党内法规执行体系及其建设规律探析＊

施 新 州

提 要：党内法规的执行与实施有其自身的理论和实践背景，党内法规执行体系是在党内法规制度范畴内由党内法规执行理念、执行主体、执行体制机制、执行程序方式和责任追究等要素构成的一个相互关联的系统，在相应原则和程序之下由执行目标系统、执行主体系统和执行监督保障系统共同构成，执行目标系统包括功能目标、制度目标和政治目标三个层次，执行主体系统还包括与之相匹配的责任系统，监督保障系统是一个相对完整的制度体制机制。党内法规执行体系是党内法规制度实施体系的重要组成部分，是实现党内法治和国家法治的关键环节，其建设与完善应以建立长效机制为目标遵循党组织的成长和发展基本规律、以法治化为目标遵循党内法治的成长和发展规律、以能力提升为导向遵循党的领导和执政规律。

党内法规制度的权威性和生命力在于执行。党的十九大以来，有规可依的问题基本解决，但是，较为完善的党内法规制度体系仅是前提，重要的是党内法规执行力如何。当前党内法规的执行状况尽管已大为改观，但仍存在诸多问题，①党内法规执行还存在“上热中温下冷”，先紧后松、上紧下松、外紧内松等现象，机械执行、选择执行、繁琐执行、变通执行问题都不少。一些党员领导干部党规意识淡薄，执规能力不强，对出台的党内法规不学不懂不了解，没有真正把制度要求落实到位。（《加强新时代党内法规制度建设的重要举措——中央办公厅负责人就〈中国共产党党内法规制定条例〉等3部党内法规答记者问》，《人民日报》2019年9月16日）是党内法规制度建设中迫切需要解决的重要内容。因此，“要把执行体系凸显出来，各级党组织和党员领导干部要把执规责任扛起来，不能只重制定不重执行”②这是习近平总书记在关于依规治党和党内法规制度建设重要论述中的重要指示。（转引自《加强新时代党内法规制度建设的重要举措——中央办公厅负责人就〈中国共产党党内法规制定条例〉等3部党内法规答记者问》，《人民日报》2019年9月16日）。学界对党内法规制度的执行及其体系建设亦日益关注，尤其是关于党内法规制度的执行力研究，但对于执行体系研究尚无专门论及，这与党内法规制度建设的现实发展和实践要求不相适应。基于当前执规方面的理论研究和具体实践状况，拟对党内法规执行体系进行分析，探究其基本构成、基本依据、基本功能及其建设基本规律。

一、概念比较分析

在当前语境中，关于执行及其体系建设，有两组基本概念需要澄清，一是关于党内法规的执行与实施，二是党内法规执行体系和实施体系。这是分析党内法规执行体系及其建设基本规律的基本前提。

（一）执行与实施

“执行”与“实施”显然是两个词义相近的概念，但是二者在内涵与外延上又存在很大不同。首先，在词汇属性上，二者皆是动词，但前者表示动作，而后者则是表示动作状态。其次，就其内涵而言，按照汉语词典的解释，“实施”是“实际的施行”之意，即用实际行动去开展和落实，具体指某项事物实际实施的状态；“执行”，则有“实际履行”“承办、经办”和“坚持节操”之意，是一项具体的行为或动作，指某主体对某项事物或精神原则的实际履行。因此，实施的主语一般是“物”，而执行的主语则是“人”（或组织），二者所发出动作的主体不同。就法的实施而言，亦是如此，但具体表现为某一组织和个人对法的遵行、适用和执行，一般不说法的执行。

党内法规制度实施是一个描述党内法规制度如何得以落实和施行的概念，是从法自身的角度审视其功能实现，属于法的实施范畴，是一个法的概念。而党内法规制度执行则是一个工作话语表达，其中隐含着执行主体（包括各级党组织和党员），因此，它是描述各执行主体如何承办或实际履行党内法规制度的概念，是从执行主体角度强调党内法规制度功能的实现，属于政治行为范畴，是一个政治性概念。如同法律实施体现为法律的遵守和法律的适用一样，党内法规制度的实施同样也具体体现为党内法规制度的遵守和适用，但是，二者主体构成、具体程序和方式上存在诸多差异；而关于执行的概念，在党内法规与国家法律范畴中的差异就更为明显了。

