美国地下水污染防治资金运营模式经验及对我国的启示

刘金淼, 李媛媛, 姜欢欢, 黄新皓

(生态环境部环境与经济政策研究中心, 北京 100029)

二十世纪七八十年代, 美国面临着严重的地下水污染问题, 为防止地下水污染继续恶化, 美国在地下水污染防治、 污染场地修复方面采取了一系列措施。针对地下水污染防治投资大、 修复困难等特点, 美国设立了超级基金来保障污染场地的修复, 同时将市场要素纳入,形成政府和社会资本合作的投融资机制。至今, 美国在地下水污染防治方面已经积累了30 多年经验。学习和借鉴美国经验, 可为我国建立适合的水环境保护资金管理制度、 市场融资模式提供参考, 加速我国地下水污染防治市场机制的构建。

1 美国地下水污染防治概况

目前美国已颁布了多项涉及地下水污染防治的法律、 法规和标准, 形成了一套完善的法律体系和管理机制(见表1)。

地下水污染防治是一个系统工程, 常与土壤污染防治有关, 有时甚至涉及地表水污染防治。目前, 美国已形成了联邦、 州、 部落和地方等职责明确、 相互协作的地下水污染防治管理体系, 与地下水污染防治相关的联邦部门主要有：美国环保局(EPA)、 国防部(DoD)、 能源部(DoE)、 内政部(DoI)、 农业部(USDA)等。EPA 作为地下水污染防治的主管部门, 负责地下水污染防治措施制定、 治理、 执法、 基金扶持和执行等工作(见表2)。DoD 负责联邦场地(包括地下水)的环境项目, DoE主要负责执行地下储罐场地地下水保护及修复工作。

2 美国地下水污染防治资金运营模式经验

2.1 以税收和财政拨款保障资金来源, 实行税收减免政策

1980年超级基金设立之初, 资金主要来源于对石油和42 种化工原料征收的专门税及联邦政府拨款。联邦政府拨款授权期限为5年, 1981—1985年超级基金总额为16 亿美元[1], 其中13.8 亿来自税收, 2.2 亿来自联邦财政拨款。1986年《超级基金修正及再授权法》出台, 提高了对石油的征税, 增设了化学衍生物税和大型公司环境税两项新的税收, 具体为对50 种化学衍生物征税, 以及对年收入在200 万美元以上公司所征收的环境税, 税率为超过 200 万美元应纳税所得额的0.12%[2]。此外, 根据 《超级基金修正及再授权法》,联邦财政每年向超级基金拨款2.5 亿美元, 授权5年。1990年通过 《综合财政协调法》 继续向超级基金注资。1995年后超级基金未获得征税授权。2009年《美国复苏与再投资法》 颁布, 向超级基金注资6 亿美元。另一个与地下水污染防治相关的地下储罐泄漏(LUST)信托基金, 其资金同样来自汽车燃油税, 该税于1987年起征, 每加仑征收0.1 美分[3]。

表1 美国与地下水相关的主要法律法规

表2 美国环保局下设有关地下水污染防治的主管部门情况

此外, EPA 还颁布了 “土地振兴计划”, 以激励棕地再利用, 鼓励州和地方政府、 社区参与将棕地转变为公园、恢复的湿地和新业务等, 并根据棕地性质将 “土地振兴计划” 划分为超级基金场地、 棕地治理、 地下储罐(UST)等几个重点项目。其中, 美国地下水污染防治资金的设置和运营在地下水污染防治中发挥着重要的作用。

另一方面, 美国鼓励多方合作改善棕地问题, 宣布实施 “棕色地块全国合作行动议程”。1997年《纳税人减税法》 通过免征所得税来鼓励更多资本注入棕地治理之中[4]。2000年依据该法修正棕地税收激励政策。据联邦政府估计, 通过减免税收的手段每年虽减少约3 亿美元联邦税收, 却能因此吸引34 亿美元的私人投资和使约8000 个棕地恢复生产能力[5]。2002年《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》 为中小企业免除部分责任, 带动了棕地利用的兴起。

