公办高职院校混合所有制背景下内部控制制度优化建议

朱玮

公办高职院校在发展过程中存在内部控制形式化的问题，在混合所有制改革的背景下，开展内部控制制度优化是必须的。以企业化的方式实行内部控制是公办高职院校内部治理的可选方式，也是公办高职院校混合所有制改革路径的有效探索。

一、JT职业技术学院内部控制现状

JT职业技术学院占地728亩，建筑面积29.49万㎡，各种教学仪器设备总值13746.5万元，馆藏图书97万余册;全日制在籍学生1.3万余人;现有专任教师531人;2019年入选国家“双高计划”高水平专业群建设单位。该院分设11个教育机构，24个管理和服务机构。财务处是学院唯一的一级财务机构，是管理全院财务管理工作的职能部门，在学院党委的统一领导下，组织和管理学校的经济活动。财务处现有在职职工22人，设立有综合管理科、结算中心、收费科、后勤财务室，另有继续教育学院、驾校、培训中心、监理公司、检测公司、物业公司等二级财务派出机构，并建立健全了岗位责任制。

自2019年1月1日，正式施行《政府会计准则制度》，按照法律规定，结合学院实际情况，及时修订了一系列财务管理制度，如财务处制定了财务报账制度、公务卡管理办法、经济目标管理单位财务管理制度、财务保安制度、会计工作交接制度、基建财务管理暂行规定、差旅费管理办法。规范了一系列内控制度单据，加强了对学校经济业务工作的管控。施行一年以来，学校的财务管理水平有所提高，但仍然存在一些明显的问题，内控水平仍有提升空间。

二、JT职业技术学院内部控制存在的问题

（一）学院内部控制制度虚有其表

学院财务处虽然制定了财务报账制度、公务卡管理办法、经济目标管理单位财务管理制度等一系列管理文件，但偏重于会计核算和具体业务办理流程的梳理，没有明确的岗位职责职权和风险控制。财务处的职权分工也不明确，综合会计既要负责学费核对，又要负责差旅费报销、工资发放等任务，更没有明确的固定资产管理岗位，工作量较大，日常工作仍停留在日常报账处理和具体的数据核算，事务性的工作占80%，尚未深入涉及管理会计的业务内容，更谈不上优化内部控制，降低财务风险。

（二）学院预算管理机制缺乏严肃性

由于事业单位的非盈利性质，并不会像企业一样与绩效直接挂钩，即使与绩效挂钩，影响也不大，因此，各业务部门并不会对来年工作进行详细的规划和充分的预测，提交的预算方案数据随意，计划粗糙。财务处并不直接参与业务活动，轻预算，重决算。因此在预算管理上的作用更多停留在汇总和审核，无法真正从预算管理上提高内控效应，规避风险的产生。在执行过程中，业务部门考虑的是如何把钱花掉，财务处想的是决算收支平衡即可，对于调整和追求预算的行为，较随意;对于超支行为，也不处罚;对于预算的节约，不奖励，甚至不提倡。导致预算缺乏严肃性。

（三）固定资产内控制度不健全

从去年开始，学院开始制定了固定资产管理办法，建立了固定资产管理信息系统，各个部门也明确了固定资产管理人员，但该岗位基本由兼职人员担任。只在系统启用时，各部门和财务处共同进行了一次财产清查。固定资产管理人员只负责在增加固定资产时进行登记和编制，对其他事情一概不知。使用者和管理者分离，责权不清，导致部分固定资产在部门和人员使用过程中遗失或损坏，缩短了固定资产的使用寿命，造成了固定资产的浪费。

（四）财务人员内部控制意识淡薄

业务部门与财务处日常交流最多的是报账制度，财务人员内部控制意识淡薄，平时对各项报销流程只审核原始凭证的合法性、真实性，只关注领导签字，有签字即可支付。对具体的业务是否合理、是否超预算不管不顾，纯粹负责账务登记和款项支付，仅仅发挥了会计核算职能，忽视了会计监督职能的运用。其结果造成预算与执行不符。

（五）缺乏内部审计机构

学院财务处负责整个学院的内部控制，审计各业务部门的经济管理工作，但对于财务处自身的业务管理工作而言，并没有一个内部的审计机构对其监督和管控。学院的纪检部门更多的是对学校管理人员的监察，对采购业务的监管也流于形式，因此，在执行过程中的内部审计力度不够，邀请的外部审计，更侧重于对既往账务的审核，监督的效果往往已经滞后。

