乡村振兴战略背景下社会保障参与农村社会治理路径分析

聂建亮，吴玉凡

(西北大学 公共管理学院，陕西 西安 710127)

一、引言

农村是我国经济社会发展的重要基础。要如期实现“两个一百年”的奋斗目标，最艰巨的任务就在农村，其中最强有力的保障便是高效的农村社会治理体系。自2005年农村税费改革后，我国进入后税费时代，农村基层组织力量在一定程度上遭到削弱(1)夏国永，郑青：《中国农村福利治理的困境、难点及路径》，《江西社会科学》，2015年第5期。，干群关系相对疏远，农村社会治理效果有所降低。随着近年来我国新型城镇化步伐的加快以及农村改革的不断深入，农村地区发生了前所未有的变化，农村社会治理面临更大的挑战。同时，人口老龄化日益加剧，村庄空心化、留守儿童、留守妇女和留守老人等问题也随之出现，并与人口老龄化问题相互缠结，成为影响农村社会治理效果的重要因素。为应对农村社会治理面临的挑战，我国积极探索农村社会治理的创新路径，其中国家治理现代化即是应对农村社会治理困境的重要理念。2013年党的十八届三中全会提出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是我国首次提出国家治理现代化的目标。2019年党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，将国家治理现代化提升到新的高度。农村治理现代化即是国家治理现代化这一目标的其中要义，乡村振兴战略则是实现农村治理现代化的重大决策安排。

2017年党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。这是党和国家面对当前我国城乡二元结构造成的发展不平衡，社会主要矛盾发生变化等新情况，并在借鉴其他国家经验教训的基础上(2)叶兴庆：《新时代中国乡村振兴战略论纲》，《改革》，2018年第1期。，做出的重大战略决策。为深入贯彻落实党的十九大精神和《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》部署要求，推进乡村治理体系和治理能力现代化，2019年6月中共中央国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，以加强和改进乡村治理。在乡村振兴战略实践中，治理有效是基础。治理有效这一目标很好地契合了当前农村发展对社会治理的要求。近年来我国农村社会保障体系逐步建立和完善，社会保障制度已基本覆盖所有农村居民，因此当前农村已基本具备了社会保障全面参与社会治理的基础。促进社会保障参与农村社会治理是保障农村社会稳定，实现公共利益最大化，并最终达成农村社会有效治理的重要手段，成为乡村振兴战略背景下创新农村社会治理的可行选择。本文尝试通过剖析社会保障参与农村社会治理的内在机理，探讨促进社会保障参与农村社会治理的路径，以期完善农村社会治理体系，提高农村社会治理能力，进而助力乡村振兴。

二、农村社会保障嵌入性发展及其参与社会治理转向

(一)农村社会保障从谋求嵌入性发展到参与社会治理

社会保障制度在我国农村建立之前，农村地区已经存在以家庭为核心的保障机制，以化解家庭成员面临的生老病死等社会风险。作为一种制度化的保障形式，农村的社会保障以一种嵌入性姿态在农村社会生长，并与农村既有的以家庭为核心的保障形式互动，形成嵌入性发展趋势。社会保障制度外生于农村，承担了相当部分以往由家庭处置社会风险、实现民生保障的职责，进而有效实现农民弱有所扶、幼有所教、病有所医、老有所养的愿景，为“美好生活”提供有效的制度基础，也成为当前农村社会治理的重要制度基础。但在农村社会保障制度逐渐建立的过程中，农村社会保障制度发展的侧重点在于实现对农村社会的嵌入，这种嵌入的基础是社会保障体系的搭建，也即在于社会保障制度的内部完善。而在农村社会保障制度逐渐完善后，其面向外部社会的功能逐渐凸显，尤其是其参与社会治理的功能将尤为关键。