2.2 设立超级基金, 建立有效融资机制

自设立以来, 超级基金以政府资金注入为引导, 建立多方筹措的融资机制。其资金来源不仅包括石油和化学品原料专门税及具有一定规模企业的环境税, 还包括违法者所缴纳的罚款和惩罚性赔偿金、 从污染责任人收回的场地修复成本、 基金利息收益等。1995年前, 为确保资金来源稳定, 政府支持力度很大, 税收占到超级基金的67.5%。1996年超级基金规模达85 亿美元, 其中包括年收入200 万美元以上企业所缴纳的环境税25 亿,联邦普通税27.5 亿, 基金利息3 亿, 费用承担者追回的款项3 亿等[6]。

2011—2015年, 超级基金修复清理拨款大幅削减了18%。其中, 2015年为5 亿美元。虽然超级基金自身缩减, 但在超级基金带动下场地污染治理市场已经形成,其他联邦机构、 军方和私有企业已成长为美国污染场地修复的三大主要资金来源方(见表3)[7]。2015年EPA为超级基金修复场地拨款6.56 亿美元, 为地下储罐项目拨款0.83 亿美元; 美国能源部在地下储罐项目上的拨款至今已超过500 亿美元。

表3 美国污染场地修复市场资金投入 单位：百万美元

2.3 污染场地治理程序完善, 资金使用规范

依据 《超级基金法》, 总统拥有做出反应的最高权限, EPA 具有执行 《超级基金法》 的全面领导责任。对于污染责任不明的情况, 超级基金先行垫付场地治理费用(包括调查、 可行性研究、 评估、 清理等)(见图1), 再由EPA 向责任方追讨。《超级基金法》 赋予EPA无限期的追溯权力, EPA 可向多个污染责任方的任何一方提起全额赔偿要求, 然后由此责任方自行通过法律程序向其他潜在责任方追讨治理费用, 而没有必要花费精力认定污染责任[8]。

图1 EPA 分配联邦拨款至超级基金项目的过程

《超级基金法》 规定, EPA 在对超级基金场地决定采取任何修复行动前, 须与受影响的一个或多个州商议; EPA 也可通过签订合作协议的方式将必要的资金或管理责任转移给州, 实现EPA 和州政府共同管理。对于EPA 主导的反应行动, 州不承担主要任务, 只负责某些特定部分; 对于州主导的反应行动, 州负有监督潜在责任人清理行动的责任。州主导的行动所产生的费用同样由超级基金负担[9]。

要推进经济转型、产业升级，关键在于推进技术进步。以组织编写《路线图》的方式来推动技术进步，是中国印刷及设备器材工业协会一次全新的尝试。

一般超级基金场地治理过程包括寻找潜在责任人并进行协商、 修复、 清理活动及和解(见图2)。如若和解不成功, 则发布行政指令强制潜在责任人清理; 如若责任人依然不遵守, 则进行起诉及处罚, 并进行追偿。进入NPL 的场地分两类, 一类是常规污染场地, 由EPA主管, 另一类是联邦设施场地, 由其他联邦部门所有或管理[10]。截至 2019年6月, 美国列于 NPL 上的清理场地数为1344 个, 包括非联邦场地1187 个, 联邦场地157 个[11]。

图2 超级基金场地治理过程

2.4 鼓励州、 地方政府和社区参与污染场地治理

对于污染场地的治理, 美国不仅仅局限于利用超级基金项目, 还通过多个项目从不同方面分工协作促进其恢复和再利用。从2003年开始, 国会通过EPA 直接拨款给 “棕地项目”。对于未列入NPL 的污染场地, EPA通过提供场地评估资金、 场地清理资金、 职业培训、 技术援助、 州和部落响应计划等形式[12]或为棕地清理提供无息/低息贷款来鼓励州、 部落、 地方政府和社区等参与进来。据估计, 美国有超过45 万个棕地。

EPA 对州、 部落、 地方政府和社区等提交的棕地资助提案进行评估、 打分, 根据排名确定获资助的提案。每个符合条件的场地可申请不超过20 万美元的棕地评估资金, 用于棕地财产情况和棕地性质调查、 评估。对于某些符合豁免条件的场地, 可以申请高达35 万美元的棕地评估资金资助。每个符合条件的场地可申请不超过20 万美元的棕地清理资金, 用于处理受石油和有害物质或污染物污染的场地。在申请提案时, 申请人需提供配套资金(申请资金的20%), 配套资金可包括金钱、劳动力、 材料或服务等形式。如果配套资金在授予期间没有履行, 则EPA 会重新考虑资金的拨付问题。2017年EPA 宣布172 个社区获得279 项棕地评估和清理资金资助, 共计5684.9 万美元。2018年, 美国国会重新授权棕地项目的法定权限, 将单个棕地清理资金的上限提高到50 万美元[13]。