三、JT职业技术学院改进内部控制建议

（一）培养全体人员内部控制流程再造思维意识

公办高职院校混合所有制改革的背景下，运用企业家思维，提高公办高职院校管理人员的内部控制意识。对其部门管理人员进行内部控制培训，使其建立内部控制的流程再造思维。思维意识的养成，有利于决策的科学性与业务运行效率的提升。在学校层面，有利于优化组织结构，通过决策层、执行层、监督层的分立，合理的垂直授权与横向的分权制衡，极大提高决策的科学性和有效性。在业务层面，运用流程管理，进一步明确岗位职责，增强职工责任感和合作意识，培养集体精神。通过会议、制度的方式，广而告之，形成“人人知内控，人人会内控”的良好局面。定期检查内部控制制度的执行情况，知行合一的部门和职员给予绩效奖励，知行不一的部门和职员给予处罚，甚至与职称、评级挂钩，保证内部控制有效执行;逐步搭建学校内部信息公示平台，提高信息透明度，发挥社会公众的监督作用。

（二）完善学院内部控制组织机构

决策层、执行层、监督层三者缺一不可。目前学校缺少内部监督层的相关机构，建议学校设置内部审计部门，在学校内部增设一道风险防范屏障，確保内部控制在执行过程中的有效实施。例如，增设集中采购的部门，全面负责全校的集中、分散、自行采购工作。规范采购的预申请审批流程、多部门合作验收流程，从严把控资产质量、供货方资质、资产价格等潜在风险。增设内部审计部门，和财务处、其他教学机构同级存在，发挥其独立性，领导层次越高，其审计发挥的效应就越高，提高内部审计的有效性。

（三）建立科学的预算业务管理体制

预算管理落到实处。具体建议，第一，在预算编制方面，财务处作为编审机构是预算编制的归口管理部门，应做好预算编制的事前培训工作，指导各部门解读政策，准备基础数据，规范编制方法，明确审批要求。各业务部门作为执行机构，应全面制定年度计划和方案，根据年度计划合理规划预算数据，细化各预算项目，提交分管领导审批。预算编制委员会作为决策机构，应对关键风险控制指标，进行有效的控制。第二，预算执行环节，是内部控制的关键环节。各业务部门严格按预算指标进行执行。在全校范围内强制推行公务卡结算，规范财务流程。启用绩效评价控制，鼓励业务部门开源节流，提高预算节约意识，奖优罚劣，在追求业务效益的同时，提高预算资金的使用效率。对于预算执行绩效考核较好的部门，在未来的预算分配上给予优先权。对预算超额或变更随意的部门，给予绩效考核的降级处理，在未来的预算分配上给予权限的限制。

（四）进一步规范二级内部管理控制制度

财务处负责制定二级内部管理控制制度。负责制定学院内部控制流程图、内部控制规范表格、重点监控内部控制关键风险点，严格按照内部控制制度规定进行审批、报销和审核。强化各教学机构和服务机构的领导责任意识，要求合法管理、集中领导、专款专用。各教学和服务机构设立专职报账员，对口财务处，对于思想意识薄弱、业务能力不佳的报帐员财务处有权建议更换。财务处对全校所有经济活动的合法、合理和真实性进行审查监督，重点加强对预算执行、经费使用情况进行审计，保证学校的资金安全，保证学校各项事业的健康发展。

（五）积极推进内部控制信息化建设

随着信息时代的发展，经济业务的活动方式和结算方式都在发生极大的变化，利用强大的财务管理软件，可以建立数据共享交换机制，解决共享数据一致性和及时性的问题，将内部控制制度所形成的流程图、岗位权限、分级审批、管理控制要求和措施，都固化在管理软件的操作程序中，实现财务预算、财务核算、财务决算的一体化管理，实现对全校经济活动的实时控制，保证制度的有效实施，降低人为因素的干扰，提高效率，降低风险。

（六）建立内部控制的自我评价和监督机制

JT职业技术学院目前的内部控制体系中缺少自我评价和监督机制，因此，亟需构建一套“集中领导、授权执行、部门合作、问题整改”的内部控制自我评价和监督机制，积极发挥各部门的主观能动性，将自我评价和监督与廉政风险防控机制建设相结合，健全内控机制，构筑制度防线。

四、结语

学校因其事业单位性质的因素，在采取混合所有制改革后学校内部制度得以建立和优化，但是纵观相关制度执行以来依旧存在问题，我们要继续做好相关管理工作，保障制度的良好执行，同时从部门内部做好自我监督与管理，保障学校的良性发展。（作者单位：湖南交通職业技术学院）

本文为2017湖南省2017年省教育厅科学研究项目《高职院校实行混合股份制办学中的财务问题研究》（17C0615）阶段性研究成果。