中国工程建设法律发展回顾与展望（上）

文 / 谭敬慧 贤力讷

（作者单位：北京市君都律师事务所）

回望我国建设工程的发展历程，从建国初期的一穷二白到超高层建筑施工、大跨度滑移、多塔连跨大跨径桥梁施工等高技术难度施工作品出现，在国际工程领域频频亮出“中国名片”，中国建设正在走向引领世界工艺和技术革新的前列。行业技术与行业规模的成熟与扩大，成为工程法律体系建设与完善的坚定基石，与此同时，我国工程建设法律发展也正走在从吸收国际经验到创造中国标准的历史转变时期。

1949～ 1965计划经济，法规雏形

在这历经 16个年头的阶段里，中国工程建设法律体系从出生萌芽开始，构建了当代我国工程建设法律体系的雏形。

1951年 3月，政务院财经委员会发布了《基本建设工作程序暂行办法》。后来经过试行、补充、修订为《基本建设工作暂行办法》，这是新中国第一部全面的、纲领性的建设法规。

1952年建筑工程部成立，主管工程建设相关事务。此时的新中国百废待兴，一批工程建设项目伴随着“三大改造”“苏联经验”的引入，如火如荼地开展了起来，当年度建筑业总产值达到 57亿元。

这一时期国家相继颁布了《包工试行办法（草案）》（1953）、《关于试行包工包料的指示》（1954）、《建筑安装工程包工暂行办法》（1954）、《工业、民用建筑设计和预算编制暂行办法》（1955）、《基本建设工程交工和动用暂行办法》（1955）、《标准建筑公司组织编制草案》（1955）、《建筑机械管理办法）（1955）、《建筑安装工程总承包与分承包试行办法（草案）》（ 1955）、《建筑安装企业财务成本责任制暂行办法》（ 1955）、《 1956建筑安装工程统一施工定额》（ 1956）。《关于加强和发展建筑工业的决定》（ 1956）、《关于加强设计工作的决定》（ 1956）、《关于加强新工业区和新工业城市建设工作中几个问题的决定》（ 1956）等一系列重要规章制度和规范性文件，为工程建设承包、分包、定额、设计等相关制度的建立搭建了初步框架，在这之中最为重要的文件是 1956年发布的《建筑安装工程统一施工定额》，这是我国第一部工程定额相关的法规文件，为我国工程造价定额制度的建立完成了首次铺垫。

1958年后，受到“大跃进”“左倾”思想的影响，许多必要的规章制度被删除，导致建筑法规与建筑行业受到较为严重的冲击，当时有关工程质量和安全作业方面的规章制度共 81种，其中废除 38种，致使工程质量事故、伤亡事故大幅度上升。 1958年 12月，在杭州召开全国基本建设工程质量现场会议，提出了第一批必须恢复和建立的规章制度目录，并于会后专门组织检查前一期规章制度改革情况。 1959年我国相继颁布《关于工程质量事故和安全措施的意见》《关于加强施工监理的几项规定》，恢复质量安全管理制度的同时，初步确立了施工监理在我国工程建设活动中的地位。

至此，今日中国工程建设法律体系中最为基础的设计、监理、定额、质量安全、承包与分包、施工现场管理、财政资金等管理制度已初步形成。

但应当注意到的是，由于当时社会经济、物资乃至行政管理资源的相对匮乏，社会建设的主要精力集中于经济建设而非法制建设，出台的建筑规章制度和规范性文件多笼统概括，欠缺可操作性和指引性，且多以文件方式颁布，在规范层级上亦有所欠缺。同时必须注意到，计划经济时期，工程建设项目业主单位基本为国家和地方政府，绝大部分建设资金为财政预算投资资金，其法律关系更多地体现为政府投资项目建设法律关系，我们今日熟悉的工程招投标、结算等概念远未形成。

