应急协调机制的分类、演进与运作过程

陶振

摘 要：依据协调主体和方式两个变量、纵向和横向两个维度，本文构建了一个基于“主体—方式”的应急协调机制分类框架，将应急协调机制划分为纵向实体横向虚体、纵向虚体横向实体、纵向实体横向实体、纵向虚体横向虚体四种理想类型。运用该框架对中国应急协调机制的发展过程进行分析发现：1949—1978年，我国实行的是以纵向分类管理为主、横向协调为辅的纵向虚体横向虚体协调模式;1978—2003年，实行的是介于纵向虚体横向虚体与纵向虚体横向实体之间的混合模式，依托各类议事协调机构加强横向协调;2004—2017年，主要依托实体化的各级政府应急管理办事机构进行横向协调，实行的是纵向虚体横向实体协调模式;2018年以后，由新组建的应急管理部对分散的应急职责与应急队伍进行整合，加强集中协调，推行纵向实体横向虚体协调模式。总体看，我国应急协调机制呈现出从注重分类管理到加强综合协调、从虚体协调走向实体协调的演变特征。

关键词：应急协调;协调主体;协调方式;分类;历史演进

基金项目：上海市哲学社会科学规划项目“超大型社区治理中的衍生风险与精细化防控机制研究”（2019BGL008）。

[中图分类号] D035 [文章编号] 1673-0186（2020）003-0094-015

[文献标识码] A     [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.003.008

一、引言与述评

“协调”是组织体系内部和外部多元主体进行超越组织边界的制度化或非制度化的行为，其产生的原因是组织面临的目标任务超出了单个主体的职责范围或解决能力[1]。突发事件处置具有非程序化决策的特征，与常态管理相比，应急管理过程对不同主体间的协调要求更高，需要在短时间内实现对跨区域、跨部门的各类资源进行最大整合。从本质上看，突发事件处置是在不同层级政府间、不同部门间以及政府与社会、市场等多主体间进行快速沟通协调的过程[2]。应急协调是一个涉及纵向层级关系与横向部门关系的复杂过程，纵向层级关系主要包括中央与地方的集权与分权状况、上下级政府组成部门间的协同关系;横向部门关系关注的是同级政府不同部门之间以及横向不同地方政府间的应急分工合作关系[3]。

目前，针对应急协调机制的研究尚不多见，成果较为碎片化，相关研究主要集中在三个方面：

一是灾害管理体制视角。这一研究视角关注的是灾害管理体制的发展变化对应急协调机制选择的影响。从灾害管理体制来看，中国应急管理发展主要经历了三个阶段，即单灾种分类管理阶段（1949—2003）、以“一案三制”为核心的应急管理体系建设时期（2003—2017）和以应急管理部为核心的大部委制发展阶段（2018—）。与灾害管理体制相适应，应急协调机制也逐渐从单一灾害管理的分散协调和临时响应向全灾种全过程的集中管理和综合协调转变。

二是协调类型与方式研究。这一视角关注的是协调过程如何开展的问题。从协调类型看，有部门协调、府际协调、政企协调、政社协调、军地协调等多种类型，协调范围涉及到体制内与体制外两个维度。从协调方式看，可分为等级式强制协调与自主自愿式合作协调两大类，前者多通过对口设置实体化的协调机构、利用科层等级权威开展协调，具有强制性;后者则是在自主自愿基础上，采用多元灵活的协调方式予以开展，没有强制性。

三是应急协调机制的发展研究。这一视角关注的是应急协调机制在外部环境作用下的发展演变问题。在突发事件的跨界性、风险边界的模糊性以及社会流动性增加等多因素的共同影响下，应急协调机制逐渐从分散协调向集中协调、从跨部门协调到跨区域协调、从注重国内协调到加强国际合作、从单一协调方式向多元化协调方式、从重视政府内部协调向加强政企、政社等外部协调转变。

上述研究成果为我们进一步开展应急协调研究提供了很好的理论基础和分析框架，但对应急协调机制的系统性研究还不够，尤其是缺乏從历史发展的维度来分析应急协调机制的演变过程、影响变量与运作逻辑。本文试图在应急协调机制分类的基础上，从历史发展角度，对我国应急协调机制的演变、特征及走向等方面做一点尝试性探讨。

二、基于“主体—方式”的应急协调机制分类

（一）协调主体与协调方式

一般而言，协调过程涉及协调主体和协调方式两个层面。协调主体是指协调过程中承担和实施协调的具体机构和人员，属于“谁来协调”的问题。依据其组织形态，可分为实体协调和虚体协调两大类。

实体协调，一般有固定的常设协调机构与人员，机构相对稳定，组织形式严密，协调职责明确，有规范的协调程序，协调行为具有强制性，协调过程涵盖突发事件事前、事中、事后全过程。在一级政府内，一般由政府的相关职能部门或行政组织体系内的综合枢纽部门来承担实体协调职责。相关职能部门主要是指经法律法规授权、依法承担协调职责的政府部门，如水利部牵头落实国家防汛抗旱的具体工作部署、国家安全监管总局负责协调落实国务院安全生产委员会的具体工作安排。综合枢纽部门一般是指协助各级政府首长处理政府日常工作的机构，如各级政府办公厅（室）。应急协调中的综合枢纽部门具体是指作为政府办公厅（室）内设机构的政府应急管理办公室（简称应急办），由其承担值守应急、信息汇总、综合协调等职责[4]。

实体协调的优势在于协调过程有正式的组织权威支撑、协调机构上下对口设置、协调职责明确、协调效率较高;其主要局限在于协调形式单一、不利于结合地方实际灵活开展沟通协调、占据较多行政资源、协调运行成本较高。

虚体协调一般没有固定的常设机构和人员，往往是基于完成某项任务或应对某个突发事件而临时设立的协调机构，组织形式较为松散，协调机构的负责人一般由同级行政首长兼任，其他人员往往是从相关部门抽调组成。虚体协调过程主要依赖各部门的主动合作意愿来维系，协调行为不具有强制性，任务结束后，协调机构也随之解散或虚置。

