突发公共卫生事件中的政府角色厘定

如何应对和解决对外开放和信息多元化背景下的突发公共卫生事件，既关系到民众的生命健康，也是对政府执政能力的重大考验。回顾以往，中国政府在2003年经历了“非典”，在2009年经历了“甲流”等重大突发公共卫生事件。这些重大突发公共卫生事件的发展一般都要经历危机事件生命周期中的先兆、紧急、持久和解决等四个阶段。政府在突发公共卫生事件应急管理过程中往往都要起主导作用：在先兆阶段，事件出现后，医疗卫生等政府部门要对事件特征进行研判以确定事件的危胁程度并及早准备和防控；在紧急阶段，该事件的负面影响显现，政府需要组织力量调整事件的处置方案、开展相关研究，及时进行不同程度的动员与防控；在持久阶段，政府部门需要继续采取紧急措施，不断投入、动员资源以应对事件的次生衍生风险；在解决阶段，危机得以解除，政府部门向民众宣布应对结束，并需要启动事后调查及学习机制，及时总结经验教训并进行系统性的改革完善。随着社会发展，在应对新冠肺炎疫情过程中我们发现，如今社会环境的新情景对政府应对突发公共卫生事件提出了一系列新挑战。

突发公共卫生事件中的政府角色分析

非典、甲流、新冠肺炎等突发急性传染病类公共卫生事件是一项复合危机，对社会秩序、政府行为、经济管理、国际交流等多个方面均有广泛而深刻的影响。这就要求政府要高度重视疫情应对的系统性和复杂性，要更全面地发挥作用。

2003年5月9日，也是非典疫情爆发期间，国务院总理温家宝签署国务院第376号令，综合各方危机应对经验形成了《突发公共卫生事件应急条例》。该条例“明确规定了处理突发公共卫生事件的组织领导、遵循原则和各项制度、措施，明确了各级政府及有关部门、社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件工作中承担的责任和义务”，“使政府及其各有关部门的职责有了明确的规定，有利于调动全社会一切力量，充分发挥社区和群众的积极性”。因此，通过对此条例和相关研究资料的梳理，本文将政府应对突发公共卫生事件的角色主要归为四类：应急主导者、风险沟通者、资源协调者、创新促进者（详见表1）。

第一，政府是应急主导者。突发公共卫生危机事件将对社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，其时间紧迫性和高度不确定性对政府的应对能力提出了挑战。首先，在先兆阶段，当地政府肩负监测预警职责，并明确有关领导的应急处置职责分工。卫生行政主管部门和地方政府应当对疫情及事件信息进行核实和调查，并采取必要的预防控制措施。其次，在紧急阶段，政府应依照需要启动相对应级别的应急预案，并组织力量进行相关调查和医疗救治工作，采取保护措施对易感人群进行防护。再次，在持久阶段，卫生行政主管部门负责医疗救治工作。同时，政府加强对普通群众的动员工作，通过街道、乡镇以及居民委员会、村民委员动员民众共同参与疫情防治。最后，在解决阶段，政府需要向社会宣布危机状态解除。

第二，政府是风险沟通者。政府是具有公信力的组织，其应对危机的态度和宣传危机的力度将极大影响民众的危机应对行为。一方面，政府需要在事件应对的各个阶段向上级、本级政府有关部门及时报告或通报事件信息，也要向社会、毗邻地区及国际社会及时、准确地发布或分享事件信息。另一方面，政府需要在紧急阶段和持久阶段对易感人群开展健康教育等风险沟通工作，及时普及事件相关的医疗和防护知识，促进民众采取适当措施进行自我防护；同时，政府需要及时制止谣言，安抚民众恐慌情绪。