（二）党内法规制度实施体系

党内法规制度实施体系的提出，是在《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）对党内法规制度建设目标的描述中，即“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系”①《中共中央印发〈关于加强党内法规制度建设的意见〉》，《人民日报》2017年6月26日。。然而，对于党内法规制度实施体系的内涵与外延并没有明确的界定与说明。“体系”，是指若干有关事物或思想意识在一定范围内互相联系而构成的一个整体。党内法规制度实施体系则是在党内法规制度实施范围内由实施原则、实施主体、实施过程（机制）、实施方式、实施保障等构成的一个有机整体。学界关于党内法规实施体系的研究主要基于其内涵、构成和实现路径这一基本进路。②主要研究可参见张晓燕：《关于党内法规制度实施体系建设的思考和建议》，《理论学刊》，2017年第3期；王立峰：《论党内法规实施的内涵、要素与路径》，《党内法规理论研究》，2019年第1期；朱景文：《关于党内法规实施及其效果评估的几个问题》，《陕西师范大学学报》（哲学社会科学），2019年第4期；韩强、牛晴苇：《论健全完善党内法规实施的保障机制》，《中共杭州市委党校学报》，2018年第2期；王建芹、肖寓方：《试论党内法规实施后评估的程序设计》，《桂海论丛》，2018年第5期；李斌雄、廖明：《新时代中国共产党党内法规制度实施探讨》，《马克思主义研究》，2019年第10期；莫广明：《中国共产党党内法规实施机制研究》，博士学位论文，武汉大学，2017年；郭康：《党内法规实施后评估制度研究》，硕士学位论文，河北大学，2018年，等等。张晓燕将其归结为“党内法规制度的发布制度、学习教育制度、党内法规解释制度、执行督查责任制和评估制度”③张晓燕：《关于党内法规制度实施体系建设的思考和建议》，《理论学刊》，2017年第3期。的总和。陈洪波、李瑞将“党内法规制度的制定修订和清理工作机制、备案审查机制、实施后评估机制、贯彻执行情况考核评价机制和制度建设考核评价机制”①陈洪波、李瑞：《党内法规制度实施若干问题研究》，《党内法规理论研究》，2019年第1期。作为其主要构成部分。李斌雄、廖明则将遵守机制、监督检查机制、解释机制、责任追究机制和实施效果评估机制作为实施机制的基本内容。②李斌雄、廖明：《新时代中国共产党党内法规制度实施探讨》，《马克思主义研究》，2019年第10期。此外，还有专门关于党内法规制度实施某一方面的研究，譬如，将党内执规执纪体系作为党内法规实施保障机制的组成部分，③韩强、牛晴苇：《论健全完善党内法规实施的保障机制》，《中共杭州市委党校学报》，2018年第2期。在党内法规实施后评估中将党内法规的完善性和执行力及其好评率作为衡量党内法规在制定与实施之间差距分析的基础，④朱景文：《关于党内法规实施及其效果评估的几个问题》，《陕西师范大学学报》（哲学社会科学），2019年第4期。等等。可见，党内法规制度实施体系是一个总体性概念，一是涉及实施原则和要求等理念层面的观念体系，二是涉及党内法规制度的实施机制和方式等制度体制层面的主体及其执行体系，三是涉及党内法规制度的实施评估、实施责任追究等监督层面的保障体系。

（三）党内法规执行体系

党内法规制度的实施具体体现为党内法规制度能够得以遵守和执行，最终落脚在各级党组织和党员的遵守和执行；党内法规制度实施水平则具体体现为各级党组织和党员的执行能力和水平，也即党内法规执行力的强弱。而这些所体现的则是其背后的执行体系的整体效能。党内法规制度执行及其体系，属于法的实施范畴，是党内法规制度实施体系的重要组成部分。党内法规制度实施体系是党内法规体系的重要组成部分，与党内法规制度体系、制度监督保障体系一起，共同构成了党内法规体系。在这一逻辑关系中，党内法规执行体系包含于实施体系，实施体系又包含于党内法规体系。因此，党内法规制度执行及其体系构成，是党内法规体系中的重要环节。

党内法规制度的执行，是各执行主体对党内法规制度的实际履行，它要求各级党组织和党员必须遵守经正式程序制定并发布的党内法规制度，并按照其规范流程和具体规定进行工作或做出相应行为，一方面，这是由党内法规制度自身的权威性即其在党内所具有的普遍约束力所决定的，另一方面，各级党组织的产生及其职责、党员的身份确认及其权利、义务等皆由党内法规制度所规定并受其调整。同时，只有通过党内法规制度在党内生活中得以普遍实施，党组织的结构与功能才能不断优化进而实现党的政治目标，然而，其最终落脚点则是党内法规制度的严格执行。学界关于党内法规执行较为关注，尤其是关于执行力的研究。⑤关于执行力的研究主要有：操申斌：《党内法规制度执行力的若干限制因素分析》，《科学社会主义》，2011年第2期；邵从清：《论提高党内法规制度体系执行力》，《山东社会科学》，2016年第6期；袁海晗：《提高党内法规制度的执行力》，《红旗文稿》，2017年第9期；谢忠平：《提高党内法规制度执行力》，《中共天津市委党校学报》，2019年第3期；廖秀健、张静馨：《提升党内法规执行力的逻辑生成与实践指向》，《理论导刊》，2020年第6期；段占朝、刘长秋：《保障视野下党内法规制度执行力提升路径》，《决策与信息》，2020年第6期，等30余篇。当然，也有对党内法规执行一般理论的研究，诸如关于党内法规执行的基本属性⑥廖秀健、张静馨：《提升党内法规执行力的逻辑生成与实践指向》，《理论导刊》，2020年第6期。和基本要求⑦参见张晓燕：《实事求是地执行党内法规》，《人民论坛》，2016年第20期，韩强、董小沙：《论党内法规的执行》，《中共福建省委党校学报》，2019年第3期，等等。的研究，以及执行保障制度及其构成⑧段占朝、刘长秋：《保障视野下党内法规制度执行力提升路径》，《决策与信息》，2020年第6期。和党内法规执行过程⑨宋家本：《党内法规执行过程问题研究》，博士学位论文，中共中央党校，2019年。的研究，等等。然而，尽管已经注意到党内法规执行是一个系统性问题，关于党内法规执行体系的研究还鲜有论及。