党的十九届四中全会提出“完善覆盖全民的社会保障体系”，即社会保障制度从本质上讲就是国家治理体系的重要构成部分。又因为社会治理是国家治理的重要方面，因此社会保障亦是社会治理体制建设的重要内容。社会保障制度产生之初就是为了解决社会问题，维护社会稳定，可以说社会保障是为服务社会治理而生的(3)王春光：《制度—行动：社会治理视角下的中国社会保障建设》，《探索与争鸣》，2015年第6期。，完善社会福利，保障改善民生即是社会治理的其中要义(4)姜晓萍：《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》，《中国行政管理》，2014年第2期。。“社会治理”实际是指“治理社会”(5)王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》，《国家行政学院学报》，2014年第3期。，因此社会保障参与农村社会治理实际是社会保障积极主动参与治理农村社会的过程。但在中国因为长期的城乡二元结构，农村社会保障发展滞后，因此农村社会保障曾长期处于建立和完善阶段，其对社会治理的效应并未被完全认识，反而成为了治理的对象。随着农村社会保障制度的逐渐完善以及社会保障水平的逐渐提高，农村社会保障制度的嵌入性发展进入新的阶段，并逐渐转向参与农村社会治理。尤其在当前乡村振兴战略背景下，社会保障制度的完善有利于农村产业的发展，有利于农村社会风气的转变，更是直接保障和提高了农民的收入，进而促进了农村社会治理的有效达成。

简单来说，社会保障参与农村社会治理是指政府、村组干部、基层经办服务人员、村民以及社会组织等多元主体，借助社会保障政策、社会保障计划和社会保障资源在农村地区进行协作治理的动态实践过程，其目的是达到农民收入增加、生活改善，农村社会稳定和谐，进而推动农村社会治理的可持续，实现国家治理现代化。社会保障参与农村社会治理的内核为社会保障本身具有的社会治理功能导向，更体现了农村社会治理体系对社会保障的结构性吸纳。促进社会保障参与农村社会治理强调社会保障政策、社会保障计划和社会保障资源产生的社会治理效果，以期实现协同治理，从而实现公共利益最大化，并推动实现农村社会的可持续发展。近些年社会保障已逐渐被吸纳入社会建设和治理实践中，成为我国进行社会治理的工具，这无论对于社会保障体系的建设还是提高社会治理的整体效果来说都有着深远影响。

(二)社会保障参与农村社会治理的特征

社会保障制度嵌入农村社会，成为农村社会风险保障体系的有机组成部分，产生了重要的社会效益。社会保障制度的外生嵌入性发展特征赋予其参与社会治理的可能性，而其与农村社会的互动，对农村经济社会发展的影响也决定了其参与农村社会治理的良好效果。社会保障参与农村社会治理又有其独特之处。

第一，社会保障参与农村社会治理是农村社会保障发展到一定阶段的产物。没有社会保障也就无所谓社会保障参与社会治理，而只有社会保障体系相对完备，社会保障水平较高时，社会保障参与社会治理的效果才可能显现。长期以来，在城乡二元结构的影响下，我国农村社会保障事业发展是不充分的，农村社会保障体系也不完整，可以说是一种“补缺型”的社会保障。在内容方面，它提供的社会保障是有限的；在对象方面，它只为部分人，尤其是较为弱势的社会群体提供；在时间上，它只是临时的，且一般是在社会问题发生后用来补救而提供的(6)彭华民：《中国组合式普惠型社会福利制度的构建》，《学术月刊》，2011年第10期。。在“补缺型”的社会保障状态下，国家更多的是在对农村的社会保障进行治理，而较少对社会保障参与社会治理进行考量。进入21世纪以来，伴随我国经济社会等的全面发展，国家对农村保障事业投入大幅增加，农村社会保障体系逐渐完善，保障水平逐渐提高，社会保障参与农村社会治理的条件逐渐成熟。

第二，社会保障参与农村社会治理是补充性治理。社会保障参与社会治理是人类社会发展中面临的长期课题，而社会保障参与农村社会治理是在农村社会保障发展到一定阶段的产物，属于后发型社会治理结构，并非替代性社会治理模式。另外，社会保障参与农村社会治理是嵌入在农村整体社会治理结构中的，是全局治理的一部分，其发挥作用也需依靠已有农村社会治理主体，所以从地位上看，社会保障参与农村社会治理具有补充性或者依附性特点。

第三，社会保障参与农村社会治理是刚性制度下的柔性治理。所谓刚性制度是关于社会保障的法律及政策规定，包括对保障目标、对象、方式等的规定。社会保障参与农村社会治理需要刚性制度作为支撑，但总体却是柔性的治理格局。刚性制度保证了社会保障政策等能够实现其应有的目的，抵抗乡土文化对社会保障制度实施效果的侵蚀，而柔性治理可以实现社会保障参与农村社会治理的治理效果。这种柔性治理主要通过信息沟通、即时互动、协调讨论等柔性手段形成治理合力。

