从毛家坪的考古发现谈秦的地方行政制度史

秦朝是中国历史上第一个中央集权的大帝国，这是学界的通行看法。这个帝国，已经具有了后世帝国的许多特征，例如权力集中于国君之手、家族血缘政治，等。本文所要追溯的，是这个集权体制形成的历史。

从时段上看，战国中期秦之商鞅变法，定立君主法权，在地方实行县制(即从封建制转向郡县制)，使秦已具有了帝国的雏形。从此，最高统治者已经拥有了境内所有的土与民，在地方设置可以撤换的官员以统治之。这些官员领民而不有土，只是按照不同的层级代替国君来管理而已。这与后来的秦帝国在权力结构方面已经没有本质的不同。在以后的中国历史上，中央对地方的控制只是在此基础上对地方行政机构的层级、数量多寡等次要方面进行调整而已，并无实质性的改变。所以，商鞅变法实际上是中国古代地方行政制度史的转折点。

地方行政即中央对地方的控制，是中央集权的另一面。研究地方行政制度，是为了搞清楚秦中央集权在地方的实现过程和机制。秦在西周中后期兴起，春秋初年立国，逐渐走向中原历史的前台。春秋早期，以初县即对边地的控制为标志，秦与晋、楚等大国一样成为中国古代地方行政制度最早萌芽的地方。近年，随着新的考古工作的进行，秦较早占领的冀戎之地(甘肃甘谷毛家坪一带)，又有新的重要考古发现。特别是子车铭文戈的出土，给我们研究秦的地方行政制度史提供了新的资料和契机。(1)甘肃省文物工作队、北京大学考古学系：《甘肃甘谷毛家坪遗址发掘报告》，《考古学报》1987年第3期；赵化成：《秦人从哪里来？寻找早期秦文化》，《中国文化遗产》2013年第2期；早期秦文化联合考古队(梁云、侯红伟执笔)：《早期秦文化研究的又一突破：2014年甘肃毛家坪遗址发掘丰富了周代秦文化内涵》，《中国文物报》2014年11月14日。另外，毛家坪的资料(包括子车戈)2015年冬曾在北京大学赛克勒博物馆展出，笔者曾目验了所有展品。下引毛家坪资料不另行注。其中，聚讼已久的县制的起源问题，是本文讨论的重点。

一、商周的中央与地方

在商鞅变法之前，秦的地方行政制度已经经历了长时间的发育。春秋早期秦之立国，是秦政治与行政制度开始建立的标志。从渊源来说，秦的一些政治与行政因素是可以上推到商周时代的。秦文化既与西北土著文化关系密切，又从西周文化的母体里发育成长，从根源上摆脱不了三代文化的血脉。

根据历史、政治地理学者的研究，商代的中央与地方存在着统属与控制关系。商王所居，称为“商”，其外的地方称“四方”“四土”。商王朝与方国之间存在着一定的控制关系，这种关系与后世的中央集权制下中央对地方的支配不同。(2)李晓杰：《中国行政区划通史》(先秦卷)，复旦大学出版社，2009，第233-236页。商代的国家政权，有的学者认为是方国联盟的形式，商王既利用亲属关系管理王畿内的民众，又利用军事征服、祭祀等手段控制更多的方国，形成联盟，商王自己就是这个联盟的政治与军事首长。(3)林沄：《商代的国家形式》，载《商史三题》，(台北)“中研院”历史语言研究所，2018，第1-46页。同时，从甲骨文来看，至少在一些情况下，商王还是这个方国联盟的宗教首领。