从党内法规制度建设实践角度看，执行问题一直备受重视。相关实践及其具体要求已将执行问题作为一个系统来看待了。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（以下简称《一五规划》）提出要基本形成党内法规制度体系框架的同时，它还着重强调要提高党内法规的执行力。①参见《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，《人民日报》2013年11月28日。《意见》对如何提高党内法规制度执行力亦在一个系统性框内加以考虑，②具体包括五个方面的要求：一是要求各级领导机关和党员领导干部带头尊规学规守规用规，二是要求加强对党内法规的学习、宣传和教育力度，三是要求对党内法规制度实施情况进行监督检查，四是要求加大对违反和破坏党内法规制度行为的责任追究和惩处力度，五是要求完善备案审查制度。（《中共中央印发〈关于加强党内法规制度建设的意见〉》，《人民日报》2017年6月26日）这一方面是实践逻辑使然，一方面也为学界开展研究提供了一个参考方向。但是，这里没有明确党内法规实施与执行的逻辑关系，仅是提出实施所要求的结果即执行力问题，而对于如何提高执行力，仅从若干方面进行单向度的要求，而未将其纳入一个系统进一步考量执行各方面之间的关系及其工作机制的建构。

但是，随着党内法规制度建设的深入，在制度层面的系统性建构日趋完善的同时，实施和执行层面的系统性建构亦很快提上日程。于是，党内法规制定工作坚持和实施一体推进原则，党内法规的解释、修改、清理和出版等也客观上有利于保障党内法规的具体实施，这在《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第六章中进行了相应规定，尤其是第36条规定了对党内法规实施的保障，③《制定工作条例》第36条规定：“坚持制定和实施一体推进，健全党内法规执行责任制，加大党内法规宣传、教育、培训力度，对党内法规执行情况、实施效果开展评估，加强监督执纪问责，确保党内法规得到有效实施。”（《中国共产党党内法规制定条例》（2012年5月26日中共中央批准并发布， 2019年8月30日中共中央政治局会议修订），《人民日报》2020年3月14日）明确了保障党内法规得到有效实施的四个要件：一是执行责任制，二是党内法规的普及，三是执行情况和效果的评估；四是监督执纪问责。④《制定工作条例》第36条规定：“坚持制定和实施一体推进，健全党内法规执行责任制，加大党内法规宣传、教育、培训力度，对党内法规执行情况、实施效果开展评估，加强监督执纪问责，确保党内法规得到有效实施。”（《中国共产党党内法规制定条例》（2012年5月26日中共中央批准并发布， 2019年8月30日中共中央政治局会议修订），《人民日报》2020年3月14日）其中，就涉及关于党内法规执行体系的基本构成的相关要素。基于此，笔者将党内法规执行体系界定为在党内法规制度执行范畴由党内法规执行理念、执行主体、执行体制机制、执行程序方式和责任追究等要素构成的一个相互关联的系统。

综上所述，党内法规执行体系有三个层面的基本内涵：一是党内法规执行的目标和要求，这是作为党内法规制度实施体系的重要组成部分的具体指涉，反映着党内法规制度的权威性；二是党内法规执行体系的具体构成，它具体指涉执行体系自身的科学性和系统性，反映着执行体系自身的结构优化和功能实现及水平；三是从党内法规制度执行主体方面看，它具体指涉各级党组织和党员干部对党内法规制度的具体履行情况及其执行力，反映着党内法规制度的有效性，当然，这取决于各执行主体关于执行的意愿和能力。基于此，党内法规执行体系的构成包括执行目标、执行原则、执行主体、执行程序、执行方式、执行责任及其追究等基本要素。

二、结构与功能及其基本特点

按照系统论的一般观点，党内法规执行体系具有相应的结构与功能，在规范层面应是一个科学合理完整的系统。根据《意见》《制定条例》《一五规划》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（以下简称《执规责任规定》）等党内法规制度的规定，可以勾勒出党内法规执行体系的基本结构，进而结合其具体功能分析其基本特点。党内法规执行体系由执行目标、执行原则（理念）、执行主体、执行程序、执行方式、执行责任及其追究、执行监督保障等构成。而各个要素又有自己的系列构成并有机组成了一个相对完整的系统，因此，可将党内法规执行体系看作是一个在相应原则和程序之下由执行目标系统、执行主体系统和执行监督保障系统共同构成的有机系统。

（一）执行目标系统

执行目标是党内法规执行体系的重要组成部分，其本身也是一个层级性的目标系统，包括功能目标、制度目标和政治目标三个层次。

功能目标是指党内法规制度在各级党组织和党员的执行中要达到的首要或直接目标，即具体落实某一项党内法规制度，保障其顺利实施，进而实现某一项具体功能。功能目标的实现客观上就反映着党内法规执行力水平和党内法规全面深入实施的客观形态，正如《执规责任规定》第1条所规定的。功能目标是执行目标系统的基础性构成，有着相应的程序、方式和保障要求。正是在党内各功能板块中每一个功能目标的实现，才能“聚沙成塔”进而实现更高层级的目标。

制度目标属于党内法规制度体系范畴的目标。伴随着执行过程逐步得以实现和完善，关于实施制度的形成，进而是党内法规制度体系的完善，在功能目标得以具体实现的前提下，党内法规执行体系的目标就自然呈现出一种结构或状态，一方面体现为组织自身的活力，另一方面体现为组织制度逻辑力量，后者就表现制度目标。其最高体现就是实现分别在《一五规划》和《意见》中所提出的党内法规制度体系建设的百年目标，也即形成完善的党内法规体系，笔者认为，这里的党内法规体系是一个复合型概念，①这里的党内法规体系，“不仅包括形式上的构成，还包括党内法规的制定、执行、监督和保障等实质上的构成，并在法治实践过程中与法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系形成内在的啮合机制。”（施新州：《党内法规制度体系：概念、类型与制度成长》，《江汉大学学报》（社会科学版），2019年第2期）是党内法治的具体体现。这就接近目标系统的最高目标即政治目标了。