建设工程法律体系在这一阶段尚未成熟， 1956年国务院批准在全国开始推行律师工作，至 1957年，国内共建立律师协会 19个，法律顾问处 817个，专兼职律师共 3000人左右，随着“反右”斗争的扩大，业已建立的司法及律师工作机构被撤销，此时新中国律师行业刚刚起步即遭到破坏，在当时的经济社会环境之下，发展艰难而缓慢，更谈不上建设工程专业律师及律师群体的培育与形成。

但由于建国初期我国处于市场经济体制之下，建筑行业市场相对封闭，所以这些规章制度和规范性文件还是为新中国的建筑业发展起到了促进和保护作用。 1952到 1956年间，我国建筑业总产值突破百亿大关，达到146亿元人民币。

1966～ 1978曲折探索，法规重建

1966年“文化大革命”开始以后，建筑立法遭到迟滞，从建筑行业的发展来看，此阶段我国仍然取得了南京长江大桥建成通车、辽阳化纤厂工程落成等重要经济建设成就，但随着中苏关系恶化、国内政治斗争愈发激烈，从这一历史节点开始，我国建设工程法律经历了持续 12年的发展徘徊期，这一阶段也是我国建筑法律发展的低迷期。

1970年成立的基本建设委员会，对《施工操作规程》《工程质量标准》等一系列文件进行了修订并予以发布。此后国家注意到，过往一些合理的规章制度被全盘否定不仅导致经济建设活动不协调，更使得建筑活动缺少法律法规的约束与指引，一段时间内各种安全质量事故时有发生，威胁社会公众的人身及财产安全。为了扭转这种混乱状况， 1972年初，国务院批准了《关于加强基本建设管理的几项意见》，重新肯定了以前的一些规定。同年 5月，国家基本建设委员会决定对《施工验收规范》《工程质量标准》《施工操作规程》等进行修订并执行。1973年又对建设收费、竣工验收作了规定。 1975年以后，建筑立法有所加强，主要制定了有关建设包干、调度、环境等方面的规定。

尽管有调整与肯定，但这一时期的情况显然对此前已经建立起来的相对完整的工程建设法律法规造成极大冲击，一定程度上使得我国工程建设法律体系的发展陷入低迷。

1978年十一届三中全会召开，正式向全国各界释放出将党和国家的工作重心转移到社会主义经济建设上来的良好讯号，我国工程建设及其法制建设迎来了全面开放发展的高峰期。

1979～ 1999经济模式转换，国际接轨

在这跨越 20年时间里，我国经济高速发展，伴随着深圳国贸中心“三天一层楼”的深圳奇迹、鲁布革水电站等一批优秀工程作品的落成，中国工程法律体系建设同时也迎来了重要发展高峰，从主管部门到法律制度框架完善，中国工程法律体系建设都取得了长足的发展和进步。

1．主管部门职权再明确，定社会公益保护基调

从国家建工总局到城乡建设环境保护部，再到原建设部的成立，主管部门与职能的变化体现出工程建设管理活动关注之重点的变化，同时也为工程建设法律发展明确了具体框架。

1979年 3月，国务院发出通知，国家建筑工程总局正式成立，直属国务院，主管全国建筑设计和施工方面的立法工作，包括制定各种定额、标准、规范等，管理原建工系统勘察设计和建筑安装队伍的生产建设和平衡调度工作，承担工业、民用建筑任务；管理总局系统的建筑机械、设备的制造和调配；组织协调全国建筑科学技术的规划和研究任务；管理高等建工院校及综合院校建工专业的教学工作；组织推动建筑设计和施工力量出国承包工程，以及建筑安装工程的援外工作。

1982年 5月，国家城市建设总局、国家建筑工程总局、国家测绘总局、国家基本建设委员会的部分机构和国务院环境保护领导小组办公室合并，成立城乡建设环境保护部，同时，国家建筑工程总局撤销，中国建筑工程总公司正式组建成立。

1988年 5月，第七届全国人民代表大会第七次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》，撤销城乡建设环境保护部，设立建设部，明确“其主要职能是，对全国各行业工程建设的标准定额、勘察设计、建筑施工进行综合管理和监督；规划和指导全国城市建设和村镇建设；归口管理全国建筑业和房地产的开发经营”。