第四，社会保障参与农村社会治理是一种长期治理。社会保障参与农村社会治理具有长期性和稳定性特点。一是农村社会保障体系逐渐完善，社会保障制度基本成型，在今后发展过程中较大的改变较少。社会保障制度的稳定性就决定了治理主体以及治理目标的稳定性，也就进一步决定了社会保障参与农村社会治理的稳定性。二是农村社会保障制度与城镇或职工社会保障制度一样具有刚性特点，且治理依托已经有国家法律法规规范，形成了持久性的治理格局。

三、社会保障参与农村社会治理的主要依托及多元主体

(一)社会保障参与农村社会治理的主要依托

结合农村实际来看，社会保障参与农村社会治理的依托主要有三种类型，即社会救助、社会保险和社会福利。社会救助型依托主要包括农村五保供养制度、农村居民最低生活保障制度(即“农村低保”)，当然也包括灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等。我国农村五保供养制度建立于20世纪50年代的农业合作化时期。1956年颁布的《高级农业生产合作社示范章程》对农村中生活没有依靠的老、弱、孤、寡及残疾社员的保障进行了规定，形成最初的五保供养制度。1994年1月，国务院颁布《农村五保供养工作条例》，对五保供养的对象、内容、形式以及财产处理、监督管理等进行了规定，是中国第一部关于五保供养工作的专门法规。到2014年，《社会救助暂行办法》公布施行，将过去农村五保供养和城市“三无”人员保障制度统一为特困人员供养制度。自2010年来，我国农村特困人员救助供养人数逐年减少(见表1)，到2018年11月，农村特困人员救助供养人数减少到454.5万人；不过与救助供养人数逐年减少不同，农村救助供养资金却逐年增加，如2016年比2015年增长9.0%，2015年又比2014年增长10.6%。农村低保即农村最低生活保障，主要是针对农村低收入群体而言的，保障其基本生活。我国农村低保制度的起源可以追溯到上世纪90年代中期，到2003年，已经有15个省的2037个县市建立起农村最低生活保障制度，但当年召开的国务院常务会议并未通过针对农村低保的新政策(7)唐钧：《城乡低保制度：历史、现状与前瞻》，《红旗文稿》，2005年第18期。。直到2007年，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村低保制度才正式确立。而后农村低保覆盖人数逐年增加，保障标准持续提高，为解决贫困人口温饱问题、维持社会公平稳定发挥了积极作用(8)张昊：《农村低保评审乱象的成因及治理——基于定性定量混合研究方法的分析》，《中国农村观察》，2017年第1期。。近年来随着精准扶贫的深入推进，农村低保对象逐年减少。表1显示，自2014年开始农村低保人数逐年减少，不过低保标准逐年提高。

表1 我国农村特困人员人数与农村低保人数(单位：万人)

数据来源：中华人民共和国民政部网站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/。

社会保险主要是指在农村地区实行的社会养老保险制度和医疗保险制度。当前农村地区的社会养老保险为城乡居民基本养老保险，医疗保险则主要是指新型农村合作医疗。20世纪80年代，农村社会养老保险(现称“老农保”)开始在部分农村地区实行。但因多方面因素的影响，老农保制度在1999年进入停滞与整顿时期。2009年9月新型农村社会养老保险(简称“新农保”)试点工作正式启动。截至2012年7月1日，全国所有县级行政区已全部开展新农保和城居保工作，基本实现了制度的全覆盖。2014年2月《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》发布，将新农保和城居保制度在全国范围内进行合并。从新农保开始实施到新农保和城居保合并为城乡居民基本养老保险，参保人数逐年增加。据人力资源和社会保障部《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2018年末城乡居民基本养老保险参保人数52392万人，其中实际领取待遇人数15898万人。研究表明，新农保及其之后的城乡居民基本养老保险对农村老人具有福利的提升效用(9)聂建亮，钟涨宝：《社会养老保险对农村老人的福利效应分析——基于对湖北省的问卷调查》，《社会保障研究》，2017年第1期。，受到了农村老人的普遍欢迎。