政治目标则是党内法规执行体系在整体意义上要实现的目标，亦是其运行的客观结果。具体体现为，在构建和完善党内法规体系基础上构建和完善党内法治和党内民主，通过提升党内治理效能，提高党的领导和执政能力；基于我国政治实现法治化转型的基本特点及其要求，党内法治是国家法治的前提，党内法治的实现进而促进国家法治进程。因此，通过党内法规体系的完善，就可以促进建设中国特色社会主义法治体系和完善中国特色社会主义制度，进而助推国家政治目标的实现。

（二）执行主体系统

执行主体系统是党内法规执行体系的重中之重，因为执行主体不是一个而是一个组合。根据《执规责任规定》，它包括各级党组织和党员干部。正是由于党组织自身结构的层级性才使之构成了一个清晰的组合体。

1.党内法规执行主体的构成。具体有三个层面执行主体：一是组织层面的执行主体，从党组织的纵向结构看，具体包括各级党委（根据《执行责任规定》主要指地方党委）、基层党组织和党支部，从横向结构看，包括各领域各部门的党组（党委），这两个向度就构成了组织类型的执行主体；二是协调监层面的督执行主体，具体包括党委办公厅（室）、具体职能部门（党委职能部门、办事机构、派出机关、直属事业单位等）和党的纪律检查机关等；三是个人层面的执行主体，即党员领导干部包括党委（党组）书记、党委（党组）成员和其他党员领导干部，也包括普通党员。

2.与执行主体相匹配的责任构成。伴随执行主体的是与其相应的责任系统，地方党委、党组（党委）和基层党组织是负主体责任的执行主体。例如：根据《执规责任规定》，地方各级党委是执行主体对所在地区党内法规执行工作负主体责任（第4条），具体职责有四个方面规定。①《执规责任规定》第4条规定的四个方面：一是贯彻执行党中央决策部署和上级党组织决定；二是带头严格执行党内法规；三是领导、组织、推进本地区党内法规执行工作；四是支持和监督本地区党组织和党员领导干部履行执规责任。党组（党委）则对本单位（本系统）执行有关党内法规负主体责任，领导、组织、推进所在单位（系统）党内法规执行工作（第7条）。负主体责任的基层党组织主要是指街道、乡镇党的基层委员会和村、社区党组织，以及国有企业党委、实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位党组织（第8条），等等；它们对所在地区单位执行有关党内法规负主体责任即领导、组织、推进所在地区单位党内法规执行工作，其他单位中党的基层组织则按照规定推动有关党内法规在本单位的执行（第8条第2款）。党员、领导干部作为个体的执行主体也有其相应执行责任，就党委（党组）书记而言，负有履行本地区本单位党内法规执行第一责任人职责，分管党内法规工作的班子成员责承担党内法规执行直接责任，其他班子成员按照“一岗双责”要求抓好分管领域党内法规执行工作；同时各级领导组织亦有支持和监督本地区党组织和党员领导干部履行执规责任，这就构成了一个内在关联、相互衔接的责任体系。

在党组织体系内，职位及其相应权力和责任是对应的，而且也是由相应党内法规具体规定的。因此，党内法规执行主体及其责任体系与各级党组织和党员领导干部的职务及其责任紧密联系，共同奠定了党组织运行机制的制度基础。②与之相关的党内法规有《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》等。

（三）监督保障系统

对党内法规制度执行主体履职的监督和保障亦形成了一个相对完整的制度体制机制，是一个党内法规制度执行的监督保障体系。

1.党内法规执行的协调机关及其制度体制保障。协调机关及制度安排很关键，《执规责任规定》第5条明确了党委办公厅（室）作为综合协调部门具体负责统筹协调所在地区党内法规执行工作的职责，要求其推动党委关于党内法规执行部署安排的贯彻落实。同时，党委职能部门、办事机构、派出机关、直属事业单位等作为具体职能部门，对所在部门单位党内法规执行负有协调责任（第6条）。③具体表现在两个方面：一是对那些规定其职权职责的党内法规负有牵头执行的责任；二是组织、协调、督促、指导有关党组织和党员领导干部执行有关党内法规。同时要求其他相关单位按照党内法规规定各司其职、各尽其责，协助配合牵头部门共同执行党内法规（第6条第2款）。牵头执行部门应当将党内法规宣传教育作为履行执规责任的重要方面，加大党内法规宣传教育力度（第12条第2款）。

2.党内法规执行的监督检查机关及其制度体制保障。《执规责任规定》第10条规定了党的各级纪律检查机关是党内法规执行的监督检查机关，它负有带头严格执行党内法规并对其他党组织和党员领导干部履行执规责任进行监督检查的责任。监督检查是党内法规执行的重要保障，《中国共产党党内监督条例》（以下简称《监督条例》）明确指出“党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行”。④《中国共产党党内监督条例》（2016年10月27日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过），第5条。它列举了党内监督的8项主要内容，其中第一项就是“遵守党章党规，坚定理想信念，践行党的宗旨，模范遵守宪法法律情况”。党内监督体系包括五个方面，即党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督和党员民主监督（第9条）。其中党委（党组）在党内监督中负主体责任（书记是第一责任人），党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责（第15条）；党的工作部门严格执行各项监督制度（包括内部监督和日常监督）（第16条）；党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责，监督检查所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策的具体情况（第26条）；党的基层组织和党员的监督具体体现在维护和执行党的纪律（第35条）及其监督义务（第36条），党组织应当保障党员知情权和监督权并鼓励和支持党员在党内监督中发挥积极作用（第43条），等等。同时，党内监督还强调与外部监督相结合。①《监督条例》第6章对此进行了规定，具体包括同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督（第37条）和民主党派履行监督（第38条）。

