对“多合一”场所治理范式的反思

〔摘要〕 城镇化的推进显著改变着区域人口构成及其空间布局，由此带来的“多合一”场所治理问题也愈发突出。在“新建二村火灾事件”后展开的“多合一”场所治理过程中，地方政府、区内企业、租住人员和社会公众等行动主体，分别实施了诸如“专项清理”“自我维权”“舆论支持”等行为策略。理解城镇化进程中专项治理的路径依赖及其冲突是必要的。维权惯性自我强化、社会治理资源弱供给以及愈加芜杂的城市公共问题，使得城镇化语境下“多合一”场所的专项治理内生了刚性与柔性、短期与长效、一元与多元等三种冲突场域。实现从“专项”治理到“协同”治理“多合一”场所治理范式的转变，需要根植于以“人”为核心的合作治理，从政府职能边界、流动人口管理和社会参与动能等维度寻找利益相关者间的最大公约数。

〔关键词〕 “多合一”场所，专项治理，协同治理

〔中图分类号〕D630     〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2020）02-0060-08

一、问题的提出

国家统计局数据显示，2018年末我国城镇常住人口83137万人，城镇化率为59.58%，同比提高1.06个百分点 〔1 〕。在人口与空间快速城镇化的同时，大城市生活生产空间不规范问题也日趋明显，大量人员依托城中村、城郊地带和工业大院形成基于空间成本节约的“多合一”场所。“多合一”场所一般是指在一定的时间空间维度下，居住、生产、储存、经营等多种功能聚集重合的物理空间。它既是我国城镇化和工业化的产物，同时也是因人口集中与功能聚集使其成为火灾事故的高频发生区，例如珠海造纸厂火灾事件、常熟火灾事故、佛山南海仓库火灾、天津城市大厦火灾事故等。社会经济发展进程及其产业分工表明，在未来相当长的时间内“多合一”场所仍将存在，因此高频发生的“多合一”场所火灾事件是摆在城市治理理论研究和实务工作者面前亟待应对的命题。

在每一次重大火灾事件之后都会触动相关部门摸底排查以杜绝消防隐患的专项整治开关，且其整治多呈现为阶段性地耗费大量人力物力财力、突击强化、死守死看等非持续的运动式补救状态。毋庸讳言，针对“多合一”场所的安全问题，各级政府的多次专项治理阶段性地清理了一大批火灾隐患，也不断摸索和健全了其治理机制。例如：泉州联合多职能部门集中对“三合一”场所进行综合整治，苏州地毯式排查了“多合一”场所并设立有奖举报机制，常熟将“三合一”场所治理与城市信用体系相联结，等等。然而，就“多合一”场所的专项治理而言，其本质仍属于事后监管。从事后整治到事前预防与从专项运动到协同治理，在手段和工具的关系维度上，它们都是有效治理“多合一”场所的必要条件。由此可知，由事后整治转向事前防治是实现“多合一”场所治理从专项运动到协同共治范式转变的逻辑起点。

随着城镇化的推进，大型城市的虹吸效应不仅加剧了城市空间的稀缺性，而且也使城市人口构成及居民需求多样化。与此同时，城市生产生活空间不规范状态也愈发凸显并由此成为亟待回应的重大城市公共治理问题。党的十九届四中全会指出要提高城市综合承载和资源优化配置能力，健全共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、尽责的社会治理共同体 〔2 〕。因此，厘清人民的多样化需求和城市治理主体的行为边界，针对人口构成多样化、空间多功能化“多合一”场所的协同治理，是社会治理共同体建设的题中应有之义。在此背景下，本文拟以北京市大兴区西红门镇新建二村于2017年发生的火灾事件（以下简称“新建二村火灾事件”）的整治为例，分析“多合一”场所专项治理的利益博弈机理，结合场域中多行动主体特性、城镇化乃至乡村振兴等语境下“多合一”场所治理范式的优化路径。

二、利益分化下“新建二村火灾事件”的专项治理“场域”

在快速城镇化背景下，适应特定区域社会经济发展的“多合一”场所呈现出面广量大和高风险性特征。2017年11月12日，北京市西红门镇新建二村发生了重大火灾事件，其中的“聚福源”公寓属于典型的“多合一”场所，它集生产、生活、储存等混合功能于一体。这次重大火灾事件造成了19人遇难8人受伤的比较恶劣的社会影响。火灾险情消除后，当地政府旋即展开了为期40天针对安全隐患空间的专项治理。在这次专项治理过程中，各行动主体也对其给予了不同立场的相应关注。