3 美国地下水污染防治资金运营模式成效及缺陷

超级基金是美国地下水污染防治主要的资金运营模式, 迄今已运行三十多年, 在保护社区及生态系统健康、 清理危险废物场地、 消除社区潜在威胁等方面产生了积极影响, 对地区经济社会带来了积极作用。地下水污染防治涉及领域涵盖了有害土壤、 废弃物和沉淀物、有害液体、 受污染地下水及地表水等。完成了一定数量的场地污染控制及修复。截至 2019年6月, 完全从NPL 名单上删除的场地有413 个[11], 推动了美国污染防治的进程。截至 2019年5月, 通过 EPA “棕地项目”, 已评估的30153 处房产, 86131 英亩闲置土地可再投入使用。此外, 利用棕地资金, 社区创造了150120个就业岗位和吸引力超过280 亿美元的公共和私人资金投入[13]。

EPA 颁布 “超级基金再利用计划” 使超级基金场地变为新的公园、 购物中心、 运动场、 野生动物保护区、 住宅、新的道路和基础设施中心等[14], 对国家、 区域和地方的经济发展具有很大的促进作用。EPA 评估了2011—2016年超级基金再利用计划产生的经济影响(见表4)。以2014年为例, 全年带动相关企业年销售额315 亿美元, 场地从NPL名单删除之后, 其周边3 英里(约4.8km)以内地区住宅物业价值平均上升18.6%～24.5%[15]。

表4 2011—2016年超级基金再利用计划产生的经济影响评估[16]

然而, 超级基金运行仍存在一些问题。NPL 中场地数量不断上升, 更多复杂、 花费巨大的场地被列入, 尚未完成修复的场地中难度系数较大的场地逐渐增加, 使得污染场地修复资金需求增加。而较高的行政支出比例也影响着超级基金运行。此外, 垫付追偿模式导致EPA的实际回收率低, 随着联邦财政拨款的减少, 使超级基金治理难以维持。2017年7月, EPA 对超级基金流程进行评估, 并提出了相应措施。

4 我国地下水污染防治资金投入面临的问题

近几年, 为进一步保障地下水安全, 加快推进地下水污染防治, 我国开展了大量工作, 包括开展地下水环境状况调查评估, 加强地下水环境监管, 综合运用法律、 经济、 技术和必要的行政手段, 开展地下水污染防治和生态保护工作, 以预防为主, 坚持防治结合, 推动全国地下水环境质量持续改善。但是, 在我国地下水污染防治资金投入方面仍存在资金缺口大、 水专项资金机制有待完善、 社会资本参与度低、 企业责任落实有待加强等问题。

4.1 地下水污染防治资金投入优先级靠后且资金缺口大

2015年国务院发布 《水污染防治行动计划》, 中央财政设立水污染防治专项资金(水专项资金)。水专项资金按重点流域、 饮用水源地、 地下水保护和治理等因素进行分配, 加大对南水北调工程水源区, 长江、 黄河流域治理的支持, 特别是近年来集中加大了对水质良好湖泊保护的支持力度[17]。2018年6月发布的 《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》 对加强生态环境保护、 打好污染防治攻坚战作出新部署。今后我国水污染防治将以城市黑臭水体治理、 渤海综合治理、 长江保护修复、 水源地保护、农业农村污染治理等为重点工作, 隐蔽性较强的地下水污染在水污染防治领域优先级仍靠后。

《全国地下水污染防治规划(2011—2020年)》 (以下简称 《规划》)指出, 到2015年, 基本掌握地下水污染状况, 全面启动地下水污染修复试点。根据 《规划》估算, 目前迫切需要开展的项目和重点项目需投入资金346.6 亿元。2016年财政部下达70 亿元水专项资金用于重点流域、 重点区域水污染防治; 2017年水专项资金整体预算安排为 120 亿元[17]。从 2016年、 2017年水污染防治领域资金来看, 在资金投入排名靠后的情况下,地下水污染防治资金投入规模与 《规划》 中估算的差距较大。

