的劳动技能水平,以期通过加大学徒培养力度与放宽欧盟移民条件相结合，来缓解技能劳动力短缺问题。这些措施确实收到一定效果。但2016年6月以微弱优势赞同脱欧的公投结果，无疑又对英国解决技能劳动力短缺问题带来新的挑战。笔者利用年初在英国半年的访学机会，认真梳理了英国政府和有关机构近年来应对措施，抛砖引玉，以就教于大方之家。

一、英国技能劳动力短缺的现状及原因分析

经过政府的多年努力，英国成年人的技能水平有明显好转，以2002年到2012年10年时间为例，“取得4级及以上资格证书的成年人比例从25.7%上升到37.1%，无资格证书和只取得2级及以下资格证书的成年人比例从38.4%下降到23.9%”[1]6。但由于技能劳动力短缺问题由来已久，积重难返，并非一朝一夕能够解决。

根据英国政府1999年发表的白皮书《为成功而学习》披露，英国当时有700万成年人存在严重的基本技能短缺问题，有五分之一的成年人甚至连11岁学生应具备的读写能力水平都没有达到。2006年发布的《利奇技能调查报告》指出：仍有超过三分之一的成年人不具备基本的毕业资格。大约有一半的成年人（1,700万）有数字困难，七分之一（500万）成年人不识字。“2015年英国技能劳动力岗位空缺数量达到928,000个，两年时间增加了42%”[2]1。英国具备中级技能水平的劳动力比例，“预计在33个经济合作与发展组织国家中，其排名将从现在的第22位下降到2020年的第28位”[3]1。2017年7月和8月间，英国商会与伦敦米德尔塞克斯大学联合对1,400多家英国企业（其中96%为中小企业）进行了年度劳动力调查。48%受访企业反映在过去12个月中，他们均不同程度存在技能劳动力短缺问题。这些客观的数据，充分反应出英国技能劳动力短缺的严重性。

造成英国技能劳动力短缺的原因是多方面的，有福利制度僵化的“发达国家陷阱”、人口出生率降低的后遗症、人口老龄化等因素影响，但人们普遍认为主要还是源于传统的教育价值观念和教育制度的影响。

英国教育史是一部教会和私立学校的办学史，主要培养学术精英、上流社会的绅士和文职官吏。长期以来，自然科学和实用知识得不到足够重视，实用型人才在社会上没有应有的地位。这一传统教育价值观念至今仍影响着英国人对教育的选择。多数接受完义务教育后的青年选择直接就业或待业，与其他主要发达国家相比，继续升学的人数少很多。“以1990年为例，英国当年18岁青年的在学率仅为37.8%，而美国为57.7%，法国为71%，德国为81%”[4]。直到20世纪70年代，英国政府对培养技能型人才的职业教育还是采取放任主义的管理模式。一方面，政府认为企业训练是最有效的，企业学徒培训足以满足产业发展对劳动力的技能要求；另一方面，政府也是从减轻自身负担角度考虑，因而把职业教育的主导权交给了企业。不同党派轮流坐庄执政，因政见不同，对职业教育的干预时紧时松，使技能短缺的“英国病”至今无法从根本上得到解决，这是英国传统教育价值观和教育体制给英国社会留下的难以治愈的顽疾。

二、脱欧将加剧英国技能劳动力短缺

当前英国不仅高技能劳动力不足，中低技能劳动力短缺更为严重，主要集中在住房、食品、社会服务、护理、批发零售、汽车维修、制造和建筑等行业。过去借助于欧盟国家之间人员自由往来的便利条件，其他国家数量可观的移民成了英国技能劳动力补充的重要渠道。

在脱欧公投前15年，欧盟移民英国的人数持续增加，“到2016年底已超过300万人，其中220万人在工作，占英国劳动力总量的7%”[5]9“官方最新劳动力市场数据显示，欧盟移民在批发和零售贸易、旅馆和餐饮部门的就业人数最高（估计为508,000～69,000人），其次是金融和商业服务(约为382,000～59,000人)”[5]18。根据英国特许人事与发展协会（CIPD）2016年对1,060家英国中小型企业的调查结果，企业雇用欧盟移民的原因主要有以下几个方面：一是英国本土技能劳动力不足；二是欧盟劳动力技能更优、工作态度更好；三是欧盟劳动力更能吃苦、愿意加班；四是欧盟劳动力对报酬要求更低。欧盟移民为英国经济发展做出了重要贡献，为许多中小型企业特别是服务行业解决了技能人力资源不足的问题。