3.党内法规执行后评估主体及其制度体制保障。执行后评估是党内法规执行不可或缺环节，《执规责任规定》第15条规定了开展对党内法规执行情况和实施效果进行评估的主体是党内法规制定机关，它是推动党内法规实施的重要部门，是党内法规制度实施体系的一个重要环节。它还规定了实施后评估的具体范围、方式和相关要求。当然，学界讨论还涉及党内法规实施后评估标准。②王建芹、徐君婷、车蕊：《国家治理视域下党内法规实施后评估标准的构建》，《治理现代化研究》，2018年第6期。这方面的具体制度体制保障尚需在实践和理论研究基础上进一步构建和完善。

4.党内法规执行的责任追究主体及其制度体制保障。《执规责任规定》规定，上级党组织应当加强对下级党组织和党员领导干部履行执规责任情况的监督，对重要党内法规的执行情况进行督导检查并要求对发现的普遍性问题在一定范围内通报。同时强调要重视党员、群众和新闻媒体等在监督执规责任履行中的作用，并要求将党组织和党员领导干部履行执规责任情况纳入领导班子和领导干部考核内容。而且还列举了对党组织和党员领导干部依规依纪追究责任和依法进行处理的五种具体情形。③《执规责任规定》第16条列举了这五种情形，即：（一）不贯彻执行党中央关于党内法规执行的决策部署以及上级党组织有关决定；（二）履行领导、统筹、牵头、配合、监督等执规责任不力；（三）执行党内法规打折扣、搞变通或者选择性执行；（四）本地区本单位在执规中出现重大问题或者造成严重后果；（五）其他应当追究责任的情形。我国的政治体制特点决定了“一把手”的重要性，党内法规执行的责任当然亦是如此。《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》（以下简称《法治建设责任规定》）规定党政主要负责人作为第一责任人所担负的重要职责（第4条），具体包括贯彻实施党内法规制度、坚持依规治党、加强党内法规制度建设和提高党内法规制度执行力的责任（第5条第2项和第3项）。《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）明确了问责对象，④《中国共产党问责条例》（2019年修订，自2019年9月1日起施行）第5条规定：“问责对象是党组织、党的领导干部，重点是党委（党组）、党的工作机关及其领导成员，纪委、纪委派驻（派出）机构及其领导成员。”包括各执行主体以及其违反党章和其他党内法规而不履行或者不正确履行职责的11种情形（第7条），问责调查工作的启动（第9条），问责调查的依规依纪依法原则和问责调查的组织、程序和工作方式（第10条至第16条），以及处理决定及其执行和实行终身问责的原则。同时，还规定了不予问责或者免予问责、从轻或者减轻问责、从重或者加重问责以及对问责对象的救济途径和方式（第17条至第22条）等内容。

（四）基本属性和特点

党内法规执行，与国内法和国际法的执行存在很大不同。即使后面二者在具体执行主体、程序、方式和效力上也有很大不同。国际法的执行方式往往是平等对话和磋商，①陈晓阳：《略论欧洲联盟法的执行》，《当代法学》，2000年第6期。执行效力取决于国家实力对比情况，因此其“判决承认与执行问题在一定程度上总是与政治环境紧密联系”。②宣增益：《国家间判决承认与执行——纳入WTO体系可行性研究》，《中国法学》，2004年第2期。国内法则有一套严格的执行体系，一般具有相对明确的执行门类、执行主体、执行范围、执行程序、执行规则和执行方式，不同的（部门）法律具有不同的实施主体（机构）、实施体制机制或实施程序和实施方式。

党内法规执行与前两者不同，根本在于其基本属性和特点上的差异。如前所述，党内法规执行本身是一个相对完整而稳定的制体系亦是一个责任体系。这里的责任，既表现为一种政治性责任也表现为一种法律性责任。执行党规首先是一种政治责任，如同《执规责任规定》第2条所规定的，各级党组织和全体党员作为党内法规执行主体应“切实担负起执行党内法规的政治责任”。所谓政治性责任，是基于党内法规和各执行主体自身的政治属性而言的，一方面，党内法规是党作为政治组织的规章制度，政治性是其自然属性，执行党内法规就是其政治属性的内在要求；另一方面，各执行主体在特定范围内既是领导者又是执政者，其自身就一种政治性存在，执行党内法规就是各执行主体的职责所系。党内法规执行的政治性，在诸多党内法规文本中都有规定，这里以《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）为例，它首先申明了制定条例的目的（第1条），尽管只有一句话，但是涉及到七个层面内容：一是维护党章和其他党内法规；二是严肃党的纪律；三是纯洁党的组织；四是保障党员民主权利；五是教育党员遵纪守法；六是维护党的团结统一；七是保证党的路线、方针、政策、决议和国家法律法规的贯彻执行。其中前五个方面是党内政治层面的要求，后两个方面是国家政治层面的要求。另外，《纪律处分条例》在第6章还专门规定了“对违反政治纪律行为的处分”，其中第50条针对党员领导干部拒不执行党中央确定的大政方针的情形的处分进行了具体规定。这是由党的政治组织性质所决定的，具体体现为党内政治生活本身及其相应要求。③《中国共产党第十八届中央委员会关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016年10月27日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过）对其进行了具体规定。“法律性”是相对于“政治性”而言的，所谓法律性责任，是由党内法规所具有的法的属性所决定，表现为责任追究的强制性、程序性、公正性和公开性，特指各执行主体应该因其不作为或者错误作为（在党内法规明确规定的范围内）而必须承担党内法规所规定的后果，这种后果的承担是具体的、强制的而非模糊的、可有可无的，或象征性的。同时，责任的追究和具体处理也要遵循法治精神和原则，按照相应的程序和方式进行。政治性责任的追究取决于上级党组织的政治意愿，而法律性责任的追究则是由党内法治的理念和党内法规的法性权威所决定的。前者具有权变性，后者则具有相对稳定性。因此，兼具政治性和法性，是党内法规执行体系的基本特点，也是在建设和完善党内法规执行体系过程中需要注意的问题。