商朝对于地方控制权的维系，血缘是一个重要的原则。(4)王国维认为商代无嫡庶之分，嫡庶之制盖始自西周，其所立以弟及为主，辅之以子继。王国维：《殷周制度论》，载《观堂集林》卷十，中华书局，1959，第451-480页。李玄伯在1935年发表的《希腊罗马古代社会研究序》中则认为“商人的王位资格恐亦有相当条件，亦即说商人恐已有大小宗的现象，虽然现在的商代史料对此尚无足证”。李玄伯：《希腊罗马古代社会研究序》，载《中国古代社会新研》，中华书局，2010，第9-58页。后来学者利用发现的甲骨文资料，认为商代有大小宗的存在无可疑问，血缘是商代政治社会的重要法则。现代学者甚至认为商王也如西周一样，是大宗。有甲骨文所记载的“多子”“小子”，即众多的大小族长。商王与这些人以及还有外族的族长(“多生[姓]”)分配、掌握着商朝的政治权力。商王之族即所谓的“多子”，除“商”即王畿之外，有些还生活于更远的地方。西周社会的血缘特征则更为典型。在周王之下，有“子”(大宗)、“小子”(小宗)等族长以及“百生(姓)”等异姓族长。(5)林沄：《从武丁时代的集中“子卜辞”试论商代的家族形态》，载《林沄学术文集》，中国大百科全书出版社，1998，第46-59页；裘锡圭：《关于商代的宗族组织与贵族和平民两个阶级的初步研究》，载《古代文史研究新探》，江苏古籍出版社，1992，第296-342页；张亚初、刘雨：《西周金文官制研究》，中华书局，1986，第49-50页；蒲立本：《姬、姜：异姓族群在周人政体组织中的角色》，樊诗琪译，载伊佩霞、姚平主编《当代西方汉学研究集萃·上古史卷》，上海古籍出版社，2012，第171-197页。裘先生认为，《左传》定公四年所记载的“殷民六族”“殷民七族”，就是卜辞中的“多子族”，即商王的同族；而金文中的冀、“怀姓九宗”，大概就是外族了，其也是有宗族组织的。笔者认为裘先生的这个说法是可信的，但他与吉德炜(David N. Keightley)、蒲立本认为卜辞中的“多生(姓)”为商王的同族(吉认为“生”同“甥”，指的是父亲的姐妹的儿子或母亲的兄弟的儿子)，则不如林、张、刘等先生所说其为外族族长显得合理。这些人属于西周社会的统治阶层。商周青铜器铭文中有类似的“族徽”，代表氏或更小的血缘单位。与氏共存的，还有姓。(6)按此氏即姓下的分支，周初分封的殷民六族之族，就是指的是氏。参林沄：《对早期铜器铭文的几点看法》，载《林沄学术文集》，第60-68页。同姓则被认为是同血缘。例如嬴姓，其下有秦、江等分支，其实就是氏了。虽然氏经常被认为比姓更有地域色彩，但氏的血缘特征还是不容抹杀的。(7)钱杭：《血缘与地缘之间——中国历史上的联宗与联宗组织》，上海社会科学院出版社，2001，第86-90页。

商代的中央和地方具有切实的政治与行政联系，前者控制、支配后者。西周则与商不同。西周社会是通过分封建立起来的。周王所控制的地区，其实仅为所谓的王畿，包括今天的关中—洛阳一带；其余地区，即被称作“万邦”“多邦”“庶邦”，或者“东国”之类的那些地区，是以封建姬、姜两姓以及圣人之后而形成的诸侯统治区。诸侯相对于周王，虽然名义上是周的臣下，政治上有“藩屏”周室的义务，但行政上却有很大的独立性，诸侯自己可以在内部设官分职，也可把自己势力范围内的土地再分配给子弟或家臣。所以，西周的权力结构是通过分封，用据点式的城邦国家控制王室力量不及的王畿之外的地区，从而使政治权力层级分化，并向中心即周王朝汇聚；但在行政上，周王室所管辖的，只是王畿;诸侯国内的行政事务，除了上卿的任命之类的大事外，基本与周王无涉。其实，即使在王畿，还是有夨那样占地称王、政治上独立的小国。李晓杰总结道：“西周实际是一个全面分权的社会，周天子所直接管辖的地域范围只是王畿而已，至于诸侯国内的行政事务则与周王无涉。周王与各诸侯间只有政治上的统属关系，而无行政上的治理支配关系，不存在中央与地方的行政关系，如果勉强称之，这种中央与地方关系也与后世中央集权下真正的中央与地方关系有显著不同。”(8)李晓杰：《中国行政区划通史》(先秦卷)，第238页。