从治理过程的维度看，这一专项治理过程形成了基于当地政府、租住人员、域内企业和社会大众的行为动机、权力（利）不对等的博弈场域和不同诉求的事件结果（如图1所示）。在“多合一”场所的内在张力与外在驱动下，当地政府、出租户与租住人员、域内企业和社会大众形成了多向度的理性激励及其相应行为方式，混合产生了对“多合一”场所的或抑制、选择、创设或理性认同。而在地方政府运动式的抑制手段——专项治理下，相关行动者优选了各自的行动策略，理性地表达或作出了对政府公信力“诘问”或“增援”外来务工人员城市权益等行为。

（一）“新建二村火灾事件”“场域”中的相关行为主体

特定“场域”中从事利益最大化博弈的相关行为主体的利益动机及其行为是描述和解释行动者参与公共治理命题的内容构成之一。大致说来，在“新建二村火灾事件”以及“多合一”场所治理活动中，主要存在以目标任务为导向而从事专项清理的当地政府、以低端产业维持为依赖而从事低维度维权的区域内企业、因群租房清理导致居住资格权丧失而呈现低烈度抗争诉求的租住人员等三种行动者。除此之外，作为不可或缺的行动者之一，社会（舆论）也以弱支持的形态出现在这一特定治理场域中。

1.负有管理职能的当地政府。作为一种常规性安全管控对象，对西红门镇域内诸多不规范生产生活的空间隐患，北京市各级政府多次开展了多种类多形式的“多合一”场所专项整治活动。相关资料显示，违法群租房一直是当地政府的清理重点，尤其是南四环外和城乡结合部更是“多合一”场所整治的重点区域。2017年1至4月，针对群租房和“散租住人”以及风险高发的地下空间，北京市各级部门分别对3709户和586处相关场所进行了排查 〔3 〕。就火灾事发地西红门镇来说，分散在镇域内的中小企业逐步向西红门镇工业区和金星地区集中的设计在《大興区西红门镇总体规划（2005-2020）》中也被明确提及 〔4 〕。由此可见，对于随着人口流动与城镇化带来的不规范空间，相关政府部门的管控思路是清晰的。以“新建二村火灾事件”为政策原点，当地政府部署“安全隐患大排查大清理大整治专项行动”的主要目标除了清理城区不规范群租房外，还有对城乡结合部的安全生产进行整治的政策诉求。事实表明，各级执行机构对这些空间隐患实施的管控约束也不同程度地形成了阶段性整治成果，但是这种成果是否持久、是否有利于合法性认同等仍值得商榷。

2.火灾事件“场域”内的企业。火灾事件发生地的西红门镇是以轻纺服装基地为主、同时涵括纺织品生产、加工、销售的服装产业镇。作为传统的老工业城镇，在拉动经济的早期已经大规模预留了工业发展用地，事发前该镇分布着占地10平方公里的27个工业大院和5700家企业（其中5400家为各种小企业和小作坊式低端产业）。这些相对低端产业的快速聚集吸引了低技术工种的集中，逐步在该地区形成了稳定的生产生活空间链。早期廉价的村镇集体用地租赁成本和便利的京郊区位优势，使得西红门镇即使在部分经营不善的低端产业被淘汰之后，也没有同类替代产业进驻减少的担忧。低端产业的快速聚集吸引了低技术工种的集中，逐步形成了稳定和逼仄的生产生活空间。这样，它也促使作为潜在房屋承租人的当地居民去加盖违建，持续引发出租、经营和生产功能紊乱。因此，庞大低端产业发展的路径依赖和法治监督孱弱的相互作用，逐步使西红门镇企业发展陷入“低端循环陷阱”。

3.火灾事件“场域”内的租住人员。北京市统计局2018年的统计数据显示，新建二村火灾事发地西红门镇常住人口5.5万，其中常住外来人口3万，占总人口的54.5% 〔5 〕。由于户籍制度带来的身份差序格局和经济能力不足的影响，占比较大的外来人口与城市资源有限性的矛盾在住房供需上尤为明显，外来人口难以获得保障性住房、商品房甚至是基本规范的长期限的出租房。较大租房市场需求空间的谋利驱动，刺激了承租人作出加大“违建”、人为隔断群租房等非规范行为。因地处城乡交汇的地理区位及其低端产业功能定位所带来的低门槛效应，西红门镇的群租人员在租居供求链上活跃度较高，这使得该地的“多合一”场所特征更为显著。从某种意义上说，低端产业聚集和城乡结合部较低廉的房屋租金优势，催生着不规范租房空间的生产与不规范群租房需求的“地下通道”。