虚体协调机构类型包括各类议事协调机构、联席会议机制或临时性指挥机构等。议事协调机构一般是为承担跨地区、跨部门组织协调任务而设立的组织机构，如各类“委员会”“指挥部”“领导小组”。联席会议机制是由多个部门自愿发起，旨在通过召开联席会议的形式，加强彼此沟通协调的组织方式。临时性指挥机构一般是在遇到重特大突发事件的特殊时期，各级政府临时设立的指挥协调机构[5]。

虚体协调机构平时较少开展具体的协调行为，通常是在遇到重大突发事件时才会启动，常态化的风险管理工作仍由各职能部门进行分类实施。虚体协调机制的优势在于无固定的组织形式、不占据过多行政资源、反应灵活、各地区各部门可依据自身实际因地制宜开展协调活动;其主要劣势在于缺乏足够的协调权威性、协调的效率不高，不利于各职能部门通过日常沟通形成稳固的协作关系。

协调方式即协调机构运用何种手段和资源来开展协调活动，对应的是协调过程如何开展的问题。依据协调方式的性质，可分为行政等级式协调和自主合作式协调两大类。行政等级式协调多为纵向层级协调，主要依据科层组织的等级权威，以明确的上下级命令—服从关系为基础，强调“下级服从上级”“地方服从中央”，并辅以相应的组织监督、检查、评估和问责手段加以保障实施，协调性质具有强制性。自主合作式协调属于组织间的横向协调，各主体间并无管理上的隶属关系，不存在上下级的命令—服从关系，协调性质不具有强制性，各方的协作意愿和主动作为是协调过程开展的保障，参与各方以互相尊重、平等合作、互惠互利的原则开展信息沟通，协商解决共同面临的问题。

（二）应急协调机制的四种类型

依据协调主体与方式的不同，可将应急协调机制简化为纵向实体协调、纵向虚体协调、横向实体协调、横向虚体协调等不同理论类型。现实运行中，应急协调过程往往在组织纵向与横向两个方向同时发生，因此可进一步将应急协調机制划分成纵向实体横向虚体、纵向虚体横向实体、纵向实体横向实体、纵向虚体横向虚体四种理想类型（表1）。

1.纵向实体—横向虚体协调机制。这一协调模式的重心是强化纵向统筹协调，一般自上而下对口设立正式的常设机构来负责纵向不同组织层级间的沟通协调，协调机构的权威性较高，协调方式多以组织命令、检查、考评、问责等行政方式进行。通过应急协调机构的上下对口设置，形成层级负责制的应急管理组织体系，从而确保组织纵向上的信息沟通与指挥顺畅。

这一协调模式一般没有固定的常设横向协调机构，横向沟通协调往往依靠各部门自发、自主进行，有时会以由主责部门牵头建立联席会议机制或签署相关合作协议等方式开展横向沟通，协调过程不具强制性，依赖相关部门的自觉配合。

纵向实体横向虚体协调机制的优势在于常设的纵向协调机构在沟通协调相关职能部门过程中具有较高的权威性，能保证各项组织命令指示的顺畅执行。相对稳定的机构设置也有利于这些实体协调机构与其他职能部门建立长期的正式沟通关系，有利于专业经验的不断积累。不足之处在于缺乏制度化的横向沟通联系机制，在应对跨区域、跨界性重大突发事件时缺乏牵头协调部门。

2.纵向虚体—横向实体协调机制。这一协调机制设计的主要特征表现为：纵向上，坚持各职能部门的专业化分类管理优先，一般不层层设置纵向协调机构。横向上，设立综合应急协调部门来整合原先分散在各条线部门以及相关议事协调机构的应急管理职能，以发挥综合指挥协调功能。如在国家层面成立“指挥部”“委员会”“联席会议机制”“领导小组”等横向协调机构，明确协调机构的成员单位及其主要职责分工并由高层级政府行政首长担任协调机构的第一负责人，进一步增强协调的权威性[6]。

纵向虚体横向实体协调机制有助于实现对横向分散应急管理资源的整合，节约沟通成本和发挥资源整合的最大效益。其不足之处体现在实现对内部原先隶属不同部门、具有不同属性的应急管理职责的有机整合，保证管理过程的专业性和协同性存在一定的难度。

3.纵向实体—横向实体协调机制。这一协调机制的设计是要实现应急管理过程中条与块职责的高度协同，充分发挥条线部门的专业管理和属地管理部门的信息资源优势，实现条块协调联动。从组织形态来看，一般会在纵向和横向两个方向均设置常设的协调机构，明确协调职责，依靠正式的组织权威自上而下开展纵向与横向的组织协调。

纵向上，自上而下对口设置应急管理主责部门，整合分散在条线管理部门的应急职责，实现纵向上的统一指挥协调。如2018年新组建的应急管理部，整合了原国家安全生产监督管理总局的安全生产监管、国务院办公厅的应急管理、公安部的消防管理、民政部的救灾、国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火、中国地震局的震灾救援以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的相关应急管理职责。同时，将原公安消防部队、武警森林部队进行整体转制，与安全生产等应急救援队伍一起组成综合性常备应急救援力量，由应急管理部统一管理。横向上，通过高配主要领导、督促检查、行政问责、对口设置等多种方式做实各类议事协调部门、指挥部、委员会、领导小组、联席会议等横向协调机构，充分发挥其横向跨部门协调联动的权威作用。

理论上看，这一协调机制的优势在于有利于充分发挥条与块部门的应急管理职责，实现纵向到底、横向到边的无缝隙管理。但也存在自身的局限性，首先，横向协调机构与纵向应急主责机构间的职责分工、指挥关系容易发生冲突，甚至出现多头管理、多头指挥的现象，反而增加内部沟通成本。其次，纵向与横向的双向实体化运作，机构庞杂、行政成本较高，不利于构建精简、高效的行政体制。