与农村地区的社会养老保险不同，我国农村合作医疗制度的正式确立是在1955年开始的农业合作化运动的高潮时期(10)罗正月：《制度变迁方式与我国农村合作医疗制度的演变》，《中国卫生经济》，2009年第4期。。随着家庭联产承包责任制的实行，农业生产出现了明显的分散化和去集体化，农村集体经济体制的急剧变化严重冲击着以人民公社集体经济为依托的合作医疗制度，合作医疗大面积解体，濒临崩溃(11)伍凤兰：《制度变迁视角下的农村合作医疗》，《求是学刊》，2015年第1期。。2003年1月，国务院办公厅转发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，对新型农村合作医疗的目标、基本原则、筹资渠道、统筹层次等作出了明确的规定，新农合制度的试点与实施拉开了序幕。2016年1月国务院发布《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立起统一的城乡居民基本医疗保险制度。随着城乡居民基本医疗保险制度的完善，其保障能力逐渐增强，农民的医疗负担也得到大幅度减轻。

社会福利主要是指通过农村服务设施和服务体系的完善，满足农村居民的生活需要并促使其生活质量不断得到改善的社会政策。基于对象的分类，农村的社会福利包括老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利等；而基于资源的供给方式，又可以分为现金给付、实物给付和社会服务等。在当前农村人口结构以及社会结构急剧转型的背景下，老年人成为农村社会福利的主要对象。老年人社会福利既包括现金给付形式的高龄补贴，也包括服务形式的养老服务。目前绝大多数省市区都已建立起不同水平的高龄补贴制度，但是社会养老服务的发展却存在较大差异。为解决广大农村老人，尤其是空巢、孤寡等农村老人非经济养老支持问题，一些幸福院在部分农村地区兴起。一般认为河北省邯郸市肥乡县的互助幸福院是此次农村幸福院建设的起源。2008年初肥乡县在全国率先探索的互助幸福院农村养老模式，受到了民政部的关注，并于2011年后开始向全国推广。2012年民政部部署实施了“农村养老服务建设幸福计划”，次年4月财政部、民政部联合下发了《中央专项彩票公益支持农村幸福院项目管理办法》。在这一支持下，全国掀起了创办农村幸福院的高潮。农村社会养老服务的发展为农村福利治理的开展提供了有利条件。

(二)社会保障参与农村社会治理中的多元主体

除需明晰社会保障参与农村社会治理的依托外，还需明确由谁依托社会保障在农村地区实践社会治理，即明确治理的主体。主体的多元化是社会治理的重要特征(12)张康之：《论主体多元化条件下的社会治理》，《中国人民大学学报》，2014年第2期。，在社会保障参与农村社会治理过程中追求包括政府、村组干部、基层经办服务人员、村民以及社会组织在内的多元主体参与及互动，实现协同治理。

我国的社会治理是国家主导下的社会治理，政府在治理过程中发挥主导作用(13)郁建兴，关爽：《从社会管控到社会治理——当代中国国家与社会关系的新进展》，《探索与争鸣》，2014年第12期。。同样，政府亦是社会保障参与农村社会治理的主要推动力量，主要职责为制定有关社会保障政策，提供相关社会保障资源，同时直接执行或监督社会保障政策的执行。政府首先要做出规划，包括有关社会保障政策的制定，各主体权限与责任的划分以及目标完成标准的确定等。如农村社会救助、社会保险及社会福利的政策制定方基本为政府。除了要做出规划外，政府还需提供财力、物力支持。农村养老院、幸福院及基础设施的建设与正常运转，低保户、五保户的补助，都需要政府从财政中划拨，甚至农村社会保险也在很大程度得到了政府资金的支持，政府是农村社会保障的“主要出资者”。政府还有“监督者”的角色，这就要求政府监督社会保障参与农村社会治理中各个主体的行为，监督社会保障政策实施过程中各环节的有效性，确保整个过程良性运转。

社会保障参与农村社会治理中村组干部是中间力量，向上汇集传达村民需求，向下传达国家意志。村组干部也是中坚力量，是大多数农村社会保障政策的实际执行者，尤其是在社会保障政策试点推行初期作用尤为突出，决定着社会保障政策执行的科学性、完整性以及公平性。农村申请接受社会救助人员资格的审核、上报、复核，新农合和新农保的政策宣传、参保动员、保费收缴，农村社会福利的提供等都离不开村组干部。目前我国的农村社会保障体系逐渐健全，村组干部在其中负责的很多为相对固定的工作，但也会根据社会保障制度的变化产生新的工作。无论是常规性工作还是新工作，社会保障政策在农村的实施都有科学、完整和公平的要求，这些要求的落实将影响社会保障政策的实际效果以及农村社会的稳定。如农村低保对象的筛选以及审核过程的不规范和不科学，就很难达到村民对公平的期望，容易引发不满情绪，甚至形成上访等群体事件。另外，在社会保障参与农村社会治理过程中，政府往往在宏观层面把握和制定农村社会保障制度实践的共性问题，而对于个性问题，则需依靠村组干部进行协调解决。