（二）“新建二村火灾事件”专项治理“场域”中相关行动者的行动策略

一般而言，社会活动中的利益相关者天然地具有按其所在“场域”作出理性行动策略的能力。同样地，“新建二村火灾事件”运动式治理过程中也是一个由当地政府、企业和租住人员、社会公众互构共生的“场域”，在此场域中各方分别理性地作出了“清理”“维权”和“舆论支持”的行动策略。

1.政府集中清理群租住房。“新建二村火灾事件”再次触发了地方政府对“多合一”场所不规范生产生活空间威胁人民生命财产安全的认识，针对性的专项治理运动随即展开。但是，在具体的专项政策制定特别是执行过程中，政策目标分层传递与责任层层落实的机制激励着基层部门以“轻目标重结果”思维作出了简单粗暴的执法行为，治理手段的扭曲与变形引发了公共利益与外来务工人员群体利益间的矛盾。行政资源集中配置在短时间内迅速取得治理效果的行为，强化了政府部门采取专项治理形式对“多合一”场所进行整治的理性动机。因此，本应基于长效机制分步实施的阶段性问题被迫转换为的一次性集中整治活动，执行过程中也不乏类似于“三日内或限定时间内必须搬出”“对不规范公寓停水停电等强制性通知”等粗暴执法手段。

2.企业和出租户、租住人员的低烈度自我维权。“新建二村火灾事件”发生后开展的“似乎主要针对租住人员规范群租房的专项治理”，既是对生活空间和人口的清理，也是对利益的清理。在利益冲突过程中，低烈度的自我维权表现在低端企业的生存诉求和外来人员的城市居住权利两个维度。在大面积清退低端产业的专项治理中，大部分低端企业要么被迫限期搬离，要么将维权目标转换为企业升级挖潜的激励。但是，仍有部分受影响企业对此次专项清理的方式方法提出了质疑，甚至提出了物权法保护层面的诉求。面对不规范群租房的被清理，出租户与租住人员间的供需利益链断裂。定向产业和人群的清理使得附着在低端产业链上的租住人员大量流失，这减少了出租户收入来源，也削弱了其规范群租空间的动力。一方面，租金并不是出租户的唯一收入来源，这也就降低了其訴诸法律层面维权的动力;另一方面，因为信息不对称和城市资源汲取能力不足，直接使“弱势”的租住人员在面对“暴力清理”时仅象征性地进行了低烈度的自我维权。

3.社会舆论对“低端人口”专项清理的低维度关注和支持。“新建二村火灾事件”的整治造成了较大的社会影响，特别是在所谓“低端人口”在城市发展中地位和功能的认识这一问题上，某网络媒体以不严谨和有歧义的标题——《北上广常住人口增速放缓专家：政策清理低端人口》，转载了人民日报海外版《北上广常住人口增速放缓引热议：超大城市，咋调控人口》一文，由此，网络的巨大发酵效应使得“低端产业人口”被扩大误读并讹传为“低端人口”。因此，与公民权益相关的“低端人口”舆论在“新建二村火灾事件”整治中愈发在民众中口耳相传。较多标题为“低端人口，何罪之有”“不谈安置，驱逐低端人口实在鲁莽”等网络文本密集出现。不可否认，这种网络舆论效应不同程度地引起了包括事件中租住人员在内的城市外来人口的情绪恐慌。社会（舆论）对新建二村被转移的“低端（产业）”人口进行声援，对基层政府进行了较多负面评价。这种公众恐慌和不满情绪的持续蔓延，直至11月27日北京市安委会相关负责人公开表示没有“低端人口”一说才渐次消弭。