4.纵向虚体—横向虚体协调机制。这一协调模式突出的是以职能部门分类管理为主的应急管理理念，即按照突发事件的不同属性实施分工管理，如地震部门负责地震灾害的监测预报、卫生部门负责传染病疫情的卫生防疫等，一般不设置纵向与横向的常设协调机构，无固定的人员编制。作为分类管理的补充，应急管理过程也会视情况成立若干跨部门的临时性议事协调机构来进行统筹协调，但不代替职能部门的主要应急管理职责，突发事件结束后，这些临时性的协调机构也随之解散。

以职能部门为主的分类管理优势是灾害管理的专业化程度较高，便于按照条线部门建立统一的自上而下应急管理体系，内部沟通成本较低，较少涉及外部沟通。不足在于，分灾种管理办法忽略了灾害影响的复杂性和关联性，缺乏对灾害管理过程的整体性设计，对影响范围涉及到跨区域跨部门的重大突发事件难以做出有效的综合响应。其次，各灾种管理部门之间的横向协调沟通往往因缺乏权威的牵头协调部门，横向沟通成本较高，容易出现部门各自为政、本位主义现象[7]。

三、中国应急协调机制的演进与发展

受经济政治体制、政社关系、外部灾害环境等多因素的影响，一国的应急协调机制往往处在不断变化调整当中。中华人民共和国成立以来，我国应急协调机制也经历了多次的调整，依据不同时期协调主体与协调方式的差异，可将这一过程划分为四个不同的历史发展阶段。

（一）纵向虚体—横向虚体协调模式（1949—1978）

中华人民共和国成立至改革开放初，我国应急管理总体上实行的是单灾种的分类管理体制，应急管理职责横向上分属多个职能部门，各部门各司其职、各负其责，突出部门的专业化管理。纵向上，各职能部门上下保持对口设置，存在组织领导和业务指导的双重关系。如水利部门负责洪涝灾害的防灾减灾、气象部门负责气象灾害信息的监测预报、地震部门负责地震灾害的监测预警、卫生部门负责传染病疫情的防治等，各部门自上而下形成各自相对封闭的条线管理体系。

中华人民共和国成立至改革开放初期，中国主要受水、旱、风暴、地震等自然灾害以及传染病疫情类公共卫生事件的影响。这一时期，无论是官方文件还是理论研究都极少使用“应急管理”这一概念，更多使用的是“灾害管理”的表述，以单灾种的防灾减灾为主。1950年8月18日，周恩来总理在全国民政会议上指出：“对自然灾荒来说，在相当长的時间内，我们还不能控制它，只能做到防止它和减少它所给予我们的灾害。”[8]这一阶段的灾害管理协调机制具有两个典型特征：

1.较少设置横向协调机构。由于实行的是分灾种的分类管理体制，加上这一时期城乡社会结构相对稳定、社会流动性不高，灾害影响的交织、叠加、扩散特征不明显，需要跨区域、跨层级、跨部门协调的事项并不多。因此，这一时期的灾害协调机构数量较少、人员比较精干、履行的协调职责主要集中在防疫、防汛、抗旱、抗震等局部领域，以跨部门协调为主，跨行政区域协调不多。这一时期，与灾害管理相关的应急协调机构主要有：

（1）生产救灾委员会。生产救灾委员会不是专门的职能部门，而是负责救灾减灾的综合协调机构，由各级政府首长直接领导，组成部门包括民政、财政、卫生、农业、工业部门以及人民团体代表等。

（2）爱国卫生运动委员会。爱国卫生运动委员会的前身是中央防疫委员会。1949年10月，为了改变旧中国卫生状况差和传染病流行的状况，中央决定成立中央防疫委员会，并在各大行政区成立防疫大队。在抗美援朝期间，为粉碎美军细菌战，中央军委决定改组成立新的中央防疫委员会，统一领导协调全国防疫工作。1952年底，各级防疫委员会改称为爱国卫生运动委员会。

（3）防汛抗旱总指挥部。1950年6月，中央成立中央防汛总指挥部，负责领导组织全国的防汛工作，指挥部办公室设在水利部。1971年，国务院、中央军委决定撤销中央防汛总指挥部，成立中央防汛抗旱总指挥部，统筹协调防汛和抗旱工作。

（4）其他临时性应急指挥协调机构。这些临时性应急指挥协调机构一般是在遭遇重特大灾害的特殊时期设立，由中央和地方高层领导牵头成立，统一协调相关抢险救灾工作，有临时性指挥部、联合工作组、领导小组等多种组织形态，任务结束后这些临时性机构也随之解散。如1976年“7·28”唐山大地震发生后，中央随即组建中央抗震救灾指挥部，并在唐山设立前线指挥部，国务院也派出联合工作组赴前线进行指挥协调。

2.协调方式具有强制性与动员性。协调机制与一国的政治经济体制密不可分。中华人民共和国成立后，我国实行严格的计划经济体制与高度集中的中央财政体制，国家与社会融合一体、资源与权力集中在中央，中央政府具备超强组织动员能力的政治和经济基础。在中央主导的救灾体制下，各级地方政府不是一级独立的救灾主体，而是落实中央政府救灾指示的执行者。中央政府负责全国防灾救灾方针的制定，遇到重大自然灾害，中央政府往往会第一时间派出工作组深入灾区，指导地方开展抢险救灾，党和国家领导人也会亲临灾区现场进行指挥协调[9]。

这一时期的灾害管理协调方式具有明显的强制性和动员性，灾害管理协调机构主要由中央和地方党政军机构直接领导，由中央领导和地方主要领导兼任负责人，党政军系统高度协同，依靠自上而下的准军事化管理方式来确保协调过程的一致性。