二、秦早期对地方的控制——毛家坪的例证

县是中国历史上的基层行政机构。县制作为中国地方行政制度的基础，实行了两千多年。县的源流，一般认为起源于春秋，定型于战国，全面推行于秦始皇统一天下。但在郡县制推广以前，县的具体情况是经历了一个长期发展过程的。此前县的情况与后来郡县制下均齐的县制有很大不同。

周振鹤先生曾缕析了春秋战国时期文献中县的三层含义。一是县鄙之县。与都、国相对，指的是都、国以外的地域，与鄙、野意思差不多，是西周以来封建制下形成的地域差异。二是县邑之县。县鄙之县，虽然与鄙含义近似，但却不可数，从楚、晋等国的情况来看，县的春秋时期又有所变化，县、邑一样，有的变成了可数的行政单位。三是郡县之县。最后一种县即战国以后郡县制推广之后的典型之县。郡县之县的特点在于：不是采邑或食邑，而是完全的国君直属地；长官不世袭，可以随时或定期撤换；幅员经过人为的划定，而不纯粹是天然地形成；县以下还有乡里等基层组织。典型的郡县之县的形成，是地方行政制度确立的标志。它的重要性如周先生所指出：“地方行政制度的形成并不单是地方一头的事，同时也是中央集权产生的标志。只有中央对地方有强大的控制力，才有任命非世袭地方官员的可能，否则即使有新领土也必然走向封建的老路。”(9)周振鹤：《县制起源三阶段说》，《中国历史地理论丛》1997年第3期。收入《周振鹤自选集》，广西师范大学出版社，1999，第1-14页。下引周说非注明者出处同。周门弟子李晓杰持有基本相似的观点。见李晓杰：《中国行政区划通史·先秦卷》，第240-251页。本文将以冀为例，探索秦县的形成过程，以便从地方行政的角度剖析秦中央集权形成的历史。

有学者根据《秦本纪》秦武公十年(公元前688)“伐邽、冀戎，初县之”这条记载，认为春秋早期秦已设县，冀戎所在的甘肃甘谷为所谓的“华夏第一县”(10)牛彦君：《甘谷毛家坪遗址发掘有重大突破——实证“华夏第一县”设立的历史沿革》，《甘肃日报》2014年9月5日。。也有人对秦县的性质即发展阶段估计较低，认为不能与楚、晋同时之县相比。例如童书业先生认为，春秋时代秦国落后，在战国中期商鞅变法“并诸小乡聚，集为大县”普遍实行县制之前，未必能有县制(11)童书业：《春秋左传研究》，童教英校订，中华书局，2006，第168页。；顾立雅则认为落后的秦国不可能是县制的起源，县应起源于楚、晋那样的大国，完全忽视了秦与周王朝在政治和地域上的密切关系。(12)顾立雅：《中国官僚制度的开始：县的起源》，《中国史研究动态》1979年第1期。在甘谷进行考古发掘的学者认为，这里可能就是冀县所在。(13)早期秦文化联合考古队(梁云、侯红伟执笔)：《早期秦文化研究的又一突破：2014年甘肃毛家坪遗址发掘丰富了周代秦文化内涵》，《中国文物报》2014年11月14日。学者们总体上对春秋秦县的认识比较模糊，缺乏明确的估计。笔者认为，基于毛家坪新的考古发现，对初县冀的性质应加慎重考虑，因为这牵涉到秦对“西戎”的控制进程、中国地方行政制度史乃至秦文化源流这些重大问题。