受行政压力和特定环境的影响，被常规化的专项治理不仅持续加大了政策执行变形走样的风险，也带来了孕育社会逆反心理的舆论基础。一方面，因为专项整治的特定性、人群的复杂性、时间的紧迫性，某种意义上说，这场“多合一”场所的集中整治活动似乎变成了主要针对出租户与租住人员的专项治理。另一方面，基层政府治理手段的强制性与政策执行相对人可承受的落差增大，使得专项整治被一些社会舆论解读为清退“低端人口”的手段，社会舆论开始进入发声增援的行列。它在对外来人口权益给予关注的同时，也对专项治理的效能提出了诘问。或是由于与群租房相关的各主体低烈度维权与专项治理主体的力量悬殊，随着这次专项整治活动进程的深入，个别政策承受力较低的社会公众关于“低端人口”清理的社会舆论支持愈发热烈起来，其舆情峰值更是直接导致个别关键词、敏感词被某些主流网络平台屏蔽。

（三）“新建二村火灾事件”专项治理的主要规制结果

作为对特定事项作出政府规制的一种活动，“新建二村火灾事件”的专项治理旨在通过查处违建、排查消防安全隐患以及加强流动人口和出租房屋管理等整改措施，将威胁城市安全的“灰犀牛”关进笼子里。事实表明，按照北京市安委会统一部署稳步推进，社会救助、疏通引导等专项行动的成效显著。但是，这类治理的时限性要求内在地压缩了政策宣讲、人文关怀和持久防灾的存续空间，在规制效果的社会认同、政府公信力建设以及租住人员权益保障等方面产生了一些负面影响。

1.非常态化治理效果的社会认同度尚有较大提升空间。通过一系列非对称的权力（利）行动策略的交叉博弈，在“新建二村火灾事件”专项治理过程中，社会（舆论）对这场被误读为针对“外来务工人员群租房”专项治理的目标、方式和效果提出了疑问。不可否认，这一专项治理事实上导致了低端产业及其外来务工人员被大面积清退，这种局面一定程度上存在以“保护人民生产生活安全”的应然目标掩盖“加速疏解非首都功能”的实然目的的嫌疑，由此生发了以集中整治式专项治理表象行为加速疏解非首都功能的猜测;专项治理中的部分暴力与强制性的执法手段弱化了服务型政府的形象，也降低了人们对治理合法性的认同;在多次对不规范生产生活空间进行专项治理后，类似的火灾事件仍然频发的事实增加了人们对这种非制度化专项治理的合理性、有效性等诸多方面的诘问。

2.租住人员权益保障的关注与支持在社会舆论中得以增强。“新建二村火灾事件”专项治理中的社会舆论在为外来务工人员低烈度抗争的声援中，映射出了后者的权益保障问题持续引起社会关注的现实。“新建二村火灾事件”发生后，有主流媒体提出“清理整治要既合法也温情”“城市发展需要外来务工人员”“多合一场所安全问题亟待解决”等反思性问题。在户籍二元制下的差异化选择过程中，作为城市建设者、服务者的外来务工人员暂时不能享受全面的市民社保与服务。正是由于这一低水平的社会阶层认同和生存选择，“回不了乡融不进城”的尴尬造成了外来务工人员基于其特定居住空间、生活方式和心理归属的城市边缘化。事实也表明，社会舆论为外来务工人员的持续“声援”，一定程度上推动了当地政府举办针对“新建二村火灾事件”中外来务工人员的专题招聘会，进而进一步督促了政府重视外来务工人员权益保障问题。

3.非制度化治理削弱了公民对地方政府公信力的社会预期。可以这么说，政府公信力的塑造来源于执政资源的合理配置、执政手段的恰当选择和对公众期望的适度回应等要素的相互作用。11月18日，在对“新建二村火灾事件”的专项治理过程中，出现了一些诸如“未提前通知、公示清理区域信息”“直接上门清理”等简单执法行为，事后缺乏对清理人口的暂时性安置方案，则进一步放大了专项整治的缺陷和外来务工人员的弱势性。社会“声援”因此增强，质疑地方政府是否在借势清理“低端人口”。即使面对官方话语权的删帖限制，一些自媒体的舆论也有限度地随之反弹。在11月25日北京市安委会关于“低端人口”的解释性说明以及11月27日西红门镇专场招聘会之后，公众的关注点也未完全放弃“专项清理群租房”的判断。由此可见，“新建二村火灾事件”整治中执政资源的不合理配置、执政手段的扭曲以及回应公众期望值不足，在一定程度上削减了公民对地方政府的公信力预期。