总体来看，与分类灾害管理体制、单一的外部灾害环境相对应，这一历史时期的灾害管理以单灾种的纵向分类管理为重心，应急协调机制采取的是弱协调模式，横向协调主体以非常设的少数议事协调机构为主，以部门间横向沟通为重点，较少涉及跨层级跨区域的应急协调。此外，中央政府是这一时期灾害救援管理的主体，在遭遇重大突发事件时，会借助高度集中的政治经济体制优势，充分发挥集中统一领导和高效组织动员优势，采取准军事化的部署在全国范围进行统筹协调。

（二）纵向虚体—横向虚体/实体混合协调模式（1978—2003）

改革开放后，随着对外合作交流和社会流动性的增加，外部公共安全形势变化较大，社会矛盾日益错综复杂，安全生产事故、公共卫生事件以及有组织的跨国犯罪、恐怖活动等非传统安全事件开始浮现，应急协调机制也相应进行了较大调整变化。

1.横向协调机构数量类型不断增加。虽然这一时期应急管理体制仍是以分灾种的条线管理为主，但大大增加了不同职能部门间的协调力度，各类横向应急协调机构开始大量出现，覆盖领域不断扩大。截至2003年底，与应急管理相关的国务院议事协调机构就高达16个，其中，各类指挥部机构7个、领导小组5个、委员会4个[10]。

国务院议事协调机构一般由国务院总理、副总理或国务委员等高层领导担任议事协调机构的主要领导，成员单位基本涵盖国务院各部委。国务院议事协调机构下设办公室负责具体工作的协调落实，办公室可单独设立，也有设在职能部门内部进行合署办公，如国家防汛抗旱总指挥部办公室就设在水利部。

因缺乏法律规范约束，这一时期的应急协调机构往往是以完成任务目标或事件处置为导向而设立，缺乏统筹规划与综合考虑，“出一事件、设一机构”是其典型特征。如1987年大兴安岭发生特大森林火灾，随后成立了国家森林防火总指挥部。1989年，为响应联合国关于开展国际减灾十年活动的倡议，我国成立了中国国际减灾十年委员会，后于2000年更名为中国国际减灾委员会。1978年，中央决定把爱国卫生运动列为精神文明建设的重要内容，随即，各级爱国卫生运动委员会及其办事机构相继恢复成立，指导开展群众性卫生运动[11]。

2.协调机构缺乏稳定性。以任务完成和事件处置为导向的机构设置，导致这一时期应急协调过程注重突发事件事中处置环节的协调，而忽视突发事件事前的监测、防范与准备工作的沟通协调。同时，应急协调机构的名称、职能、数量也经常发生变化，缺乏稳定性和延续性，不利于各职能部门形成稳固的沟通协调关系。如改革开放后，各类社会治安事件逐渐增多，为维护社会稳定，中央决定于1980年3月设立中央政法委员会，将政法委作为党委的一个工作部门，联系、指导政法各部门工作。1988年5月，中央决定撤销中央政法委员会，成立中央政法领导小组。1990年3月，又恢复设立中央政法委员会。1991年，中央又设立社会治安综合治理委员会，作为协助党中央、国务院领导组织全国社会治安综合治理工作的议事协调机构，下设办公室，与中央政法委机关合署办公。为加强安全生产监管，国务院于1985年成立国务院安全生产委员会，办公室设在劳动人事部，1993年国务院决定撤销该机构设置。2001年3月，国务院安全生产委员会又恢复设立，办公室设在国家安全生产监督管理局，2003年3月，又再次撤销机构设置，并又于当年10月重新恢复设立。

3.协调机构职责不清、交叉重叠。这一时期的应急协调机构数量众多、变动性较大，不同协调机构间普遍存在职责界定不清、交叉重叠甚至互相冲突的现象。如在自然灾害的防灾减灾上，国家减灾委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国务院治淮领导小组和太湖治理领导小组等相关的议事协调机构均负有相应的组织领导职责，但彼此的职责分工并未有制度层面的清晰界定。在环境卫生方面，中央爱国卫生运动委员会与国务院环境保护委员会也同样存在职责交叉重叠的情况。此外，为增加协调的权威性，各级应急议事协调机构的负责人大都由同级党政主要领导兼任，由于议事协调机构数量众多，各级党政领导往往身兼数职，分身乏术，使得各类议事协调机构之间本身也存在沟通协调问题，增加了沟通成本，也影响到议事协调功能的实际发挥，甚至出现“名存实亡”的现象[12]。

总体来看，这一历史阶段的应急协调主体仍以非常设的各类议事协调机构为主，协调机构组织形式较为松散、机构与职能变动较快，缺乏稳定性，属于弱协调模式。但相较前一时期，应急协调的范围、力度均有所增强，各类议事协调机构虽然不是常设机构但通过新增协调机构数量、扩展协调领域、增加协调成员单位、高配议事协调机构主要负责人等多种方式来增强协调过程的权威性，横向协调主体开始逐渐从虚体化向实体化运作转变，具有介于横向虚体与横向实体之间的混合协调特征。

（三）纵向虚体—横向实体协调模式（2004—2017）

2003年，在取得抗击非典疫情胜利后，我国开始推进以“一案三制”（应急预案、应急体制、机制、法制）为核心的应急管理制度化、规范化建设，注重从单灾种、分类管理向强化全灾种、全过程的综合管理转变，逐渐形成以统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。这一阶段的应急协调机制也随之进行了较大调整，走向实体化是其重要特征。

1.精简优化协调机构。改革开放后，各类应急协调机构快速发展，但也带来了机构庞杂、人浮于事、效率低下等一系列负面效应。议事协调机构的清理整顿、精简优化成为这一时期应急协调机制改革的重要内容。

2007年，党的十七大报告指出，“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。2008年，《国务院关于议事协调机构设置的通知》（国发〔2008〕13号）进一步明确规定，“凡工作可以交由现有机构承担或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调”。