经过对县制的长期探讨，现在学者们对于县有了如下基本认识。

第一，春秋时期秦、晋、楚等国所置之县，包括秦所谓的初县之县，乃早期之县，与典型的郡县之县并不等同;但二者在国君直属地这一点上，则是相通的，是一以贯之的。县是国君的属地，与卿大夫采邑有别。对此，顾颉刚等学者早已指出。(14)顾颉刚：《顾颉刚古史论文集》卷五《春秋时代的县》，载《顾颉刚全集》，中华书局，2011，第231-274页。近年又有王晖先生的论述，使此认识稍显深入。在谈到早期的县制时，王先生有如下看法：

所谓的“县”实际上就是指西周春秋时期在周王畿或诸侯境内，没有分封给公卿大夫作采邑的都邑和鄙野，是直属周王或诸侯管辖的，就被称之为“县”; 而这些“县”也是由周王或诸侯直接派官吏去进行管辖治理。(15)王晖：《西周春秋“还”制性质研究——从“县”的本义说到一种久被误解的政区组织》，《史学集刊》2017年第1期。

第二，与第一点相联系，县制的源流，或许可以追溯到西周。

现在的学者们在探索县制源流时，多强调早期的县与后来典型的郡县的县之间的差异，而忽视了二者之间内在的相似性和连续性，这实际上是不对的。二者的本质都是国君直属地，这一点从先秦到秦汉都无变化。池田雄一认为：“就春秋之县来说，县大夫属于公权的范围，其统帅力对县固有的性质影响颇大。春秋列国使用‘县’这一新的称呼，目的在于排除旧有的统治氏族的势力，通过公权来掌控或县系(《说文解字》：‘县，系也。’)其势力范围。从这一事实本身看来，其与秦汉郡县关系密切。”(16)池田雄一：《中国古代的聚落与地方行政》，郑威译，复旦大学出版社，2017，第406页。如果承认这种相似性和连续性，春秋时代无疑就已经是县的早期阶段，那么，关于县的萌芽则可以上溯更早。

由于是国君属地，与卿大夫采邑、诸侯封地不同，所以，县的扩展也代表国君权力的扩张。直至秦汉时期，天下皆为国君之县，而国君也成了“县官”。(26)《史记·绛侯周勃世家》之《索隐》：“县官谓天子也。所以谓国家为县官者，《夏(家)[官]》王畿内县即国都也。王者官天下，故曰县官也。” 参见《史记》卷五十七，第2079页。

第三，早期之县与典型的郡县之县，社会组织已经发生了很大变化。这种变化在春秋时期普遍设县之时已经开始了。如增渊龙夫以齐灭莱以及楚县陈、蔡为例，认为“封邑、封国与县的差异，至少在春秋时代不是采邑和直辖地的不同，而是它们内部组织结构的不同。封邑和封国，保存了原来氏族的组织结构和秩序，并以原来的总体形态作为服属的形式被统治，但是春秋时代的县，则是将邑原来氏族的组织结构和秩序完全打破而进行统治的形式了”(27)增渊龙夫：《中国古代的社会与国家》，吕静译，上海古籍出版社，2017，第353页。。上引周振鹤先生归纳典型的郡县之县的四个特点时，也曾着眼于县制前后社会组织的变化，如典型的郡县之县以乡里治民，而非如春秋之县，还存在血缘组织结构。

第四，县是重要的军赋基地，特别是早期的县，军事意义突出。如杨宽先生以春秋楚县为例，认为楚县直属于国君，性质是“别都”；县尹是一县之长，是一县之师的统帅，由国君任命调遣；这些县如陈、蔡等都位于边境地区，是边防重镇，是楚与北方争霸的重要基地，是军赋(包括兵役和军需)重要的来源地。(28)杨宽：《春秋时代楚国县制的性质问题》，《中国史研究》1981年第4期。收入《杨宽古史论文选集》，上海人民出版社，2003，第61-83页。其实在县制起源的另外两个国家——晋、秦，也是如此。