村组干部是农村社会保障政策执行以及社会保障资源分配的重要执行者，但囿于村组干部人数有限，事务繁重，很难完全承担全部事务，所以很多任务量较大的社会保障政策的执行，需要基层经办服务人员协助。如城乡居民基本养老保险在农村实践中，往往会聘请农村中文化程度相对较高人员兼职参与经办服务。这些基层经办服务人员与村组干部的工作有一定的相似性，但其主要局限于工作量较大的福利项目，且主要负责信息采集与经办，基本没有决策权力。基层经办服务人员是社会保障政策对应相关政府部门在农村基层的触手，同时也是农村社会治理的重要协作者，在一些时候可以发挥关键作用。

作为农村社会保障的直接参与者和受益者，村民将在社会保障参与农村社会治理中发挥重要的作用。一般公民参与和政策之间的关系可分为八种，构成公民参与的一个阶梯，包含三个阶段：无参与、象征参与、公民权利。第一个阶段包括操纵、治疗，第二个阶段包括告知、咨询、安抚，第三个阶段包括伙伴、授权、公民控制(14)臧其胜：《证据为本：福利治理的行动准则》，《社会保障研究》，2014年第4期。。在社会保障参与农村社会治理过程中，村民应该处于第三种阶段，即公民权利阶段。要想实现社会保障参与农村社会治理的良性循环和可持续发展，村民不仅仅是被动接受来自政府及社会组织提供的社会保障资源，更要积极参与到相关社会保障政策实践中，主动利用有利条件提高自身能力，增加个人收入，改善生活条件。

社会组织的兴起及其力量的不断壮大，使各主体资源交换和优势互补(15)周晶，韩央迪，郝华卿：《社会组织何以介入社区福利治理?——社区福利的治理变革及对中国的启示》，《华东理工大学学报》(社会科学版)，2016年第6期。，促进社会保障参与农村社会治理达到最佳效果成为可能。农村地区社会组织的发展虽然落后于城镇地区，但近年来的发展仍取得了一定的成绩。相关统计数据显示，在2000年到2014年间，我国已注册的社会组织从153422个上升到60.6万个，年平均增长率为10.6%(16)汪锦军：《嵌入与自治：社会治理中的政社关系再平衡》，《中国行政管理》，2016年第2期。。在社会保障参与农村社会治理中，社会组织并不单纯是社会保障的供给者，它还是连接民众和政府、民众和村组的纽带，无论在“横向”还是“纵向”方面都发挥着积极的作用。在“横向”方面，相比政府而言，社会组织提供的社会保障，尤其是其中的社会福利内容更丰富，供给方式更多样；在“纵向”方面，社会组织能在第一时间了解民生困难及需求，且服务对象的选择比较特定，社会保障供给过程更加客观中立。如近年来农村老年协会在不同地区逐渐建立并开始发挥作用。作为一种自我管理、自我服务的社会组织，老年协会的存在丰富了农村老人的日常生活，保障了农村老人的权益，提高了农村社会治理水平。

四、促进社会保障参与农村社会治理的路径选择

在国家治理现代化背景下，促进社会保障参与农村社会治理的关键在于引导多元主体循着合理的框架和维度，借助社会保障政策对农村社会进行有效的治理。已有研究发现，治理概念一般包括四个维度，即治理理念、治理目标、治理关系及治理过程。这四个维度共同决定了治理的本质和机制(17)Nicoll G, Horrigan B , Halligan J, et al. Public Sector Governance in Australia. ANU E Press, 2012.，其中，治理理念是内在依据，治理目标是推进方向，治理主体之间的关系决定着治理的行动模式，治理过程的运作规则决定着治理的成效和质量(18)李迎生，李泉然，袁小平：《福利治理、政策执行与社会政策目标定位——基于N村低保的考察》，《社会学研究》，2017年第6期。。基于这一分析框架，从治理理念、治理目标、治理关系及治理过程四个维度对社会保障参与农村社会治理进行分析(见图1)，这四个维度结合便形成了促进社会保障参与农村社会治理的路径。