在这一总体性改革指导原则下，我国应急管理议事协调机构进行了大幅度的精简优化。一方面，撤销部分职责重合交叉、协调功能发挥不畅或协调事项已完结的议事协调机构。如撤销国家处置劫机事件领导小组，工作由中国民用航空局承担;撤销全国防治非典型肺炎指挥部，工作由卫生部承担;撤销国务院血吸虫病防治工作领导小组，工作由卫生部承担;撤销全国防治高致病性禽流感指挥部，工作由农业部承担。另一方面，根据社会发展外部环境的变化，又新增了部分应急议事协调机构，以加强新兴领域的应急协调。如2004年新增国务院防治艾滋病工作委员会，2006年新增国家森林防火指挥部，2009年设立全国中小学校舍安全工程领导小组，2010年成立国务院食品安全委员会等。

2.依托实体机构加强横向协调。2007年，新颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定，国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对的行政领导机关。为加强组织领导，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作职能，履行值守应急、信息匯总与综合协调职责。在常态管理中，国务院应急办还承担“负责协调和督促检查各省（区、市）人民政府、国务院各部门的应急管理工作”的职责。当突发事件发生时，国务院应急办协助国务院领导做好特别重大突发公共事件的监测预警、应急处置、应急保障、调查评估等相关工作。

各级地方政府也先后成立了应急管理领导机构（应急管理委员会或应急管理领导小组）和办事机构（应急管理办公室，简称应急办）。大多数省（区、市）政府的应急办在机构职能与组织设置上与国务院应急办基本保持一致。地方应急办一般设在地方政府办公厅（室）内，并加挂值班室的牌子，承担应急管理的日常工作和总值班工作。地方各级应急办一方面围绕突发事件的预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建等应急管理内容建立健全相应的工作机制;另一方面，承担协调、督促检查地方应急管理职能部门的工作开展情况[13]。

各级政府应急办是常设的实体组织，有明确的工作职责、办公场所以及人员编制的规定，虽然没有指挥、调动应急资源的权限，但其依托在各级政府办公厅（室）内，又承担着值守应急、信息汇总、综合协调以及督促检查同级应急管理职能部门的工作情况的职责，实际上发挥着重要的应急综合协调功能，一定程度上解决了以往应急管理协调中缺少自上而下横向实体协调机构的问题。

3.联席会议协调方式发展迅速。在中央严格控制议事协调机构设置，推进议事协调机构精简优化的背景下，由主办部门牵头进行跨部门协商的联席会议形式开始出现。联席会议是各成员单位自发按照共同商定的工作制度，及时沟通情况，协调不同意见，以推动某项任务顺利落实的工作机制。依据联席会议的层级，可分为部际联席会议、地区联席会议以及部门联席会议等。联席会议机制一般没有固定常设的组织机构和人员编制，而是根据工作需要定期或不定期召开全体会议，共同协商推进某项工作。联席会议机制的设立相对比较灵活，容易操作，除了部际联席会议制度需要履行国务院报批手续外，大部分的部门间联席会议机制往往都是牵头部门和成员单位自行协商设立[14]。

联席会议机制本质上是一种成员单位之间自发合作的协调方式，协调内容虽然没有强制性，但通过联席会议协商达成的共识，往往容易得到成员单位的遵守和执行，是一种形式灵活、沟通效果较好的非正式协调机制。据不完全统计，这一时期与应急管理相关的各类部际联席会议制度就多达20个，涉及油气田及输油管道安全保护、境外中国公民和机构安全保护、危险化学品安全生产、全国打击走私综合治理、重特大生产安全事故责任追究、烟花爆竹安全监管、水环境综合治理、防震减灾、全国社会救助部际联席会议制度等多个领域。地方层面与跨部门间的联席会议类型、数量则更多，发挥着强化横向协调的重要功能。

4.跨区域应急协调开始出现。随着区域经济一体化进程的加快，突发事件影响的关联性和衍生性不断增强。纵向上，灾害事件的影响很容易超越单个行政层级的边界;横向上，各类风险因素交织叠加，安全的边界日趋模糊，影响范围经常突破单一行政区域边界，仅依靠单一行政区域内部门和资源来协调处置往往力不从心，加强跨区域、跨部门的应急协调显得十分必要。

自2004年起，长三角、泛珠三角、京津冀等地方政府在自愿合作的基础上，积极探索建立多层次、多形式的跨区域应急协调机制。如长三角地区将区域应急合作纳入长三角区域合作整体发展框架并形成决策层、协调层、执行层的“三级运作、统分结合”的区域合作机制，三省一市有关职能部门围绕影响区域协同发展的重大问题建立了定期沟通协调机制和联席会议制度。如2014年，三省一市成立长三角区域大气污染防治协作机制，实现信息共享、污染联防联治;2016年，三省一市和环境保护部等12个部委新组建了长三角区域水污染防治协作机制，并印发了《长三角区域水污染防治协作机制工作章程》，区域应急协调开始走向制度化。珠江三角洲地区也以区域政府合作机制为基础，于2009年起分别建立了粤澳地区、珠三角地区（九个城市）以及泛珠三角区域（九省、区）的应急联动机制，围绕信息通报、资源共享、协同处置、联合演练等多个方面，加强区域应急管理合作与联动。此外，京津冀及周边地区也相继建立大气污染联防联控机制，探索跨地区环境保护机制，提高区域生态环境保护工作整体效能[15]。

跨区域的地方应急合作构建了一个动态和开放式的治理网络，它可以根据应对不同突发事件的需要而灵活改变区域协调的范围、事项及参与主体，从而形成复合性、多层次的协调机制，有利于化解单一地方政府在应对跨区域突发事件中的资源和能力不足的困境。