三、非常态化专项治理的路径依赖及其冲突

某种意义上说，由以结果导向、推动力不足和刚性标准等特点相结合的专项治理，实质上是一种叠加在“多合一”场所之上的刚性、即时、一元主导的集中整治。而不断被自我强化着的行政管制惯性，也与治理资源的弱供给、公共问题的复杂性共同为运动式治理选择的合理性作了注脚。

基于“多合一”场所创设、选择、认同理性，事件中各治理主体在不同维度作出的策略行为，其实映射了“多合一”场所的问题顽固性、清理渐进性和主体多元性的事实。与此同时，城镇化进程中“多合一”场所形成的原生力与能动力内在地要求治理向柔性、长效、多元合作转变。但是我们发现，由于行政体制自我强化的惯性加之社会资源供给相对乏力和日趋增强的城市公共治理需要，在城镇化专项治理路径依赖的表象下，非常态化治理“多合一”场所内含了渐进与激进、短期与长效以及主導与协同等三对冲突命题（如图2所示）。

（一）城镇化背景下专项治理的路径依赖

“城市病”既可能来自时空条件下客观结构的原动力，也可能来自转型情境中能动的行动力。伴随着不同形态和速率的城镇化进程，这种时空条件与转型情景的相互影响逐步强化。在此意义上说，城市问题非常态化治理的惯性选择正是城镇化背景下城市治理场域中要素间相互作用的结果之一。

1.行政“内卷化”运行的管制惯习叠加了专项清理的运动性特征。因专项活动具有应用灵活，能够跨越部门限制、短时间调动治理资源以应对日益复杂现实的功能，专项治理弥补了官僚体制的“刻板”，使其逐渐转化为弥补制度化的常规行为。此外，我国行政管制的惯性行为也在一定程度上固化了集中整治与组织动员治理的路径依赖。建立在科层官僚制基础上的组织、决策和执行系统的互构融合，使得行政部门往往更易于采取“命令-控制”型手段，从而作出并发起诸如“专项清理”等以结果为导向的非制度化治理安排。由此，作为“组织使命”表达的一种方式，基层执行机构往往以非常规的集体行动加以回应，形成了上下呼应的“互动模式”。在“新建二村火灾事件”的整治中，强行政问责约束压力下的执法主体被迫采取临战制专项治理，在补救驱动力作用下快速利用行政资源进行组织回应，期间不排除出现某些超出自由裁量执法行为的可能。

2.社会治理资源的弱供给扩大了行政资源“专项治理”的配置空间。社会治理资源的弱供给主要源于相关部门行政资源配置不合理与特定社会问题在质与量上对治理资源的不对称配置。随着城镇化进程的加快，城市对人口的吸引力依然远甚于乡村，这使得人口流动方向仍然保持单向流动态势。对于大城市而言，超出人口承载力的区域，不仅会带来社会资源的供需矛盾，也会强化社会问题在质上的威胁和在量上的堆积，进而削弱基层政府对社会问题治理的效果。一些因典型性或较大规模风险指数而导致影响力愈发增大的社会问题，可能会因为危机事件的爆发提前进入政策议程，或者说是进入早就应该进入的政策议程。时效差异使决策者选择即时集结社会资源的专项治理，使其成为弥补治理成效落差的重要抓手。因此，可以这么说，“新建二村火灾事件”推动了“多合一”场所清理进入政策议程，以结果为导向的非常态化治理作为“补救”手段似乎是选择集合中的优选项。

3.日益复杂化的城市公共问题为专项治理提供了充分条件。除了问题自身作用外，公共问题的复杂性还与治理主体、治理对象和社会监督主体的互动体系有关。人口和空间的城镇化带来的人口流动与空间载体的变动，使得城市公共问题的类别与形态进一步多样化。大量事实表明，快速的城镇化进程加剧了公共问题的结构复杂性和公共问题的紧密关系。一般而言，“命令-控制”场域中公共问题的治理主体与治理对象往往会产生不对称权力（利）下的博弈。这种博弈场域里治理主体的决策、执行手段和治理对象或低强度维权或刚性抗争的交错作用，都可能会带来问题之外的叠加风险。在这个层面上说，公共问题的治理不是基于单个问题客体的治理，在网络化时代它还涉及由互联网技术引致的监督主体多元化诉求，它使得互动体系更为复杂 〔6 〕。因此，无论是考虑到问题重要性及其舆论压力，还是对自身政府公信力的维护，非常规集中整治式的专项治理都可以成为相关部门“作为”（与“不作为”相对称）的理性工具选择，“新建二村火灾事件”则为其作了必要性注脚。