三、建设与完善及其规律遵循

由于党内法规自身的法性使然，《执规责任规定》要求党内法规的执行坚持“担当”“严格”“公正”“规范”之原则（第11条），当然，这仅是一般性的基本原则。党内法规执行体系的建设与完善有其自身的原则并遵循相应的基本规律。它与党内法规制度体系和党内法规体系建设一样，其有一个渐进过程，与党的建设过程（包括党内政治和党内法治）——进而与国家建设过程（包括国家政治和国家法治）——之间是相辅相成的。在这一大的背景下，党内法规执行体系的建设和完善就需要遵循所在政治系统不同层级组织所要求的原则和规律。

（一）以建立长效机制为目标遵循党组织的成长和发展基本规律

党内法规执行体系，首先是党组织的重要组成部分，其建设与完善属于党的自身建设范畴。从党内法规执行主体的分析来看，它涉及到各级党组织和党员领导干部。如果从制度、组织和行为三个层面看，党内法规执行体系是党内法规体系不可或缺的内容，既是党内法规制度体系的一部分，又是党内法规制度实施体系的一部分，还是党内法规制度监督保障体系的一部分，是党组织在结构和功能上不断优化的客观结果。党的十九大报告提出，“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中”，①习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第62页。为党内法规执行体系的建设和完善提供了基本遵循。

在制度层面，作为党内法规制度体系的重要组成部分，党内法规执行体系自身追求制度的系统性、科学性和稳定性，是党内法规制度体系建设的本质要求。党内法规执行体系首先应该有规可依，亦即在党内法规制度体系中应包括关于执行的专门的、配套的和辅助性的党内法规制度，以具体规定执行原则、执行主体、执行程序、执行方式、执行责任和执行保障各方面的内容。当前，除了前文提到的《执规责任规定》《纪律处分条例》《党内监督条例》《问责条例》等专项党内法规之外，相关规定还散见于其他各类各层次党内法规制度之中，即使是这几部直接性规定，相互之间也存在内容和形式上的交叉，尚需要在执行的统一性上进一步优化。在关于执行党内法规制度建设中除了应注意同一位阶法规制度相互之间的衔接之外，还应注意不同位阶法规制度之间的配套，例如《党内监督条例》第36条规定党员监督既是权利又是义务并列举了四项具体监督事项，但与之配套的相关党内法规制度尚未形成。完善关于执行的党内法规制度，有助于促进党内法规制度体系在内容上的科学性、程序上的严密性、制度上的系统性和运行上的有效性。

在组织层面上，作为党内法规制度实施体系的重要组成部分，党内法规执行体系自身追求体制机制上的完整性和有效性，这是党组织自身存在和发展的基础。从执行的理念或原则的要求看，切实推进“两学一做”学习教育常态化制度化以坚持党的基本理念和原则，诸如为民的基本宗旨、坚决反对特权思想和特权现象和坚持党规党纪面前人人平等，等等。只有如此，严格执行党章、准则和各项党内法规制度，才能严格执行党章准则和各项党内法规制度，不会出现异化现象。从执行体制和机制上来说，加强党的组织建设，切实完善并落实民主集中制的各项制度，在党的基层组织具体实践中创新组织形式和活动方式，规范党内政治生活，以保证党组织的团结统一。从党员领导干部这一执行主体角度来看，加强党员管理和教育，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，强化监督执纪问责，对于贪腐现象和长期不合格党员要坚决清除，其存在不仅不会壮大党组织，反而是一种隐患；这是组织体制机制健康运行的基本前提。就执行权力运行的制约和监督来说，坚持“让权力在阳光下运行”“把权力关进制度的笼子”等原则和理念，通过完善的监督机制，才能加强对具有执行权的党员尤其是领导干部在各层面的监督。党内法规执行体系是党组织在结构和功能上实现优化的具体保障。