总体来看，这一阶段的应急协调机制呈现出“虚”“实”结合的特征，既有等级式的组织协调也有自愿自主式的合作协调。“实”的方面表现为开始出现依托各级政府应急办这一具有明确法定职责的实体机构来强化横向协调，协调主体从虚体走向实体化运作;“虚”是指建立在自愿合作基础上的联席会议机制、区域间合作协议等多种协调方式也相继出现，成为横向协调方式的有益补充。由各级应急办承担横向协调职责有利于克服分散管理体制下缺少综合协调部门的不足，实体化的运作也有利于各职能部门建立长期稳固的协作关系。

（四）纵向实体—横向虚体协调模式（2018—）

2018年，依据十三届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》和中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》的总体部署，我国应急管理组织体系实行大部委制，推进应急管理职能部门与议事协调机构的职责整合，组建新的应急管理部，整合了原先分散在九个职能部门和四个议事协调机构的相关应急管理职能，成为国家层面应急管理的总牵头协调部门，代表中央统一应急响应支援或作为指挥部协作中央处置突发事件。应急管理部的组建是对传统应急管理理念与应急组织体系的一次重大变革，标志着我国应急协调过程开始由核心职能部门的集中统一管理来替代过去多部门、多形式的分散协调;从分灾种的分类管理走向全灾种、全过程的综合管理。改革后，应急协调过程呈现以下特征：

1.以集中管理替代分散协调。长期以来，我国虽然通过设立各类议事协调机构、政府应急管理办公室、联席会议机制、临时性指挥机构、跨区域的应急合作协议等多种方式，来解决跨层级、跨部门的应急协调障碍，但始终无法克服應急管理职能过于分散所带来的管理碎片化的困境。不同协调机构之间也容易产生职责不清晰、多头管理、协调效率低下等内耗问题，且协调机构设置和职能多变、缺乏稳定性。突发事件的跨界性和衍生性也越来越需要应急管理体制实现从过去的单灾种分类管理向全灾种、全过程的综合管理转变。

应急管理部的成立在应急规划、应急职能和应急队伍方面实现了从分散管理到集中领导的转变。在应急规划上，应急管理部负责组织编制国家应急体系建设、安全生产和综合防灾减灾规划，起草相关法律法规草案，组织编制国家总体应急预案和安全生产类、自然灾害类专项预案，综合协调应急预案衔接工作等，改变了过去由各职能部门负责应急规划、应急法规建设的分散管理状况[16]。在应急职能整合方面，应急管理部负责组织、指导、协调安全生产类、自然灾害类等突发事件应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作，协助党中央、国务院主要领导组织特别重大灾害应急处置工作，发挥统一领导、统一指挥的综合协调作用。在应急队伍整合上，应急管理部负责统筹消防、森林和草原火災扑救、抗洪抢险、地震和地质灾害救援、生产安全事故救援等专业应急救援力量建设，建立应急协调联动机制，衔接解放军和武警部队等救援力量参与应急救援。

由应急管理部来统一领导协调应急规划、应急职能、应急力量有三方面的优势：一是有利于加强突发事件的信息共享与应急资源整合，实现从过去单灾种应对向综合防灾减灾转变。二是减少了沟通协调部门，从过去没有隶属关系的跨部门协调变成同一职能部门内组织分工的合作协调，简化了协调过程，提升了协调效率。三是由应急管理部统一管理综合应急救援力量，有利于保持队伍的稳定性和专业经验的持续积累，形成一支稳定高素质的专业化应急救援力量。

2.从非制度化协调向制度化协调转变。应急管理部成立之前，应急协调的牵头主要依赖各类议事协调机构或者是依托各级政府办公厅（室）内设的应急办来组织实施，往往是针对特定事件或特定区域而展开，应急管理的具体职能、应急力量和应急资源仍然高度分散在各条线职能部门，协调过程具有分散化、临时性和非制度化特征，协调方式要么依赖高层级行政首长的行政权威来保障，要么借助行政组织内枢纽部门的综合协调优势，甚至是利用熟人熟面孔的个体化方式来辅助实施，难以形成稳定的常态化、制度化的协调机制。

应急管理部组建后，应急协调关系开始从过去的非制度化协调逐渐向制度化协调转变。实现转变有三个支撑因素：一是组织权威性与合法性。应急管理部组建伊始，便从组织设计层面明确了其对自然灾害类和事故灾难类突发事件的统筹管理职责以及对公共卫生、社会安全事件等其他突发事件的协同应对职责，致力于构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。由此，应急管理部被赋予统筹应急管理各项工作的组织权威性和合法性，组织间的协调关系可通过正式的科层组织权威和制度化的规则体系来保障实施。二是职能合并与资源整合。应急管理部借助对条线部门分散应急管理职能的整合以及对综合性常备应急救援力量的统一管理，为开展跨部门、跨层级的应急协调提供了现实支撑，协调过程从原先的跨部门协调转变为同一组织部门内不同部门的合作分工，不再过多依赖外部资源开展协调。三是健全的组织体系。从国务院的应急管理部至地方应急管理厅（局）的自上而下对口机构设置，为其开展综合应急协调奠定了组织基础，组织体系的完整性和上下一致性，有利于组织各项命令指示的顺利贯彻执行。

3.职责分工模糊与协调权威性不足并存。首先，应急管理部虽然整合了多个职能部门和相关议事协调机构的管理职责，但与其他部委的横向应急管理职责分工依然存在模糊地带和交叉管理的问题。如应急管理部与自然资源部、水利部、国家林业和草原局、国家地震局等部门在自然灾害防灾减灾方面的职责分工仍存在较大的模糊性。应急管理部负有组织编制国家综合防灾减灾规划、安全生产类与自然灾害类专项预案，指导协调相关部门做好森林和草原火灾、水旱灾害、地震和地质灾害等防治工作的职责，但上述职责与条线职能部门的边界并未清晰界定[16]。具体灾害防治工作仍主要由条线职能部门落实，应急管理部缺少相应的技术条件和人员支撑，在自然灾害信息获取和监测预警方面，应急管理部均高度依赖中国气象局、自然资源部等相关条线职能部门。此外，应急管理部与国家粮食和物资储备局在中央救灾物资储备方面的职责分工，与生态环境部在环境污染类突发事件应对方面的职责分工，与国家卫生健康委员会、国家市场监督管理总局等部门在应对公共卫生事件方面的职责分工，与公安部等部门在社会安全事件应对方面的职责分工上均存在交叉和模糊地带。