（二）“多合一”场所整治中非常态化专项治理的冲突对立场域

在上述案例中，外来务工人员、环境驱动力与博弈场域等三要素互构了“多合一”场域。在特定时间和区域对某些特定社会问题进行“短、平、快”的专项行动模式，事实上已经作为一种常规性执法手段被实施。但是不可否认，“多合一”场所治理模式的应然要求与非常态化专项治理的实然特性的冲突越发凸显。因而，探求冲突机理有助于认识“多合一”场所治理内涵的转变。

1.治理的渐进性与专项整治急行性的冲突对立场域。城市“多合一”场所的核心要素为外来务工人员，他们是不规范的群租房空间和生产空间的主要需求方 〔7 〕。在利益分化模式下，外来务工人员生活生产空间选择是由城市发展需求、滞后的社会保障及弱势的经济地位综合作用的结果。外来务工人员对于“多合一”场所需求的内生要素的维持、消除或提升都需要时间成本。换言之，城市发展的维持需要外来务工人员，对于外来务工人员滞后的社会保障的完善和经济资本的积累都是需要时间成本来渐进供给。在问题矛盾率上讲，缓解乃至解决社会问题的基本理念之一是“以时间换空间”，而这种时间成本也论证了治理空间上“多合一”场所的渐进性与合理性。

行政系统中跨越规范组织的即时动员与基层执法积极回应“组织使命”相呼应，构成了结果导向的专项组织动员治理的基本图景，这种从决策者至基层上下对应的驱动力构成了其跃进的特点。运动式治理绩效之一是对“多合一”场所在数量上的取缔与限制，这种表面性绩效衡量标准恰恰说明其治理没有触及“多合一”场所的核心要素及其背后的体制机制症结。而这样做的结果是，非常规集中治理跃进特征下的刚性、急促的管制手段，与“多合一”场所问题治理的时序渐进性要求的柔性需求之间，形成了冲突对立场域。

2.隐患的顽固性与窗口期整治阶段性效果的冲突对立场域。某种意义上，城镇化背景下的原生动力也是“多合一”场所隐患的来源。城镇化进程导致城市吸引力的持续增强，由外来务工人员为主体所构成的低技术工种和低端产业聚集而形成的不规范的空间仍会大量存在。同时，城镇化背景下利益分化的能动性强化了各行动者对“多合一”场所的创设、选择和认同的行为能力 〔8 〕。由此，城镇化背景的客观原动力与“经济人”假设下的主观层面自主行动力，共构着“多合一”场所隐患的顽固性特征。

实践表明，对某一特定社会问题的规模化社会动员治理往往是有期限的专项治理。在这一期限内，往往是以政府为主导，最大限度地调动多种治理资源对目标社会问题进行集中整治。相对而言，有限的社会治理资源内在的弱供给无法持续保障“高能耗”的集中整治，持续推动力不足致使这种“会战式”整治更多地止步于阶段性效果。比如，“新建二村火灾事件”中某家服装厂的员工大部分正是来自七年前发生类似火灾的北京旧宫。正是这种阶段性效果遗存了“多合一”场所生存模式的“寄生”，由此可见，后续推动力不足的专项动员治理的阶段性“效果”与“多合一”场所内在要求的长效机制形成了又一种冲突对立场域。

3.主体多元性与专项整治刚性的冲突对立场域。“多合一”场所主体的多元性不仅来自于现实中的地方政府、租住人员、域内企业等多元主体，还表现为经过利益分化的各行动者博弈所形成的场域。为平衡这种权力（利）不对等的博弈关系，需要引入多元主体监督的社会公众舆论力量，进而形成相对稳定的博弈场域。同时，在日益复杂的社会管理环境中，安全隐患治理问题无法单纯剥离出来，因而，这势必需要为“多合一”场所注入新生力量，从而形成“多合一”场所有效治理的多元性。

政府将特定时空下“中心工作”的专项治理作为自身“作为”证明的政策工具，正是由于其模式简便和可复制，它们往往采取一刀切式的工作方法，较少关注问题衍生的附加形态，导致治理对象混沌不清。換言之，“一拥而上”的集中整治因其固有特质导致其缺少随地域、时限和对象的治理灵活性和弹性。这样一来，应急式专项治理方法一刀切与“多合一”场所的多元合同治理需求也形成了冲突对立场域。

