抓住深化城市建投融资体制改革的四个根本性问题

近年来，我国把城市市政基础设施建设工作看作一项重要课题，采取实际措施加大建设投资力度，并取得了长足的进步。以 2018年为例，市政公用基础设施建设完成的投资额不仅增长幅度超过全社会固定资产投资的增长幅度，而且占全社会固定资产投资完成额的比重逐年小幅提升。在 2018年实际完成的 20123亿元投资额中，道路桥梁和轨道交通两项加起来占比接近 65%；排水和污水处理、园林绿化、含垃圾处理的市容环境卫生、地下管廊合计占24.24%。

到 2018年末，我国常住人口城镇化率为 59.58%，户籍人口城镇化率为43.37%，分别比上年提升 1.06%和1.02%。这两个指标已经非常接近《国家新型城镇化规划（ 2014～ 2020年）》中提出的到 2020年常住人口城镇化率达到 60%左右、户籍人口城镇化率达到 45%左右的目标。

投资类型、结构日趋合理。其中，地下管廊建设成为市政公用基础设施建设新亮点。 2016年，全国形成廊体的只有 479.4公里，至2018年末，建成管廊廊体 3244.36公里，比 2016年增长了 16.7倍。此外，还有 1938.79公里管廊正在建设。又如城市轨道交通， 2016年底，在建地铁城市为 39个；建成运营的城市是 30个。到了 2017年末，在建的城市扩大到 50个，建成运营的城市为 32个。据统计，至 2019年 1月，有 37个城市开通地铁。到 2018年末，全国建成里程 5141.05公里，在建 5400.25公里。2016、2017、2018这三年，建成的里程数一直保持着10%以上的增速，分别为16.84%、28.10%、11.90%。

在看到我国城市市政基础设施建设取得成绩的同时，也要清醒认识到不足：一是资金来源渠道结构中，社会资本占比不多。投资来源继续保持了政府、社会，内资、外资，贷款、债券、经营自筹等多渠道，但总体上资金来源结构不合理，主要是社会资本，特别是私人资本占比比较低。二是市政公用基础设施建设中的历史遗留隐性债务依然不少。业内人士的分析文章看起来比较吓人，但确实存在“存量债务规模大、风险高”的情况。

一、紧抓投融资主体和运营主体改革的这个根本

城市市政公用基础设施建设提供的是公共产品或服务。客观上，它的生产、供应、消费和价值补偿与私人产品不同，即不同程度地具有垄断、非竞争、非排他、不可计量或计量成本过高等特性；社会公众对其不但有满足数量的要求，还要求质量合格，价格合理，消费公平、安全，即必须是效率和公平同在。

在过去计划经济体制下，政府作为提供公共产品或服务的责任主体，注重公平，忽视效率。同时，既是责任主体，也是唯一的投融资主体和运营主体，政企不分。随着经济和社会发展，社会对公共产品或服务需求数量日益增加，只重视公平已经不行了，还需要效率。其中，特别是政府作为投融资主体所运用的政府投融资模式，虽然能依托政府财政收入和信用快速集中和筹措到资金，但问题也很突出，即对政府财政产生压力，投融资风险集中于政府单方面，总体效率低。

在社会主义市场经济下，因为必须坚持社会主义基本经济制度，同时，公共产品或服务客观上的生产、供应、消费和价值补偿等特性没有变，社会对其质量合格，价格合理，消费公平、安全即必须是“效率和公平同在”的要求没有变。在责任主体仍然是政府的情况下，深化政府作为唯一投融资主体和运营主体的改革，就成了关键。现实中，要求政府在承担责任主体的过程中，还要充分发挥市场配置资源的基础性作用，激发社会资本投融资活力，整合社会资本，投融资于城市市政公用基础设施建设和运营，改变政府作为唯一投融资和运营主体垄断城市市政公用基础设施建设和运营的状况，加快推进投融资主体和运营主体的社会化、多元化。

这里特别谈谈我对包括 PPP模式的四点认识。

第一，在深化城市市政公用基础设施建设投融资体制改革中，大力推行包括 PPP的 PEP（P ublic-Enterprise-Partnership）模式，这是中国的特色。特别为减轻政府债务，化解金融风险，甚至不惜把它上升为“宏观调控政策”，这都不奇怪，因为他在不改变政府“责任主体”的前提下，把推进投融资主体和运营主体两个社会化、多元化的改革结合在一起，特别是它独具的“全程合作，风险共担”，是比较其他模式更为优越、更被推崇的地方。

第二，大力推行包括 PPP的 PEP模式，还不能完全代替、取代推进投融资主体和运营主体社会化、多元化的这个城市建设投融资改革的实质性关键。推进投融资主体和运营主体社会化、多元化的改革，模式很多。包括 PPP在内的 PEP这种模式，只是其中一种模式。投融资主体和运营主体改革是包括 PPP的 PEP投融资模式改革的上一个层面。

第三，大力推行包括 PPP的 PEP模式，并不代表其为唯一模式，也并不意味着要把政府购买、特许经营等其他模式一律当成是不适用模式、甚至说成是不合法不合规模式而予以否定和抛弃。