其次，在协调权威性上，应急管理部自身也面临一些困境。原先的应急协调权威性主要是借助第三方资源来辅助实施，如充分利用高层级行政首长的行政权威或依托各级政府办公厅（室）的综合协调优势来进行跨部门协调。应急管理部的组建试图将过去依赖第三方资源的借力协调模式转变为依靠强力核心职能部门的主体协调模式，在现实可操作性上有困境。科层组织体系中的协调一般遵循的是高位协调原则，自上而下式协调较易开展，而平级协调往往因不具备开展协调的权威性、资源条件和能力基础，会遇到诸多协调不畅的难题。应急管理部虽负有统筹协调应急管理各项活动的职责，但与其他部委是平级的部门关系，地方各级应急管理厅（局）与地方其他应急管理职能部门也是平级关系，协调过程缺乏足够的组织权威和必要的资源条件支撑。

总体看，新时期的应急协调机制试图通过组建大部委制的应急管理主责部门，以应急职责、应急队伍、应急资源的高度整合与集中管理来替代原先分散的跨部门沟通协调。组建综合性的应急管理主责部门有利于将复杂的跨部门协调过程简化为主责部门内不同部门的分工合作关系，减少沟通环节，提升协调效率。但在改革中，也面临应急管理主责部门与其他应急管理职能部门的职责分工划分以及应急管理主责部门的协调权威性问题。

四、结论与讨论

（一）应急协调机制的演进轨迹

中华人民共和国成立以来，我国应急协调机制总体上经历了从分灾种分类管理为主、横向协调为辅的弱协调逐渐过渡到强化部门协调联动、推动条块结合的综合协调的动态演变过程，这一过程具有以下几方面特征：

一是从注重分类管理到强化集中协调。中华人民共和国成立至改革开放初，受计划经济体制、户籍制度等社会政治经济等因素制约，这一时期的社会流动性相对较小，各类灾害影响的关联性、传导性有限，需要跨层级、跨部门协调的事项也不多，灾害管理以单灾种、特定区域的灾害应对为主。因此，在相当长的历史时期内，我国实行的是以强化职能部门分类管理为主、综合协调为辅的应急管理体制。虽然在国家层面也设置了若干议事协调机构以加强横向协调，但协调机构数量较少、协调的职责规定较模糊、协调功能的作用发挥也不明显，且机构设置与职能不稳定。

与高度集中的计划经济体制相对应，这一时期灾害管理的主体是中央政府，地方更多是配合和贯彻执行中央的救灾安排，自上而下的政治与社会动员、准军事化的行动安排是灾害管理过程的典型特征，具有强制性的命令—服从关系很大程度上替代了议事协调机构的横向协调功能[17]。

改革开放后，随着工业化、城镇化进程加快以及社会流动性的增加，各类突发事件影响的衍生性和扩散性日趋明显，突发事件处置越来越需要跨区域、跨部门的协同应对。因此，在优化分类管理基础上，一系列以强化综合协调为目的协调机制、方式相继建立，如设立各类议事协调机构、建立联席会议机制、成立应急管理办事机构、签署府际合作协议以及组建大部委制的应急管理部等，协调方式逐渐从非制度化协调向制度化协调转变、协调机构从非常设机构向常设机构转变、协调范围从跨部门协调向跨区域协调转变、协调过程从强制命令式向自愿合作式转变。

二是从虚体协调走向实体协调。中华人民共和国成立后的相当长时期内，与分类灾害管理体制相适应，我国应急协调是以虚体协调机制为主，协调机构形式多样如各类委员会、指挥部、领导小组等，这些议事协调机构在数量、名称、人员和职责上经常反复变化，也没有固定编制人员和办公场所，同一议事协调机构的负责人往往也在其他议事协调机构身兼数职，议事协调机构间经常存在职责不清的弊端。2003年抗击非典事件后，我国开始推进以“一案三制”为核心的应急管理体系建设，逐渐形成了依托各级政府办公厅（室）内设机构应急管理办公室来承担应急综合协调职责，这标志着应急协调机制开始从虚体协调向实体协调转变，相对稳固的跨部门沟通协调关系逐渐形成。2018年，新组建的应急管理部整合了过去分散在诸多职能部门和议事协调机构的应急管理职责，实现了从分散协调向集中统筹转变，逐渐形成以纵向实体协调为主，横向虚体协调为辅的应急协调机制。从虚体协调向实体协调的转变，有利于构建制度化常态化的协调关系，增强协调过程的权威性，也有利于精简协调机构、减少沟通环节、提升协调效率。

三是从跨部门协调到多层次协调。中华人民共和国成立到改革开放初期，我国应急协调以跨部门协调为主，较少涉及到跨区域协调以及政府与企业、政府与社会组织、军队与地方、国内与国际社会等方面的应急协调合作。改革开放后，随着外部公共安全环境的变化，我国应急协调的范围、对象、形式开始从单一走向多元。在原先跨部门协调基础上，地方层面开始出现基于自愿合作、互惠共赢原则开展的跨区域应急协调，如长三角、珠三角、京津冀等城市群签署的应急区域联动合作协议。

