乡镇区划改革探路

胥大伟

2019年11月1日，四川新一轮乡镇行政区划调整工作全面启动，各市（州）、区县的调整方案陆续出台。乡镇作为行政区划的基础单元，类似于“神经末梢”，但它却是国家政权建设的根基所在。乡镇的改革牵一发而动全身，极具挑战性。

“宜合则合”

“数量多、规模小、密度大、实力弱”是四川乡镇发展的现状。

一组数据显示，四川乡镇数量居全国第一，全省平均每个县设置乡镇25个，远高于全国平均水平。而四川省乡镇平均人口为1.8万人，只占全国平均水平的51.7%，人口最少的乡仅265人。全省乡镇平均面积106平方千米，只占全国平均水平的44.2%，面积最小的镇不到0.3平方千米。乡镇GDP平均8.8亿元，比河南省平均水平少了10.8亿元。

四川省委书记彭清华指出，不合理的乡镇行政区划设置，导致微观体系不适应宏观战略、空间布局不适应城镇化进程、管理架构不适应治理现代化要求。四川希望推动全省乡镇行政区划调整，从根本上来清除乡镇发展上存在的体制机制障碍。

据悉，四川这轮乡镇行政区划调整改革计划两年内完成，力争在现有数量的基础上，乡镇建制减少30%左右。

自今年6月初启动调整以来，百日之内，遂宁市乡镇数量由131个减少到95个，减幅27.5%，乡镇平均人口达3.95万人、平均面积56.57平方千米，均比调整前提高38%。

在此轮四川乡镇行政区划改革中，遂宁市的角色类似于“探路者”。领到任务的遂宁市，首先要解决的是“哪些乡镇需要撤并”以及“谁和谁合并”的问题。

遂宁市民政局副局长刘文明介绍，遂宁采用“正向模式”来推动乡镇间的撤并重组。按照地域相连、产业相似、人缘相亲、生活相融的原则，打破原有行政壁垒，撤销合并“犬牙交错”的乡镇。而乡镇间的撤并总体思路是大镇并小镇，强镇并弱镇，向中心镇集聚、往产业连片地区撤并，结合交通区位进行合并重组，不存在“弱弱”组合。例如，赤城镇兼并了交通闭塞的下东乡;地处边缘地区的青堤乡被撤并到经济实力较强的沱牌镇。

而乡镇规模的设置如何做到科学性，则是另一道难题。

按照四川省拟定的乡镇设置标准，人口需要达到3万人，面积达60平方公里。而在基层的实际操作中，其实并不完全按照省定指标来确定乡镇的规模。例如在此次乡镇行政区划改革中，遂宁市射洪市将玉太乡、金鹤乡合并到大榆镇。“三合一”后，新大榆镇面积达到112平方公里，成为射洪面积最大、人口最多的乡镇。此番撤并操作的背后，是出于未来产业发展的考虑，射洪市希望借此推进“中国锂电之都”、西部国际技术合作产业园的建设。

力求平顺

事实上，自1986年各地开展“撤并乡镇”开始，中国经历了数轮乡镇撤并浪潮，期间鲜有成功案例，反而撤并之后常出现分合反复的现象。

今年11月8日，广东韶关市翁源县15年前被撤销建制的铁龙镇再度挂牌。据了解，铁龙镇2004年撤销建制以后，群众办事不方便、管理体制不顺畅、惠民政策难落实等问题一直制约着铁龙的发展。湖北省广水市吸取盲目撤销李店乡的教训，于 2011 年正式恢复该乡建制。李店乡恢复建制后发展迅速，于 2014 年撤乡建镇，成为远近闻名的鄂北中心镇。

刘文明介绍，遂宁市通过“工作留任一批、用好新增职数安排一批、交流市县部门使用一批、晋升职级安排一批、保留待遇安排一批”等渠道，对涉改官员进行安置，对因调整暂时超配的乡镇和县级部门领导班子，计划用3年时间进行消化。

乡镇行政区划调整并非是孤立的，改革的任务也不是单纯的撤并乡镇。在遂宁，此轮乡镇区划改革与乡镇机构改革同步进行。在此次调整中，新组建的沱牌镇辖33个村委会和5个居委会，户籍人口75747人，幅员面积达91.17平方公里。人口和面积的增加，沱牌镇领导班子职数也相应增加。

遂宁市射洪市沱牌镇党委书记赵东告诉记者，新组建的沱牌镇领导班子职数由9人扩大到了12人。蓬溪县赤城镇领导班子也从9人扩大到12人，同时还将当地派出所所长纳入乡镇领导班子里来。

乡镇机构、编制的新增与扩充是为了解决“乡镇数量多、但人员编制有限”的顽疾。以遂宁市为例，遂宁平均每个乡镇仅有行政编制22.7名、领导职数8.4名、内设机构4.1个，有岗无人的现象较为突出，甚至有34个乡镇（街道）连领导班子都没有配齐。

此外，在财政转移支付方面，遂宁对均衡性转移支付、县级基本财力保障奖补转移支付、农村综合改革“一事一议”财政奖补资金等分配，不因乡镇个数减少而减少。

在刘文明看来，四川乡镇数量多，与原来财政的拨款体制有关系。原先上级的转移支付是按照乡镇数量多寡来拨付，乡镇越多这意味着转移支付就多。“中西部地区，乡镇大都依靠财政的转移支付，合并乡镇意味着少了一个盘子。”刘文明认为，如今财政的转移支付方式发生变化，按乡镇人口、面积、困难程度来进行拨付，打消了大家的疑虑，也利于乡镇行政区划调整的推进。

能否降低行政成本？

四川此轮乡镇区划调整，经济上的诉求更加明确。四川希望通过撤并重组，集聚要素来做大做强乡镇，以抵消乡村日益严重的老龄化和空心化带来的发展困境。

赤城镇党委书记姜文认为，乡村空心化加剧耕地的荒废，缺失人的要素，使得产业发展苦难重重，也给基层治理带来挑战。

前几轮的乡镇撤并，江苏、山东、浙江等省都将机构精简、提高行政效率列为乡镇行政区划改革的核心目标，苏鲁浙三省平均裁减机构比例达20%以上，精简人员比例超40%。

根据江苏省所做的一項抽样调查显示：所调查的116个乡镇中，行政工作效率有较大提高的有16个，占 13 %;有些提高的有65个，占56%;其余35个乡镇的工作效率则有不同程度的下降。在经济欠发达地区，乡镇撤并后出现了乡镇减少与机构臃肿同时存在的局面。有的乡镇撤并后，一个乡镇正副书记和乡镇长人数达到二十多人，人浮于事，大大降低了乡镇行政运行效率，也增加了行政成本 。

摘自《中国新闻周刊》