在具体行为层面上，作为党内法规制度监督保障体系的重要组成部分，党内法规执行体系追求自身工作效能上的严格性、公正性、统一性和高效性，这是监督保障职责所系。党内法规执行的程序性，要求其遵行相应的程序与规则，以保障执行的公正性、科学性。《纪律处分条例》第2章规定了违纪与纪律处分的种类及其具体情形，第3章规定了纪律处分运用规则。基于党内法规制度体系的系统性和层级性特点，有些适用范围具有特定性或针对性，有的则有其特定性或专属性。在此状况下要做到执行的严格、公正、统一和高效，并非易事。但是，将监督保障制度建立在同一的执行原则、形式、程序和方式基础之上，无论其在层级上差别多大皆无大碍。因此，在当前要总结监督保障机制运行及相关纪律处分执行处置等方面的经验，还要通过“司规的实现”，①柯华庆：《党规学》，上海：上海三联书店，2018年版，第266-276页。可以考虑引入司法审判庭的理念、形式、程序和方式建立党内法庭，这在我国基层党组织实践中曾有尝试。当然，正如司法尚有简易程序和庭前调解等不同处置方式一样，如果将其作为一种建制，还要考虑到党内执规执纪及其处分也应根据不同性质、类型的情形而采取相应适合的形式。当然，目的是增进党内法治。

（二）以法治化为目标遵循党内法治的成长和发展规律

党内法规执行体系是党内法规体系也即党内法治体系的重要组成部分，其自身的制度化和法治化直接反映着党内法治的水平。学界已经关注到关于党内法治的研究，②具体研究成果有：肖金明：《关于党内法治概念的一般认识》，《山东社会科学》，2016年第6期；肖金明：《党内法治基本范畴、原则与逻辑》，《上海政法学院学报》，2019年第2期；邹庆国：《党内法治：管党治党的形态演进与重构》，《山东社会科学》，2016年第6期；苗雨：《中国共产党党内法治的历史发展和经验总结》，《山东社会科学》，2016年第6期；鞠成伟：《论中国共产党治理的法治化》，《当代世界与社会主义》，2017年第1期；张薇薇：《党内法治的法理证成》，《法制与社会发展》，2019年第4期；廖秀健、雷浩伟：《党内法规研究的新范畴与党内法治实现的新路径》，《上海政法学院学报》，2019年第4期；施新州：《党内法治与党内民主：党务公开的双重价值分析 》，《法学论坛》，2019年第4期，等等。初步构建了党内法治作为一个基本研究范畴的法理基础及其基本逻辑。党内法治在理论与实践上的生成，是由我国自主型法治进路逻辑所决定的，其实质“是把解决中国实际问题、实现有效的社会控制与治理的要求渗透到法律及其运作的整个过程之中，从而形成与中国国情相适应的法治体系”。③顾培东：《中国法治的自主型进路》，《法治研究》，2010年第1期。党内法规执行体系是“中国政治体实现法治化转型”④参见施新州：《当代中国政治体法治化转型的路径选择及基本特征》，《中国延安干部学院学报》，2017年第6期。的重要一环，它首先促进党内政治生活的法治化转型，进而推动国家政治生活的法治化转型，通过形成法治型政党推进建设法治型国家。

中国共产党是马克思主义新型政党，使命责任固然是“马克思主义政党独特精神气质的显著标识”⑤唐皇凤：《使命型政党建设的理论基础与中国经验》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版），2020年第2期。，但是，其另一方面的基本特征还在于党内法治的实现，进而要“建设法治型政党”⑥张志铭：《中国法治进程中的国家主义立场》，《国家检察官学院学报》，2019年第5期。。如前所述，党内法规执行主体和相应党内法规制度各自皆构成了独立的系统。就党章和准则而言所有党组织和党员皆是执行主体；就条例而言，因为它是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出的全面规定，相应地，有的条例需要在全党范围内适用（例如纪律处分条例、党支部工作条例等等），有的条例是在某一领域适用（例如政法工作条例、统战工作条例等等），有的则是在特定方面适用（例如农村工作条例、国有企业和高校等基层组织工作条例）。这不仅构成了一个制度系统，⑦参见韩强：《论加强党内条例体系建设》，《理论探索》，2019年第5期。本文对党内条例系统自身的科学性合理性尚未及讨论。而且是一个层级性的组织系统。然而，这种系统性和层级性仅是一般政党的组织特征，而法治型政党则要求实现党内法治，要求实现“党规权力责任限度、程序、方式等方面的制度化、规范化、程序化、法规化，将党内决策权、执行权、监督权等关进法规制度的笼子，纳入党内法治轨道”①肖金明：《党内法治基本范畴、原则与逻辑》，《上海政法学院学报》，2019年第2期。。

党内法规执行体系的建设和完善，其目标实现本身亦是一个法治化过程，即涵盖党内法规制度体系的各个组成部分及其所覆盖的党组织结构与功能的各个部分并实现其规范化、制度化和法治化。按照《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》（以下简称《二五规划》）的划分，党内法规制度体系包括党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度等四个组成部分。党内法规执行体系的法治化就是要在这四个方面皆实现相应的制度化和法治化。具体而言，第一，关于党的组织法规制度，即“全面规范党的各级各类组织的产生和职责，夯实管党治党、执政治国的组织制度”，②《中共中央印发〈中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）〉》，《人民日报》2018年2月24日。其完善与发展目的在于实现党组织在结构的规范化、功能上制度化和整体运行过程的法治化。第二，关于党的领导法规制度即规范党的领导体制机制、领导工作、领导程序和方式的法规制度，目的是实现党的领导之法治化，当然这仅是从党内法规制度建设自身角度而言的，这里尚无须考虑对党的领导制度在国家法律层面的规定。③这方面笔者曾作过论述，具体参见施新州：《论党的领导法治化》，《上海政法学院学报》，2020年第2期。第三，关于党的自身建设法规制度，即规范党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设等各方面建设的法规制度，以实现党自身各方面建设的制度化，以实现其稳定性和持续性。第四，关于党的监督保障法规制度，即规范对党组织和党员干部进行监督、奖惩、保障的法规制度，目的是实现权责匹配的规范化、权力监督和激励机制的制度化，以实现党组织及其相关制度体制机制运行的高效性和发展性。