至此，我国工程建设主管部门的架构及职能正式稳定下来，建设部在此后的建设工程立法及管理活动中，也发挥了极大的引领和统筹作用。

2．建筑大法树纲领，建工法律新框架

建设工程法规规范方面。1980年，国家颁发了《关于扩大国营施工企业经营管理自主权有关问题的暂行规定》及《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，提出“对一些适应承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标投标的办法”，结束了此前计划经济时代预算及财政资金对工程建设项目发包方式的垄断性管理，为招投标制度在我国的建立与深深扎根，扫清了经济体制方面的障碍。

1981年，颁发了《关于施工企业推行经济责任制的若干决定》。1982年，城乡建设环境保护部成立后，颁发了一些关于建筑施工安全技术劳动管理的文件．1983年制定了建筑业改革大纲。

1984年 9月，国务院颁发了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，就建筑业基本管理体制改革提出 16项改革举措，包括全面推行基本建设项目投资包干责任制、大力推行工程招标承包制、改革建设资金管理办法、全面推行技术经济承包责任制、改革工程质量监督办法等，这一文件是建筑业全面改革的纲领性文件，也为建筑立法工作走向体系化的道路奠定了基础。

建设工程立法方面。1984年，原城乡建设环境部成立了《建筑法》起草小组，并于次年 1月完成了初稿。为了适应建筑市场不断涌现的新问题、新情况，与市场环境的发展相适应，起草小组先后多次对草案内容进行较大幅度的调整。为了加快立法工作步伐，1994年原建设部成立了建筑法起草领导小组，进一步收集、研究国外建筑立法的经验，在全国上海、江西、江苏、湖南、湖北等地开展专题调研，先后听取了 30个省、自治区、直辖市以及国务院有关部门的意见，多次召开专家论证会，并于 1994午 12月向国务院报送了《中华人民共和国建筑法〈送审稿〉》，并经反复研究修改，形成《中华人民共和国建筑法（草案）》。该草案于 1996年 8月经国务院常务会议通过，8月 16日，国务院向全国人大常委会提出了《关于提请审议〈中华人民共和国建筑法（草案）〉的议案》。1997年 11月 l日，《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）由第八届全国人大常务委员会通过，自 1998年 3月 1日起正式实施。

《建筑法》是新中国成立以来工程法律制度建设的第一部大法，对于我国工程建设法律体系的构建具有极为重要的标志性意义，不仅使得我国建设工程活动的开展有了第一部法律层面的规范文件，同时将过往建设工程法律规范文件及工程实践经验予以总结，串起以往工程建设法律发展的脉络与关键，为今后我国工程建设法律体系的发展指明了方向和界限，确立了保障建筑业健康发展的秩序。它将建筑活动纳入法制的轨道，为建设活动中错综复杂的社会经济关系提供了公认的权威规则。对于保护有关当事人的合法权益，保障建筑活动的正常进行，公正有效地协调建筑活动中的经济关系提供了最为有力的法律保障。

伴随着 1999年《合同法》和《招标投标法》两部大法的随之颁布施行，我国工程建设领域基本法律框架正式构建起来，正式奠定了招标投标、建设工程合同、工程质量安全生产管理规范在法律层面的基本地位，为工程建设项目进入规范化市场运行提供了法律保障。

这一阶段，律师及司法制度也迎来新的春天，但由于建设工程领域各项基本法律制度仍在恢复与建立时期，尽管律师人数及行业有所发展，但建设工程专业律师，或者说具备建设工程专业知识的法律人在行业中仅为少数，亦谈不上建设工程法律业务的发展。

这一时期，我国建设工程立法与法规政策成果呈现出全面开花、基本完善的态势，建设工程法律八大制度基本已经形成，其中包括：工程发包制度、工程许可制度、工程质量制度、工程安全制度、工程造价制度以及工程监理制度等等，在这些法律和规范性文件的影响和指引之下，到 1998年为止，我国建筑业总产值突破了万亿大关，相较于前两个历史发展时期，取得了爆发式的成长和进步。（未完待续）