在这些新认识的基础上，我们就可以来审视毛家坪的资料了。

毛家坪遗址位于甘肃省甘谷县西约25公里处的磐安镇(旧磐安乡)毛家坪村，渭河南岸，西为渭河支流南河，沿南河是一条通往秦人老家礼县的道路。整个遗址包括墓地和居址两个部分，20世纪80年代北京大学和甘肃文物部门曾在此进行了小规模发掘。(29)参上引甘肃省文物工作队、北京大学考古学系：《甘肃甘谷毛家坪遗址发掘报告》，《考古学报》1987年第3期。2012年以来，考古工作者又进行了新的发掘和调查，探明遗址南侧的墓地共有墓葬千余座，另有车马坑、灰坑等，居址被现代村庄所压，无法开展工作。墓地的沟西区发现有高级别的墓葬M2059和M2058。前者随葬五鼎，有车马坑，后者为随葬三鼎。墓地沟东区也发现有三鼎墓M1049。子车氏戈出于M2059，上有铭文“秦公作子车用”“不廷”等约十四字，其余漫漶暂不可识。整个墓地的年代从西周晚期延续到战国。(30)梁云：《秦文化重要遗址甘谷毛家坪》，《大众考古》2013年第11期。毛家坪一带早年是冀戎的生活地，春秋早期武公时代被秦征服设县。发掘者推测，毛家坪可能是冀县之所在，若再考虑这个墓地是此地最大的墓地以及《水经注》等文献记载，这个推测是有理的。按照现有的有限资料，可以推知子车氏及冀县的一些基本情况。

戈铭中的子车，就是《左传》《诗经》中有名的秦贵族子车氏，《史记》之《秦本纪》《赵世家》(31)《史记·赵世家》扁鹊语：“昔秦缪公尝如此，七日而寤。寤之日，告公孙支与子舆曰： ‘我之帝所甚乐。吾所以久者，适有学也。帝告我：晋国将大乱，五世不安；其后将霸，未老而死；霸者之子且令而国男女无别。’公孙支书而藏之，秦谶于是出矣。”参见《史记》卷四十三，第1786-1787页。《扁鹊列传》作子舆。春秋中期穆公死后，秦用子车氏“三良”——奄息、仲行、鍼虎为殉，国人哀之而作《黄鸟》，现在还留存于《诗经·秦风》中。有学者认为子车氏“三良”之中，奄息、鍼虎是中原对“戎狄”之名的对译。(32)江头广：《姓考——周の家族制度》，转引自许倬云：《西周史》，三联书店，1994，第128-130页。根据多年的考古发现，嬴秦宗室贵族采用头西向的直肢葬、带有腰坑并殉狗、高级墓有殉人，殉人经常会是秦之异族，并且多采用屈肢葬。出土有子车戈的M2059，连同已知的另外两座贵族墓M2058和M1049，都采用屈肢葬，与秦宗室葬俗不同。再者，子车氏“三良”既然为秦穆公殉葬，应不会是秦之同族。从血缘政治的角度看，秦恐怕是不会用同姓贵族去殉葬的，由此可判定子车为秦之异族。但是否就出自冀戎，则无确切的证据。

结合文献、戈的形制及墓葬的其他因素，发掘者判断子车戈及M2059的年代在春秋中期是合理的。不过这个年代似乎还可以细化。

M2059的主人随葬五鼎，属于大夫一级，与陪葬穆公的“三良”相同。(33)《左传》杜注子车氏为秦大夫,参见杨伯峻：《春秋左传注》，中华书局，1995，第547页。戈铭说子车氏居冀，其一大目的就是讨伐“不廷”。“不廷”就是“不庭”，即不朝之义，戈铭大意应与传世秦公簋、秦公大墓残石磬铭一样，授予此戈给子车氏，是为了管理、威慑周围被秦征服的异族。(34)王辉：《秦铜器铭文编年集释》，(台北)新文丰出版公司，2000，第44-45页。这些行为按理只能发生在秦霸“西戎”之后。按照《秦本纪》等文献的记载，秦霸“西戎”在穆公三十七年(公元前623)，这应是M2059年代的理论上限；两年后(公元前621)穆公卒，“三良”被用于陪葬，地点在当时的秦都雍(今陕西凤翔)。这样，M2059主人的生年可能与“三良”有所重合，应属相近或同辈的子车氏子弟。与“三良”不同的是，M2059的主人葬在了冀县，卒年应该在穆公以后；他在冀县的生活年代，应该就在穆公晚年至后来的康公、共公前后。