在军地协作方面，开始从应急指挥协同向应急救援力量整合发展。应急管理部组建之前的军地协作更多是应急指挥层面的协作，解放军、武警部队在突发事件应急救援中纳入政府统一指挥，各级指挥员参与应急指挥部开展军地联合指挥。应急管理部组建后，不仅保留了战时状况下的军地联合指挥协作方式，还实现了常态管理下的应急救援力量的整合，将公安消防部队、武警森林部队与安全生产救援队伍整合为一支综合性常备应急救援力量，接受应急管理部的统一管理。同时，我国应急协调的范围开始从国内向国际发展，逐渐加强了同国际社会的应急交流合作，涉及防灾减灾、应急救助、应急产业、应急技术、应急培训等多个领域。此外，应急协调的对象也逐渐从体制内向体制外转变，政府与企业、社会组织在多个领域开展了多层次的灵活协作，如应急资源整合、灾后恢复重建、应急产业发展等，大大拓展了应急协调的对象范畴。

（二）应急协调机制的未来发展

应急协调机制的选择是一个受多重变量影响的过程，与央地关系、外部灾害环境、社会发展阶段、社会流动性以及一国的经济政治体制等因素均高度相关，是一个动态调整的过程，应急协调机制未来在以下方面可能会逐渐强化：

一是多层次、宽领域的综合协调会加强。灾害环境与灾害影响的复杂性决定了应急协调过程的多面性，不仅要实现应急管理条与块职能部门的内部协调联动，也会涉及到与外部社会组织、市场组织、军队乃至国际机构的合作。这种跨区域跨界的应急协调会随着社会交往与社会流动性的加剧而更加频繁，客观上需要我们统筹好内部协调与外部协调的关系。我国目前在地区间、军地间、条块间的应急协调机制总体上还处于碎片化状况，协调机制类型较单一、协调联动的覆盖面较窄、协作的密切程度不高，应急处置环节的协调联动较多而事前的应急预防准备、监测预警方面的合作较少。未来需要加大部门间、条块间、地区间、军地间、政社、政企以及国内与国际等多领域、多层次的跨域合作，创新协调方式，涵盖突发事件事前、事中、事后全过程，真正构筑起机制靈活、多层次、全方位、宽领域、立体化的应急合作网络[18]。

二是应急协调的制度化水平不断提升。建立健全应急协调法律法规，使应急协调过程走向规范化、制度化轨道，是应急协调机制发展的重要方向。如美国的《州际应急管理互助协议》（EMAC）就以法律的形式规定了跨州区域应急协作的基本框架[19]。我国目前尚未出台有关跨区域应急协调方面的法律规范，各地、各部门应急协调的手段方式差异化较大，制度化和非制度化协调方式并存，临时性合作与碎片化特征明显，缺乏制度化的规范协调。未来，需要在应急信息共享、预案管理、资源整合、队伍互助、协同处置、应急演练等多个领域推进应急协调的制度化建设，强化协调联动意识，提升应急协调过程的规范化水平。

三是应急协调权威资源的法定化。有效的应急协调离不开权威性资源的支撑，无论是实体协调机制还是虚体协调机制都面临着如何构筑协调权威性资源的难题。权威性资源的构成类型多样，如科层组织体系的等级权威性资源、高层行政首长的显性权威资源、行政体系内核心枢纽部门的组织优势资源以及其他非制度化的协调资源等。我国过去的应急协调过程较为依赖行政首长的“显性权威”和各级政府办公厅（室）系统的“隐性权威”，权威资源个体化、非法定化特征明显，协调成本较高且具有较强的不稳定性。有效的应急协调应建立在组织职责分工清晰基础上，从依赖个体化的权威资源向依靠法定化的权威资源转变，从依赖核心职能部门的行政协调向法定化、制度化的协调方式转变。

四是實体与虚体协调方式的综合运用。有效的应急协调机制离不开协调方式的选择，集中统一领导与自主分散管理是协调方式差异的关键。集中统一是夯实协调机构权威性的重要保障，有利于信息的及时上传下达、资源的快速整合和有效的统一指挥，这是实体协调方式的优势所在。但面对地区经济社会发展程度悬殊、灾害环境复杂多样的地方实际，赋予地方适当的自主权，鼓励和允许地方根据实际，自主设置若干横向虚体应急协调机构，开展灵活多样的应急协调方式，避免简单的“一刀切”和“整齐划一”，也是十分必要的。实体协调与虚体协调不是简单的对立、替代的关系而是各有优劣、互为补充的关系，不同发展阶段应各有所侧重。

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Classification， Evolution and Operation Process of Emergency Coordination Mechanism：

Based on the Perspective of Coordinating Subject and Mode

Tao Zhen

（Public Managment Teaching and Research Department， The Party School of Shanghai Committee of

C.P.C， Shanghai， 200233）

Abstract： According to the two variables of coordinating subject and mode， vertical and horizontal dimensions， this paper constructs a classification framework of emergency coordinating mechanism based on "subject-mode". Emergency coordination mechanism is divided into four ideal types： horizontal virtual body of longitudinal entity， horizontal virtual body of longitudinal entity， horizontal entity of vertical entity and horizontal virtual body of longitudinal entity.This framework is used to analyze the development process of China's emergency coordination mechanism. It is found that from 1949 to 1978， China implemented a vertical virtual body horizontal virtual body coordination model， which is mainly based on vertical classification management and supplemented by horizontal coordination.From 1978 to 2003， a mixed model between vertical virtual body and horizontal virtual body and vertical virtual body and horizontal entity was implemented， which relied on various deliberative and coordinating bodies to strengthen horizontal coordination.From 2004 to 2017， the horizontal coordination mainly relies on the substantive government emergency management agencies at all levels. After 2018， relying on the emergency management department to integrate the decentralized emergency responsibilities and emergency teams， strengthen the centralized coordination， and implement the vertical entity and horizontal virtual body coordination mode.On the whole， China's emergency coordination mechanism shows the characteristics of evolution from focusing on classified management to strengthening comprehensive coordination， from virtual coordination to entity coordination.

Key Words： Emergency coordination; Coordination body; Coordination mode; Classification; Historical evolution