第三，政府是资源协调者。首先，在先兆阶段，政府部门负责建立突发事件相关资源协调制度；及早开展医疗人力、财力、物资及装备等资源的准备工作。其次，在紧急阶段，政府部门要统一指挥医疗卫生机构、监测机构、科学研究机构及社会力量参与突发事件应急处理，及时协调并保证所需的医疗救护人力、财力资源跟进供给，并确保医护设备、救治药品、医疗器械等物资资源的生产、运输与供应。再次，在持久阶段，一些疫情严重的地区或者偏远地区可能出现人员、物资紧缺的情况，需要政府协调相应的人力、物力进行支援，并开始关注疫情防控与经济社会发展之间的统筹协调。最后，在疫情逐渐减轻、解除后，政府需要统筹推进疫情反弹防控和经济社会各项功能的运转和恢复。

表1：政府角色总结表

第四，政府是创新促进者。对疫情的相关研究是耗时、耗力、危险存在失败风险，政府应成为创新的促进者以维护民众福祉。首先，在先兆阶段，政府卫生、技术部门应进行现场调查、采样、技术分析和检验，并对政府其他执行机构的相关工作提供专业意见，保障公共安全。其次，在疫情应对的紧急阶段和持久阶段，政府相关部门组织力量、协调国际力量进行疫情防治的科学研究，并根据相关研究结果制定相关的技术标准、规范和控制措施。最后，在疫情解除后，仍需持续加强对相关研究的资助和国际交流合作。

新冠肺炎疫情应对中政府角色的新挑战

现阶段，社会环境发生了巨大变化，政府在此次新冠肺炎疫情的应急响应中也面临新的挑战。

第一，应急力量变化为政府的应急主导者角色带来新挑战。非典之后，中国建立了以政府应急响应为主导的“一案三制”制度，并且我国政府卫生支出不断增长，如2018年政府公共卫生支持达为16399.13亿元。但是，此次新冠肺炎疫情在武汉和湖北爆发时当地医护力量严重不足和地区间不均衡问题仍然突出。同时，社会力量不断增强，此次新冠肺炎应对期间，社会组织在资源搜集、疫情报送、基层社区服务等各方面的作用不容忽视。如何调动社会组织的积极性，充分发挥其作用对政府的主导者角色带来了新挑战。

第二，媒体环境给政府的风险沟通角色带来新挑战。现阶段，中国媒体环境发生了巨大变化。新媒体发展势头迅猛，公众获取信息的渠道已经由传统媒体转为新媒体，截至2019年微信已经有超过11亿用户，截至2018年已经有超过6.5亿用户使用搜狐、腾讯、网易新闻等新闻客户端。一方面，新媒体的发展带来了舆论引导的不确定性。新媒体为谣言传播、舆论聚焦提供了便利的条件，甚至引发民众恐慌，危害社会和谐稳定。另一方面，新媒体的迅猛发展为政府在风险沟通中创新新媒体使用策略带来了挑战。在新冠肺炎的应对过程中，丁香医生等医学类自媒体借助微信、QQ等平台的力量将整合后的疫情信息用直观、可接受的方式传递给公众。截至2020年2月13日，其疫情实时动态页面的浏览量达到19.8亿次，影响很大。

第三，经济环境的变化为政府的资源协调者角色带来新挑战。首先，国际国内人口流动和交通运输业的发展为传染病防控带来更严峻挑战。中国2020年城市流动人口数将达到4.5亿。并且，中国基建发展迅速，截至2019年，全国铁路营业里程已达13.9万公里,其中高铁3.5万公里。人口的流动性和交通的便利性使得流行病的发病从点状迅速扩展为片状，客观上大大增加了防控难度。其次，中国的产业结构发生转变，对个人提供服务的第三产业占GDP的比重不断提升，2019年我国第三产业的产值占比为54%。新冠肺炎疫情的出现导致需要人和人接触进行服务的第三产业受影响巨大，且复工非常困难。再次，政府面临更加严峻的经济下行压力和产业结构调整的挑战。长时间的社会“停摆”将可能对经济产生较大的破坏作用，对产业结构调整带来更大的不确定性，并进一步挤压政府采取停工、停产等疫情防控措施的空间。