子车戈铭文说“秦公作子车用”，并有讨伐“不廷”的义务，说明子车氏是秦君委任管理冀县的，冀县当为秦君的直属之地，而非授予子车氏作为私邑。子车氏作为本地身份最高者，应就是子车氏族长，所以发掘者认为毛家坪墓地具有子车氏家族墓地性质，是有一定道理的。问题是，毛家坪现在已知的只有M2059一座五鼎墓，还不能说明子车氏世代或多代皆居于此。现在已知的子车氏只有一辈生活于此。由此推测，冀的长官应是可以撤换的，至少不是完全世袭的。

冀县从武公时初设到子车氏的时代，历经半个世纪以上。从子车氏的身份来看，他仍是世袭制下的大夫，使用的还是西周春秋型的礼器，遵从的是西周以来贵族的葬俗传统。他虽然是冀县长官，但身份与后世之官僚还有一定差距，冀也不是他的世袭封邑。这些特点所反映的，恰是早期县的特征。

春秋早期秦武公时代，秦在征服今甘肃天水一带冀、邽之戎后，然后初县之即设县以治。在关中的中东部，还设有杜(今西安南)、郑(今华县)两县。此时秦之政治重心已经徙往平阳(今宝鸡东虢镇附近)，冀、邽、杜、郑所在乃秦土的西东两端。初县行为一直延续到战国中期的献公时代，最后一次设置春秋型的县是在栎阳(35)《史记·六国年表》记载献公十一年(前374)“县栎阳”，参见《史记》卷十五，第716-717页。；随后在孝公时商鞅变法之后，设置的乃典型的郡县之县。前者都设置在边境地区，与国都相对，犹如都鄙(县)，故名之为县；后者则遍及全境。《国语·晋语四》记载，晋文公自秦归晋，设官分职，使“异姓之能，掌其远官”。韦注“远官即县鄙之官”，与中官(内官)、近官(朝廷之官)相对。从春秋时代的毛家坪以及灵台景家庄M1等高级墓葬的葬式来看，都是屈肢，墓主为异姓贵族，边地的守卫者大多是异姓，与晋的情况类似。(36)刘得祯、朱建唐：《甘肃灵台景家庄春秋墓》，《考古》1981年第4期。现在毛家坪发现有高级别春秋秦墓，将来不排除在西安、华县杜、郑所在也发现五鼎等级别的春秋秦墓。(37)现在发现的春秋型五鼎墓，除了毛家坪外，还有宝鸡边家庄、礼县圆顶山等地。

春秋秦初县的上述四地，所在都是秦之边地。从历史事实来看，这些地区在秦起到了很大作用。毛家坪位处交通东西南北的交通要道之上，又处与诸戎交接的关键地带，自然有十分重要的交通、军事价值。可以推想，春秋中期后秦霸“西戎”，控制周边的戎人，战国以后秦之向东发展，毛家坪分别充当了稳固的桥头堡和大后方的作用，一如杨宽先生所指出的县的作用一样。文献记载穆公以子车氏“三良”陪葬后，对秦影响极大，使秦既不复为盟主，也再无力东征(38)《左传》文公五年：“秦伯任好卒，以子车氏之三子奄息、仲行、针虎为殉，皆秦之良也。国人哀之，为之赋《黄鸟》。君子曰：‘秦穆之不为盟主也，宜哉！’……君子是以知秦之不复东征也。”参见《春秋左传注》，第546-549页。，这与秦对边县的依赖有很大关系。毛家坪墓地墓主的葬式，多位东西向的屈肢葬，与大多数秦下层民众的葬式一样，表明在冀县长官之下，所控制的对象应该是以冀戎为主的人群。毛家坪所出兵车、兵器、子车戈铭文以及沟东区人骨病理研究(39)洪秀媛：《甘肃毛家坪沟东墓葬区出土人骨的研究》，硕士学位论文，西北大学文化遗产学院，2014，第20页。，都可证明这些人是秦军赋的重要来源。