四、从专项到协同：“多合一”场所治理范式转换

一般而言，作为系统工程的城市经济与社会的健康运行，需要产业结构、人口结构、居住结构在城市社会分工系统的互构共生式回应。因此，面对大量外来务工人员所带来的“多合一”场所治理困局，城市政府在治理理念、行为和工具等诸多维度都应秉持“以人为中心”的理念。客观地说，“专项”抑或“协同”治理范式都是特定社会场域的可选项，在自我设定的逻辑下都有各自的自洽性。毋庸讳言，“新建二村火灾事件”非常规集中整治“多合一”场所呈现出来的上述三种冲突场域，内在地对城市公共问题的治理方式提出了新命题。为此，需要结合城乡协调发展的政策环境，可以从政府职能边界、流动人口管理和社会力量参与等三个维度着力，实现“多合一”场所治理从“专项”到“协同”的模式转向。

（一）由一元主导跨入多元协同，优化政府职能配置

绩效压力下的刚性专项治理方法的一元主导使其执行边界仅触及“多合一”场所的浅表层次，某种意义上它是长期以来城市区域性治理限度和执法职能单一的结果。以城市为本体的治理理念与方法，既无法回应流动人口逐步融入的城市所内生的流动性治理要求，也难以有效应对因流动人口聚集而形成的城市社会问题。因而，城市治理观念由区域性治理向流动性治理观念的转换、由管理维度向服务维度的转换，将有利于一元主导的“多合一”场所运动式整治跨入多维度网络式治理领域。

实现城市管理职能网络化的关键在于政府部门间的通达与多元社会主体的整体协调问题。对于城市问题的治理，一些政府部门往往采取以问题为导向的行政执法方式，而较少关注问题过程环节的合法性乃至合理性。因此，促进各部门联动，加强源头执法与过程监督环节，多步骤多节点地减少城市问题的产生与集聚，需要我们给予重点关注。在保障城市管理政府部门间通达性的基础上，打破城市管理主体间的藩篱，引入社会组织与公众的治理力量，形成治理主体多元化，都是城市管理职能网络化要求的题中应有之义。因此，在动态化城市治理理念的基础上，既要加强传统城市“规划-建设-管理”模式的横向联系以及职能部门联动，也不能忽视对多元社会主体的吸纳。由此，应重视基层公众的监督式治理，实质性地推动并形成从左到右、自上而下和由内至外的网格化管理格局。就流动人口住房等基本权利保障而言，如何在城市总体规划阶段预留流动人口安置房用地，同时引入社会资本合作开发租房市场，是促进社会阶层和谐生产、生活的政策工具集。

（二）由问题处置走向长效机制，保障社会力量参与动能

社会公众是“多合一”场所治理不可或缺的行为“主角”。公众对政策的理解和认同是公民意识的现实反映，而公民意识的契合则是政府政策被响应、社会问题实质性解决的必要条件。实践表明，“多合一”场所非常态化专项治理中的主体单一是治理效果短期化的制约因素。因此，大力提高公众意识和企业责任是抑制“多合一”场所风险的有效手段，加强社会公众参与治理的平台建设，以促进治理理念由问题处置向长效机制的转变是关键。

从源头上看，公民意识既来自公民主动的心理认同，也来自政府、媒体等主体的政策宣示与动员。政策宣示和动员不仅可以帮助政策执行者对政策精神、内在规定和外部环境的理解，也可以提高社会公众的合法性认同及丰富政策内容。我们不妨通过“两微一端一短”等网络化途径，开展诸如经验教训、现身说法、媒体宣传等公民教育活动，不断加强社会公众对城市公共安全风险的认知，从源头上推进社区自主治理模式建设。

从企业责任看，可以这么说，游离于政策边缘与低强度社会责任的“低端产业”，是特定利益群体赖以生存的“低端产业链”基础。从权责一致的视角打破这种弱稳定的“低端陷阱”，必须从企业入手，以产业结构优化为激励不断厘清企业的主体责任。为此，一方面可以推行产业结构调整“清单”制度以优化产业。在列出“清单”的同时，以建档立卡的形式从城市规划层面明确土地使用性质和域内企业土地权属。另一方面可以从规范生产生活空间层面加强“多合一”场所企业的责任意识，比如提升生产空间的规范和员工生活空间的保障。