（三）以能力提升为导向遵循党的领导和执政规律

党内法规执行体系的建设和完善，要求遵循党的领导和执政基本规律，并以完善党的领导体制并改进党的领导方式进而以承担起其执政兴国的政治责任为依归。党在国家政治生活中的重要地位要求其必须保持与其相匹配的政治能力。党章和宪法赋予了各级党组织和党员干部相应的政治职责和政治权力，而此职权要求有与之相适应的能力，集中体现为党的领导能力和执政能力。党的领导能力具体体现在其执政能力，而党的执政能力“是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领”，④《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（2004年9月19日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过），中共中央办公厅法规局：《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月-2016年12月）》（上册），北京：法律出版社，2017年版，第83页。而这又以各级党组织和党员领导干部的具体能力为支撑。作为党内法规制度执行主体，各级党组织和党员领导干部的党内法规执行能力在其能力构成中起着关键性作用。

党内法规执行体系的建设和完善亦应以提升党的各级组织和党员领导干部的能力为导向。关于党员领导干部的能力素养问题，笔者无意对其进行专门论述，这里仅以三个方面能力为例来说明提升党内法规制度执行力的重要性以及对党的领导和执政的现实意义，并藉此明确党内法规执行体系建设和完善的着力点。第一，通过提升党内法规执行力提升政治能力。“党的政治建设是党的根本性建设”“旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求”，①《中共中央关于加强党的政治建设的意见》（2019年1月31日），《人民日报》2019年2月28日。重视党的政治建设提升政治能力是党的领导和执政的基本要求，相关党内法规和规范性文件对政治建设和政治能力有相应的规定，应在实践中创新执行程序和方式以适应其需要。第二，通过提升党内法规执行力提升法治能力。依法执政能力是党员领导干部能力的重要构成，在“坚持和完善领导干部学法用法制度”②《中共中央组织部、中共中央宣传部、司法部、全国普及法律常识办公室〈关于进一步加强领导干部学法用法，提高依法执政能力的意见〉》（2007年2月15日），《〈关于进一步加强领导干部学法用法 提高依法执政能力的意见〉解读》，《中国司法》，2007年第5期。的基础上，提升其法律素质和法治能力，为此各级领导干部应把学习党章作为必修课、“带头依法办事，带头遵守法律，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力”③《习近平论领导干部修养——十八大以来重要论述摘编》，《党建》，2016年第4期。。提升各级领导干部的党内法规执行力，是党内法治和国家法治的共同要求，是实现依规治党和依法治国的前提。第三，通过提升党内法规执行力提升业务能力。以《中国共产党党组工作条例》为例，它规定了党组讨论和决定的12项重大问题（第17条）中有一半是涉及业务工作的。在机关党建工作责任制上要求“做到机关党建工作和中心工作一起谋划、一起部署、一起检查、一起考核”，④《中共中央印发〈关于加强和改进中央和国家机关党的建设的意见〉》，《人民日报》2019年3月29日。而党的政治建设也要与各项业务工作特别是中心工作紧密结合。⑤《中共中央关于加强党的政治建设的意见》（2019年1月31日），《人民日报》2019年2月28日。另外，相关党内法规也对业务工作进行了相应规定；⑥例如：中共中央办公厅印发《党政领导干部考核工作条例》（2019年4月21日）规定“考核其他领导班子的工作实绩，主要看全面履行职能、服务大局和中心工作的情况和实际成效”；中共中央印发《中国共产党党员教育管理工作条例》（2019年5月21日）规定“结合本地区本部门本单位中心工作和党员实际，确定培训内容和方式”；中央组织部印发的《党委（党组）书记抓基层党建工作述职评议考核办法（试行）》（2019年12月30日）规定了推动基层党建与中心工作深度融合的要求，等等。同时，党员教育培训工作也提出了相应要求，主要内容之一要围绕中心工作，⑦中共中央办公厅印发《2019-2023年全国党员教育培训工作规划》，共产党员网，2020年7月2日。上述党内法规制度对业务工作的具体规定保障着党员领导干部业务能力的提升。党内法规制度不仅保障党组织运行能力的增强，还保障着党员领导干部各方面能力提升，这是党的领导和执政能力建设基本规律所要求的。

党内法规执行体系是一个系统工程，其建设和完善应在具体制度、执行过程和监督保障等方面进一步细化，增强其可操作性，进而确保党内法规制度执行的效能。党员领导干部、“各级党组织都负有执行纪律和规矩的主体责任，要强化监督问责，对责任落实不力的坚决追究责任。严格执行制度是一种刚性约束”，⑧习近平：《在党的十八届六中全会第二次全体会议上的讲话（节选）》，《求是》，2017年第1期。切实提升党内法规执行力，建设并完善党内法规执行体系，是提升党的领导和执政能力的现实要求，是促进党内法治不断成长的具体保障，是优化党组织结构和功能的重要基础，这也是由党的建设基本规律与党组织发展规律、党内法治成长规律、党的领导和执政规律所决定的。