第四，深化城市建设投融资改革，从根上说，就是要在发挥政府承担提供公共产品与服务主体责任的前提下，紧紧抓住投融资主体和运营主体市场化、多元化改革的这个根本，在此基础上，把各种方法、手段、模式进行优化，综合考虑其优缺点，实事求是、因时因地地加以单独或综合运用。

二、完善城市市政公用基础设施产品与服务的价值补偿合理机制

在深化改革过程中，建立完善价值补偿合理机制有两个关键问题：一是在舆论引导上，必须形成对社会资本、特别是对私人资本进行合理价值补偿的应有社会舆论氛围，不是只要政府的“物有所值”，还要让社会资本特别是私人资本“物有所值”；要卸掉一些政府人员怕给私人资本进行合理价值补偿遭到怀疑的顾虑。二是积极推进市政公用基础设施产品与服务的价格、收费改革，让能够计量的公共产品与服务的本身价格或收费，随同经济发展和人民生活提高而不断进行合理调整，即价格改革，让生产供应者在使用消费者那里获得的直接补偿部分合理扩大和适时增加。三是发挥社会咨询、服务机构的作用，协助政府完善相关配套政策，包括编制不同投融资和运营模式的价值补偿导则、规则、手册等，在实践上有更多可参考借鉴的东西。

三、正确领会地方投融资平台转型的方向和目标，加快推进地方政府城投公司转型

早在 2010年，国务院就曾经对加强地方政府融资平台公司管理问题专门发布通知（2010年 19号文）。2018年 4月，在国家发展改革委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知中，把全面推进地方融资平台公司市场化转型作为健全城市投融资机制，助力新型城镇化建设的重点任务内容之一，特别提出要在转型中实施“打造竞争力强的地方基础设施和公共服务投资运营主体”的任务目标。

地方政府城投公司是地方政府各类投融资平台中的一种平台类型，它同样也是中国经济社会发展到特定阶段的产物，有自身的特点。历史地看，因为它所筹集的资金专门用于城市市政公用基础设施建设，可以毫不夸张地说，没有它，就没有这些年来中国城市面貌的巨大变化，就没有城镇化的高速发展，就没有城市生产生活条件环境的明显改善。同时，他也为政府实施宏观调控、促进经济增长、拉动民间投资间接地做出了贡献。但是，由于地方政府城投公司具有特殊的政府背景，一方面他能比较容易获得银行贷款和发行城投债，同时，必要时政府还为其提供担保或变相担保，酿成了地方政府的隐形负债。特别是 2009年的信贷大潮和“四万亿”的投资刺激，城投公司也一样，融资规模出现了较快、较高的增长。潜在的财政、金融风险受到市场质疑，特别引起中央重视，要求加快地方政府投融资平台转型。对此，要坚决执行。

四、提倡政府部门内外协调一致，让“放管服”改革科学有效

政府部门“放管服”改革，实质上体现的是政府的治理能力。作为行业指导部门的“放管服”一定要科学有效。首先是完成好本部门职责，同时，还要主动协作配合，部门内外、上下之间要认识统一，步伐协调，要特别注重理论学习和实践经验的正确总结。随着客观变化，对已有的提法和措施应该多相互沟通，共同完善，共同合作创新，尽量不单独再来一套，避免带来认识上的误解和操作中的麻烦。

国家有关部门指导投融资改革的大量工作，总体上都很好地体现了这一点。2014年，住房和城乡建设部出台了一个《市政公用事业特许经营管理办法》，即“建设部126号令”。制定这个办法，事先做了大量学习研究，主要把握了四条核心要义：一是不改变政府从根本上负责组织提供公共产品与服务的具体职责，改革的只是政府提供公共产品与服务的手段与方法，即采用市场经济的手段和方法。二是具体操作上，通过市场竞争机制选择建设、运营、提供市政公用事业产品与服务的社会经营单位，即社会资本（包括私人、外资等）投资者、运营者、供应者。三是努力分清政府和社会（包括私人、外资）资本，还有社会消费使用者三方各自的权利、责任和义务，其中特别是政府，必须承担“提供”和“监管”的双重责任。四是最终目标要实现安全、效率、公平、公正地提供质量合格、价格合理、满足公众日益增长需要的市政公用产品与服务。

在实际研究制定这个办法的过程中，时任建设部部长汪光涛亲自主持抓总，分管副部长仇保兴具体领导组织，建设部曾反复多次虚心征求、吸取发改委、财政部等有关部委的意见建议。在当时的建设部内部，各有关司局相互合作，搜集、整理、学习了最早实行特许经营的英国、法国、德国等国家的相关资料，调查研究了我国改革开放后在电厂、高速路，特别是在供水和垃圾处理领域实施 BT、BOT等试点项目，例如成都六水厂与法国威立雅水务合作的特许经营典型案例。相关司局分别将他们自己学习、调查、研究的成果整理、写作成书出版。我在此期间从税收、收费和价格的角度，整理出一些学习研究成果。这正是国家政府部门内外协调一致的体现，注重理论学习和实践经验的正确总结，以科学态度推进制度建设的可贵。