从社会组织来看，应健全社会组织参与治理的平台建设。“规划”与“治理”是社会组织参与城市建设的两个重要领域，其参与机制主要表现在城市规划顶层设计、管理决策制定以及城市管理微循环等三个层面的多元主体协同。事实表明，缺少公众利益诉求的城市规划不断偏离着转型城市的治理要求。这样一来，技术性向社会性的转变意味着城市规划必须重视公众参与。技术专家就是一种跨越“专业技术”和“社区管理”的有效民意表达途径，而打破这种受技术所限的参与水平，就有必要借助与大数据结合的新型社区治理平台，以推动形成社会公众主动参与的城市规划机制。正如安斯坦所言，“真正实质” 〔9 〕的行政参与，并不仅指政府单方面开通获取公众“声音”的渠道，更是一种加强政府与公众在城市治理决策上交互作用的反应机制。随着公众力量的增强或以协商式工作小组、公众仲裁或公众委员会等各种组织的建立，城市治理决策权力才有可能下渗并形成交互作用体制，才有可能减少与民意脱节的城市政策所导致的叠加风险。因此，应加强城市管理微循环的公众参与机制建设。公民与社会组织是针对面广量大的城市“多合一”场所治理的主要微循环力量。如果以不同的形式将与问题主体同源性的社会力量注入城市管理微循环中的特定问题治理过程中，将会促进即时性问题处置行动向关口前移的长效机制的转变。与此同时，也可考虑将引入城市管理微循环所节约的行政资源转化为基层治理奖励机制，进而形成公众、社会组织和政府多元循环的融合治理模式。

（三）从刚性管制转向柔性治理，提升流动人口管理效能

由于资源禀赋和资源动员能力的天然差距，在城镇化过程中，进城农民必然受到一定程度的影響。以进城务工人员为主体的流动人口的“弱势”也表明，片面强调政府管理会模糊服务行政理念，刚性管制已不符合现代化治理的内生要求。在某种意义上，柔性治理是一种可以维护“农民进城”后流动人口权益与降低“多合一”场所风险的需求管理工具。在新型城镇化和乡村振兴并进的政策语境中减缓这一压力的背景下，柔性管理外来务工人员是一个不可回避的论题。

以城市流动人口聚集产生的“多合一”场所治理须以“人”作为问题解决的内核。一方面，不同于依靠权力运行为背景的区域性治理，作为一种柔性管理的流动性治理可以更多依托于多元主体和多元机制的协作平台搭建，从而实现对问题的快速整合与治理。另一方面，城市管理者不应将特定城市问题的治理重心置于流动人口，而更应该着眼于协调流动人口的流动方向并提高城市与流动人口的融合度。如以积分制促进有稳定收入的流动人口市民化，因地制宜地逐步缩减户籍背后的福利级差，制定流动人口可触及的多层次医疗、教育和住房保障机制。此外，加强县域经济发展，逐步形成由小城镇过渡为返乡务工人员乡村吸纳模式，也是促进城乡良性融合的治理之道。

扼要地说，我国现阶段不平衡发展的矛盾不仅反映为城市与农村间的差序贫困问题，也体现在城市外来务工人员的生存状态上。以“人”为核心的城市发展表明，城市治理的关键在于“人”的管理和服务，核心在于利益分配的相对均衡 〔10 〕。新型城镇化与乡村振兴战略并举要求我们深刻理解新型城镇化的核心是“人”的城镇化，这是处理农村流动人口与城市人口良性融合的关键，也是“多合一”场所治理的关键。以人的需要和发展为核心的新型城镇化要求城镇化和逆城镇化相得益彰。进言之，理顺新型城镇化与乡村振兴的逻辑关系，对以“人”为核心的城市问题的解决有重要的意义。此外，在资源、政策下乡过程中，从发展维度注重寻找不同治理主体间利益的最大公约数，在某种程度上是城乡共生互构的前提。

总之，如何在利益平衡的基础上实现“多合一”场所治理从“专项”到“协同”治理范式转换，还需要我们保持持续的现实关注和理论探讨。

参考文献：

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〔10〕陈桂生，张跃邫.精准扶贫跨域协同研究：城镇化与乡村振兴的融合〔J〕.中国行政管理，2019（04）：79-85.

责任编辑 周 荣