例如，在毛家坪已发掘的二百余座墓中，出土有剑、戈、矛、镞等大量兵器及兵车。子车氏墓M2059本身就出土有二剑三戈，附属的车马坑中也有戈、镞等兵器，足证子车所在之冀是秦之军事重镇。这与春秋大国楚、晋的情况相似，特别是同在边地设县的楚(晋在边地和内地都设县)。春秋时代的楚、晋之县，是重要的军力来源。例如楚灭国为县，有的兵力可敌一国，楚之陈、蔡等号称“千乘”(40)《左传》昭公十二年，参见《春秋左传注》，第1340页。。晋之县也是如此，“成县”(大县)可出兵车百乘，晋卿韩起、叔向二人所有的“十家九县”有兵力谓为“长毂九百”，其余四十县则“遗守四千”，各有备守之兵车百乘。(41)《左传》昭公五年，参见《春秋左传注》，第1269页。韩起、叔向都是晋卿，九县为其封邑，每个县(邑)都有很强的军事实力。M2059的主人也是大夫，可能与晋韩起等人类似，他所在的冀也有重要的政治、军事地位。与晋不同而与楚类似，秦县都在边地，军事地位显得更加突出。

综上，毛家坪的考古资料包括子车戈等表明，子车氏是嬴秦异姓贵族，其子弟曾被秦君委派为冀县长官。以现在的资料看，这个职位并非世袭。春秋时期的冀，就是初县之县，是秦君直属的土地。这种早期的县都位于边地，与楚类似，其上承西周内服之县，由秦君直属、并由秦君任命大夫代行管理权，已经具有了后世县的基本属性。冀等初县之地作为秦土，在政治、军事等方面发挥了重要作用。作为地方行政制度的萌芽，秦之早期县制，也首先是从冀这样的边地发展起来的，后来典型的郡县制即起源于此，在地方行政制度发展史上具有重要意义。

地方行政制度作为秦朝中央集权制的重要支撑，经历了长期的发展过程，至少从县、道一级的源流来看，即是如此。(42)秦在统一后设郡，有学者怀疑郡是外来影响的结果。相对于郡，秦县材料较多，稍可言之。秦地方行政制度的发展具有阶段性,例如县，其渊源可追溯到西周时期周王畿的都县之制。春秋早期秦的初县行为以及晋、楚的设县，是县制的成长时期；战国中晚期所设之县与春秋县制并不相同，是县制的转折期，并在县上增加了郡一级；秦统一后则普遍设郡，县制基本定型，开启了后世两千年县制的历史。我们可以把县的起源简述如下：萌芽于西周，产生于春秋，转型于战国中期，大规模推广于秦代。县作为秦孕育时间最长、最具代表性的地方行政单位，较早委任大夫管理的冀，属于县制发展历史的早期阶段，是国君委任贵族大夫控制的秦本土，性质与战国中期商鞅变法后典型的郡县制的县有别；但秦以此模式对边地所进行的有效经营，是以后过渡到典型的郡县之县的基础。县的本质是国君直属的行政区域，是国君派员对其形成有效行政管理的地方。两周时代的县，与诸侯封国、大臣及公子封地采邑及外族占地都不相同。从集权制的另一面来讲，县制的形成和推广，就是国君“吞并”其他性质的土地以及直属地不断扩大的历史，与此相随的是国君权威的不断扩大。所以，县制的发展，也是作为中央集权制的另一头——皇帝制度形成的重要动力和标志之一。

毛家坪所在的冀，是秦中央集权形成的重要标本,反映的是秦帝国史的另一面；而秦帝国的地方行政制度，又是中国古代地方行政制度形成的重要基础。毛家坪遗址的重要性，也于此可见。