图1 促进社会保障参与农村社会治理的路径

(一)进一步确立社会保障参与农村社会治理的理念

社会保障参与农村社会治理应秉持的理念可以概括为法治、以人为本和提升能力。法治是指社会保障参与农村社会治理要在社会保障相关法律法规以及政策规定的许可范围内展开，不能用人情、关系为本的乡土理念替代法治。我国在创新社会治理体制的实践中，提升社会治理的法治化水平，实现法治保障下的有效治理是重要的途径(19)李友梅：《中国社会治理的新内涵与新作为》，《社会学研究》，2017年第6期。，法治也就成为社会保障参与农村社会治理根本性的行动依据。法治意识和精神的缺失会直接影响社会保障参与农村社会治理的有效性。社会保障参与农村社会治理要始终坚持以人为本的原则。社会治理终归是对人的管理和服务(20)徐顽强，邓小伟，朱喆：《社会管理创新视角下农村社会组织发展困境和路径研究》，《广西社会科学》，2012年第6期。，尤其是社会保障政策更是为了改善民生福祉，因此在社会保障参与农村社会治理中，人是出发点和落脚点。提升能力是指在社会保障参与农村社会治理中，不仅仅简单地满足农民的基本需要，还要通过提升农民的发展能力来实现农村社会的有效治理。将法治、以人为本和提升能力作为社会保障参与农村社会治理的理念，进而形成社会保障参与农村社会治理的行为准则，指导社会保障参与农村社会治理实践。

(二)进一步明晰社会保障参与农村社会治理的目标

治理目标是社会保障参与农村社会治理的发展指南，其定位关系到农村社会治理水平的高低。社会保障参与农村社会治理的目标既要满足各项社会保障政策的基本目的，同时也要有整体统筹，实现以社会保障进行治理的功能，进而保障乡村振兴战略。总体来看，可将社会保障参与农村社会治理的目标设定为通过多元主体广泛参与，依托社会保障政策递送社会救助、社会保险、社会福利等社会保障资源，从而达到社会保障政策的特定目标，并在此基础上达到化解社会矛盾、实现社会公正、激发社会活力、促进社会和谐发展(21)陈成文，赵杏梓：《社会治理：一个概念的社会学考评及其意义》，《湖南师范大学社会科学学报》，2014年第5期。，进一步提升农村社会治理效果的目的。同时，社会保障参与农村社会治理还肩负完善国家治理体系，实现国家治理现代化的重任。

(三)进一步理顺社会保障参与农村社会治理中的治理关系

社会保障参与农村社会治理中的治理关系包括“横向”和“纵向”两方面，在“横向”方面，政府、村组干部、基层经办服务人员、村民以及社会组织等各治理主体之间是追求平等的合作共治与平等协商。治理既不是统治，也不是管理，这一思想观念的转变决定了政府在农村福利治理中的角色发生了变化，政府不再是“统治者”的身份，更多的是“协商者”的角色(22)钱宁：《多方参与的社会治理创新：发展社会福利的新路径》，《山东社会科学》，2014年第9期。。这样可以将政府一部分提供社会保障的权力转移给社会，从而激发社会活力，提高农村社会保障以及社会治理的质量。在“纵向”方面，与传统治理“自上而下”的单向关系不同，在有社会保障积极参与的农村社会治理中更加强调双向互动及多向互动。政府和基层组织以及基层经办服务人员不仅要执行上级的指令，更要对村民的需求做出积极回应，从而实现双向互动，而随着农村社会组织的兴起并介入，双向互动逐渐转变为多向互动。互动的多向性可以促使社会保障供给和需求更加匹配，因社会保障资源分配导致矛盾和冲突的概率下降，不仅能促进实现公共利益的最大化，也能更好实现较优的社会治理效果。