图1 2013年7月—2017年6月英国移民情况

但是，英国若决定脱欧，欧盟移民的数量会严重下滑，单从2016年7月至2017年6月与之前一年同期相比，欧盟移民减少了5.4万人，下降19%（见图1）。现在已在英国工作的部分欧盟移民也在考虑回国找工作。主要原因是脱欧导致英镑汇率下跌，降低了英国工作岗位对欧盟国民的吸引力；脱欧谈判结果影响了欧盟国民移民英国的积极性。人们普遍认为，特雷莎·梅提出的以减少欧盟中级和低级劳动力移民为主要目标的全面减少移民政策，势必造成既减少关键劳动力供应，还会加剧现有技能工人短缺问题的双重负面影响。

三、脱欧对英国成人教育的影响

英国是世界上最早关注成人教育的国家之一，“如果说1798年在诺丁汉成立的、以训练女工纺织操作为主的成人学校为第一所成人学校的话，那么英国的成人教育至今已有220年的历史”[6]。具有悠久的历史和良好的发展基础。英国成人教育举办单位大致包括大学继续教育学院、第六学级学院、独立培训机构、企业内部培训机构、慈善培训机构等。因国家财政紧张，“2010年至2015年，（英国）用于成人教育的经费实质性减少达14%”[7]10，“失业成年人参加成人教育学习的人数由2013年度的41%下降到2014年度的35%。2009年至2016年间，成人技能教育资金减少了35%”[8]。成人教育因受财政投入减少的影响而滑坡；脱欧将加剧英国技能劳动力短缺程度。这些严峻的事实，倒逼英国政府及时采取应对措施，以解决技能短缺问题。成人教育机构将为此承担重要历史使命，因此既有机遇更有挑战。

（一）机遇

1.国家政策为成人教育奠定了发展基础

从2016年7月至2017年11月一年多时间里，英国政府先后发布了6份与加强技术技能人才培养有关的政策性文件，以期通过政府的强制力，尽快扭转技能人力短缺的局面，确保脱欧后经济发展对技能人力的需求。

2016年7月，教育部、商业创新与技能部共同发布《16岁后技能计划》。决定在技术技能教育中建立15个专业大类的共同框架，构建一个技能与学术具有同样吸引力并相互沟通的教育体系。设置“过渡年”，缓解学生在16岁时需要立刻做出职业生涯决定的压力。强调雇主在职业资格标准、学徒制标准制定，以及技术课程设置等方面的主导作用。2017年10月教育部发布《16岁后技术教育改革》，提出了贯彻《16岁后技能计划》具体措施要求，决定设立T级技术等级。2016年10月，教育部发布《学徒资助规定》，规定了从2017年5月开始，学徒在培训期间的待遇，以及雇主、学徒和政府各自的责任和义务。2017年1月教育部发布《学徒学院战略指导草案》，决定成立学徒制学院作为政府的决策咨询机构，督促技术教育各项政策的执行和落实。2017年4月，英国皇室批准实施《技术与继续教育法案》，同意把学徒制学院改为学徒制与技术教育学院，扩大学院的作用和职权。该学院由雇主领导，主要职责是制定高质量的学徒制标准，并向政府提出学徒建设所需的资金建议，赋与学院监督落实技能教育政策权力。2017年11月27日，英国商业、能源及产业战略部联合发布《产业战略：建设适应未来的英国》，指出英国当前面临的四个重大挑战，以及未来在创新能力、基础设施、商业环境、地方发展，特别是技能人才培养等五个方面将要采取的措施。

2.财政投入为成人教育提供了发展保障

财政投入，是执行和落实政策的前提条件。在出台政策的同时，英国政府也在财政预算方面充分考虑加强技能人力培养的需要。

首先，政府决定征收学徒制税。“从2017年4月开始，向年工资总额超过300万英磅的企业征收0.5%的学徒制税，用于员工的技能培训”[9]3。其次，政府将“为每位16～19岁的成年学生提供4,000英镑的技能学习资助，兑现成人教育的预算。通过征收学徒税，实现2010—2020学年学徒制的年度支出达到2.5亿英镑的目标。预计2019—2020年将通过高层级学习者贷款，为成人继续教育支出4.8亿英镑”[3]37。第三，政府将于“2018年至2020年间，拨款2,000万英镑用于提高继续教育学院教师技术技能教育水平”[10]132。第四，政府“从2019年开始，每年增加5亿英镑用于16岁以上的成年人技能教育，使16～19岁的年青人每年学习技能课程不少于900小时”[13]。同时，降低成年人技能学习的贷款门槛，“技能学习贷款对象的年龄将从24岁降低到19岁，预计2019—2020年为成人技能学习贷款支出将达4.8亿英镑”[3]16。这些加大财政投入的具体措施，为英国解决技能劳动力短缺问题提供了资金的保障，为英国成人教育的兴旺发展提供了基本的发展条件。