第四，国际环境变化为政府的创新促进者角色带来新挑战。现阶段，世卫组织将新冠肺炎列为“国际关注的突发公共卫生事件”。随之，世卫组织开始汇集各方资源，为应对疫情提供了先进的科研条件。在全球化条件下，中国政府的疫情防控工作要以科学研究为指导，并促进科技创新与进步。其中，我国的疫情防控要更多地利用好国际组织和其他国家地区的优势科技创新资源，为自身科技创新服务。同时，中国政府还需要一定程度上履行大国责任，有助于推动人类命运共同体建设。

总体来说，政府作为应急主导者面临应急力量不充分、不均衡，以及应急力量发展多元化的挑战；政府作为风险沟通者面临新媒体爆发的挑战，新媒体导致网络舆情治理形势更加紧张；政府作为资源协调者，现阶段人口流动增加，经济结构更依赖人际直接服务的第三产业，经济下行等都为政府协调疫情防控和经济发展的关系带来新的挑战；政府作为创新推动者则面临着自身科技创新的挑战，同时也面临国际交流与国际责任的挑战。

应对新挑战的对策建议

第一，政府作为应急主导者要增强防控体系能力、社会组织动员能力和政策的适应性调整能力。首先要重视政府自身主导能力建设。从应急主体分析，我国仍然需要一个独立而专业的公共卫生应急体系。该体系应能更加科学地独立判断和发布相关疫情信息，并能迅速调动力量做出及时、有效的反应。这就要求各级政府应根据传染病疫情和其他可能发生的突发公共卫生事件情况来建设好自身应急管理机构和各类医院及疾控机构，同时增大对公共卫生体系建设的投入，配套建设好公共卫生其它相关基础设施，提升公共卫生部门“基层守门人”的人员数量和专业能力。其次，要充分发挥社会力量的作用，并推动提升社会组织的专业性参与水平。第三，要重视有关卫生应急法律与预案体系建设。应进一步修改完善《突发事件应对法》、《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等，同时也应不断修改、细化突发公共卫生应急管理各项专门预案和部门预案，出台传染病大流行预案，并增强相关预案的实用性和科学性，真正让预案发挥作用。

第二，政府作为风险沟通者应积极适应新媒体环境变化。首先，政府要充分团结自媒体的力量，占领舆论场地。政府不仅要具备信息公开的意识，更要增强信息传达的能力。政府可以借助新媒体渠道增强应急科普和政策宣传效果。其次，突发公共卫生事件往往伴随着网络谣言泛滥，引发民众恐慌。公众应对疫情需要具备相关的科学知识以识别谣言。因此，政府应引入专业人士和公众人物参与到风险沟通过程，从而提升应急科普和舆论引导的效果。

第三，政府作为资源协调者在经济环境变化条件下，不仅要协调好应对疫情的资源，更要协调好经济发展和社会稳定的关系。首先，经济全球化背景下，长期来看，只要疫情得到控制，经济损失将会被迅速弥补，所以现在的治理重点除了要解决国内的疫情蔓延问题，还应防范疫情境外输入问题。其次，新冠肺炎危机导致一些行业和企业经营困难、宏观经济进一步下滑、人员管理复杂度增加等一系列挑战，需要政府平衡疫情防控与经济社会发展关系，在充分考虑疫情风险可控情况下大力推动产业和企业复工，分地区（根据地区疫情风险的严重性划分）、分批次（根据需求的紧急性划分）复工，同时重视及时给予一些受影响严重的行业和企业以必要的财税政策支撑。

第四，政府还要充分发挥好创新推动者角色的作用，在当今国际环境下以更加开放的态度开展国际合作。一方面，医疗技术创新往往耗费巨大，且新药开发、生物科技等新技术的基础性研究存在失败风险，但一旦成功却可以为民众带来福祉。医疗技术创新的特征决定了政府需要担负起促进创新的责任，政府应保持对基础研究资金投入的持续性，保障相关科研和产业得到充分发展。另一方面，新技术的发展日新月异，在保障国家安全的前提下，政府应以更开放的心态积极推动与其他国家和地区的科学技术研发合作与交流活动，既积极履行国际责任与义务，推动人类命运共同体建设，也有效借用国际资源推动自身的创新发展。