(四)进一步规范社会保障参与农村社会治理过程

社会保障参与农村社会治理的过程应该是民主、规范、公开透明并接受监督的，要防止寻租的产生。这里的民主包含两方面含义，一是村民有权利和渠道表达自己的诉求，而不只是被动接受社会保障资源或者社会保障资源分配的结果；二是各治理主体都有发言权，从而实现协同治理。只有治理过程具有民主性，各方才能真实有效地表达自己的观点，只有清晰地了解村民的诉求，才能更大程度地推进社会保障参与社会治理工作的开展。规范是指无论社会保障政策的制定还是执行，都应该有章可循、符合规范。公开透明是指在社会保障参与农村社会治理的过程中各种信息公开透明，使其他治理主体了解和监督有关事务的权利得以保障。公开透明的治理过程有助于加强村民对村干部的信任(23)巢小丽：《乡村治理现代化的建构逻辑：“宁海36条”政策绩效分析》，《中国行政管理》，2016年第8期。，减小治理的阻力。除此之外，在社会保障参与农村社会治理中，还要以科学的方式监督各治理主体的行为，防止“暗箱操作”“走后门”等现象的发生，尤其是在以农村低保为代表的非普惠性救助制度的执行过程中更应重视监督的作用，防止非普惠性社会保障制度成为维稳与利益均衡的工具，偏离保障的基本目的。进一步规范社会保障参与农村社会治理的过程，决定着社会治理的成效，实现农村治理目标至关重要。

(五)进一步完善农村社会保障体系

前文分析可见，社会保障参与农村社会治理是农村社会保障发展到一定阶段的产物，这源于我国农村社会保障发展的“补缺型”特征。所以随着农村社会保障制度的建立和完善，农村社会保障逐渐从谋求嵌入性发展转向参与社会治理。但是从目前来看，农村社会保障制度体系仍然处于基本搭建状态，与国家机关企事业单位等工作人员的社会保障差距还很大，很多社会保障政策在农村处于缺失状态，尤其在社会保险和社会福利方面表现突出，比如工伤保险、失业保险、生育保险等一直处于缺失状态。除了社会保障体系的不够完善，农村社会保障的水平也仍然处于较低的层次，无论是社会救助、社会保险，还是社会福利，基本都与城镇居民尤其是国家机关企事业单位等的工作人员存在较大的差距，这就严重制约了社会保障参与农村社会治理的效果。所以，促进社会保障参与农村社会治理需进一步完善农村社会保障体系，还要进一步提高保障水平。

五、结论与展望

创新农村社会治理是应对当前农村社会存在的现实问题以及治理困境的必然选择，也是实现乡村振兴战略的必然要求。近年来我国农村社会保障体系逐渐建立并完善，奠定了社会保障参与农村社会治理的基础，农村社会保障也从积极探索嵌入性发展开始转向参与社会治理。因此，在我国提出乡村振兴战略的背景下，通过促进社会保障参与农村社会治理从而实现农村社会治理创新具有重要的现实意义。在社会保障参与农村社会治理中，农村社会保障依托社会救助、社会保险和社会福利等社会保障资源，借助政府、村组干部、基层经办服务人员、村民以及社会组织等多元主体的力量，通过确立参与治理的理念、明晰参与治理目标、理顺参与治理关系、规范参与治理过程等路径，在不断完善农村社会保障体系的政策支持下，以期实现社会保障政策的具体目标，进而达到农民生活改善、农村经济发展、农村社会治理能力提高的目标。社会保障参与农村社会治理有助于调动农民的积极性，提高农民自身能力，加强基层自治，同时也有助于实施乡村振兴战略，推动实现国家治理现代化，形成更有效的农村社会治理和良好的社会秩序。

党的十九大报告提出要提高保障和改善民生水平，加强社会保障体系建设，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，完善覆盖全民的社会保障体系，这为稳步推进社会保障参与农村社会治理提供了政策依托。近些年，国家积极鼓励和支持多元主体参与农村社会治理，社会保障参与农村社会治理正朝着更加健康和可持续的方向发展。但是，我国农村地区的社会保障体系尚不健全，一些社会保障政策尚需要进一步完善，而对于社会保障政策参与农村社会治理过程中出现的挑战和困难仍需进一步探讨。例如，如何在社会保障政策参与农村社会治理中提高村民自身能力，如何加强农村基层工作建设，如何增强社会保障制度的公平性和可持续性，以及如何科学合理地规划和引导社会组织有序参与和平衡发展等，这些问题都是未来社会保障参与农村社会治理中应该考虑并解决的问题。