3.移民减少为成人教育增加了发展机会

脱欧导致英国工作岗位吸引力下降；已在英国工作的部分欧盟移民选择回国就业；英国政府即将启动限制欧盟移民等因素影响，欧盟到英国的移民已经减少，并将持续减少；由此将进一步加剧英国技能劳动力短缺，特别是需要中低技能劳动力的产业，将面临更大困难。继续利用欧盟移民来缓解英国本土技能劳动力短缺的可能性已大大降低，解决这一问题的根本途径之一就是要加强英国本土成年人技能的培养。从英国政府出台的政策和财政预算投入可以看出，政府正在这一方面下大本钱，以期通过对本土劳动力的技能培训和再培训，充分挖掘人力资源潜力，提高成年人劳动技能水平，满足经济和社会发展需求。成人教育机构将成为承担这一使命的重要角色，成人教育即将迎来大展鸿图的历史机遇。

4.社会需求为成人教育提供了发展资源

英国商业创新与技能部部长尼克·博莱斯在2016年7月发布的《16岁后技能计划》序言中指出：改革技能体系是我们国家当前面临的最重大挑战之一，掌握好技能对国家未来发展、对人民改善生活都至关重要。“技能是提高生产率和竞争优势的关键驱动因素，其他发达国家员工在技能方面的表现都超过英国”[11]3“过去一年来，技能劳动力需求强劲，导致劳动力市场趋紧，招聘困难增加。反映当前有空缺岗位招不到人员的企业比例从2017年春季的56%，上升到今年同期的64%，而2015年秋季只有40%”[12]8。因此，填补这些技能人力的空缺，只能更多地依赖对本土人力资源的挖掘，加强对技能不足人员的培训和教育，包括应届毕业生、待业人员、产后回归工作的女性、技能老化人员再培训等。这是一个庞大的培训市场，可以为成人教育持续提供源源不断的培训对象，成为成人教育取之不尽，用之不竭的资源库。企业也正在期盼劳动力市场能有更多有技能的人员能供其选聘，以解决企业技能岗位空缺问题。

（二）挑战

脱欧之后，英国成人教育面临着承担劳动力技能水平提升的历史性任务。但由于利益驱动，不同机构也将出现更为激烈的竞争局面。

1.蛋糕越大，将引来更多群体参与利益分配。欧盟移民减少势必影响英国大学的生源数量，部分原招收全日制学生的高校将会加入到技能培训队伍。他们将把部分资源转为成人教育培训，并把它当作生源和收入的重要补充。高校资源丰富，人才济济，吸引力强，是其他培训机构的强劲竞争对手。如何做到资源共享，优势互补，互利共赢，考验着成人教育机构的智慧。

2.雇主主导，势必提高对雇员技能水平的要求。在学徒培训中，“雇主对学徒培训具有规划、设计学徒培训内容和评估标准的权利，在合作伙伴中起主导作用”[13]21。在成人技能培训工作中，雇主将被置于驾驶席的位置，具有为培训设计培训内容和规划“行车路线”的权利，有更多的发言权。因此，能否满足雇主实际需求，通过培训确实提高员工的技能水平，最终提高用人单位的生产效率，将是雇主选择培训机构的重要标准。

3.教育现代化和国际化，将使成人教育领域高手如林。由于教育方式现代化和国际化程度不断提高，以全日制和现场学习为主的培训方式，必将更多地被远程教育和数字化教育方式所取代。国外教育集团也将以远程教育和虚拟学习方式参与英国的成人教育市场的竞争。培训机构软硬件条件，包括团队素质、设施设备条件、教育教学理念、培训方式方法等，将成为决定成人教育机构的生存和发展的重要条件。

英国是高度发达的资本主义国家，但近年来经济发展实力也在下滑，2017年经济总量在世界经济体排名已从第五位降至第六位，为2013年以来的首次下滑。技能劳动力短缺问题自然是经济滑坡的重要因素之一。英国政府承认，“由于过去对技术教育重视不够，导致数学、工程、科学技术等领域技能人力不足。……我们将确保人们一生都有提高技能的学习机会”[10]94“我们清楚地看到，教育和培训必须成为成年人生活中更重要的组成部分”[3]31。因此，加强英国成人技能教育，提高劳动力技能水平，已成为英国社会各界的沉重话题，也是英国提高经济竞争能力不可逾越的障碍。英国政府近年来出台的政策和财政预算，也体现了英国政府解决技能短缺问题的决心和信心。

总之，在这一历史性的发展阶段，英国各类成人教育机构既有充分的机遇又有严峻的挑战。他们必须改善自身的办学条件，提高师资队伍的整体素质，创新成人教育的办学理念，适应市场优胜劣汰的丛林法则。同时，扬长避短、加强合作、优势互补，在日益多样化和竞争激烈的市场中突出自身的特色，向学习者传授独门绝技，只有这样才能满足市场需求，使成人教育成为英国经济发展的助推器。