4.2 水专项资金机制有待完善, 制约地下水污染防治资金投入

目前来看, 水专项资金预算执行并不理想。据统计, 2016年水专项资金支持的850 多个项目中, 截至2016年底, 仍有360 多个项目未开工建设, 许多省份开工率低于30%[17]。另外, 部分地区资金使用规范程度尚需加强, 因地制宜使用资金比例有待提高。个别地方存在专项资金用于支出工作经费等现象, 没有充分发挥资金有效使用的最大效益。还有一些地区只是将资金按因素法简单分配到基层单位, 并未结合地方实际情况,有针对性地规划、 确定重点治理工程项目, 致使资金使用对重点项目保障不够。我国目前尚未建立完善的基于绩效的专项资金分配机制和奖惩机制, 资金的不合理使用和浪费使得资金使用效果大打折扣, 严重制约着资金支出优先级靠后的地下水污染防治进程。

4.3 社会资本参与度低, 企业责任落实有待加强

水具有准公共物品属性, 其保护和治理主要依赖政府主导。为避免财政拨款不足, 我国政府鼓励和引导更多社会资本参与到水污染治理中, 如以PPP 模式吸引市场资金推动水环境整治。截至2016年底, 通过项目签约以及在9 省区设立省级PPP 子基金两种方式, 累计签约517 亿元, 涉及项目总投资金额约8000 亿元[18]。然而, 一方面在PPP 模式绩效管理中, 政府与社会资本角色、 职能等尚需规范化[19]; 另一方面涉水领域环保产业项目主要集中在污水处理项目建设和水环境综合整治(河道、 黑臭水体、 公园等)项目, 治理难度大、 修复时间长的地下水污染防治项目基本没有涉及。

此外, 许多企业在水污染防治方面的注意力主要集中在对污染源达标排放监管上, 对悄无声息、日积月累的污染物渗漏问题管理不足, 治理责任不强。企业管网老化, 污染物在通过管网流入集中处置装置过程中 “跑冒滴漏” 现象时有发生。再加上资源环境产品的价格机制没有理顺, 水、 气、 电、 油、 热等没有完全将环境成本通过价格转移出去, 消费者也未承担相应的环境治理成本[17]。

5 对我国地下水污染防治资金运营模式的建议

5.1 设立环保基金, 确保地下水污染防治资金投入稳定

我国应完善基于绩效的专项资金分配机制和奖惩机制, 提高资金使用效率, 强化专项资金在地下水污染防治领域的支持。在完善专项资金机制的基础上, 考虑设立与地下水污染防治相关的环保基金, 鼓励和吸引地方政府、 社会资金投入, 形成以环境税、 违法者所缴纳的罚款和惩罚性赔偿金、 基金利息收益、 社会投入等为来源的融资机制。

此外, 2018年1月1日起, 《中华人民共和国环境保护税法》 施行, 对大气污染物、 水污染物、 固体废物和噪声四类征收环境税。后续可增加与土壤、 地下水污染相关的化学品种类的税收, 进一步加强地下水污染防治工作。

5.2 引导社会力量参与, 促进政府和社会资本合作

环境经济政策作为一种调控环境行为、 促进经济人理性选择的政策工具, 是绿色发展的重要手段和核心内容[20]。建议我国充分利用环境经济政策工具, 考虑制定合理收费制度, 以 “谁污染谁付费” 原则, 调动治理市场的动力。结合环保基金, 完善绿色采购政策, 推进PPP 模式及第三方治理的应用。如水污染防治领域的相关项目在直接经济效益方面表现较弱, 可考虑将其与周边土地再开发及公园、 旅游等经营性较强的项目组合开发, 建立政府和社会资本合作的投资回报机制。

5.3 增强环保投资力度, 促使企业落实污染治理责任

为改变当前政府环保支出占比过高的局面, 考虑协调理顺政府与市场关系, 基于 《水污染防治法》 《土壤污染防治法》, 通过制度体系建设强化各环节利益相关方落实污染治理责任。如建立严格的污染场地(包括地下水)责任追究制度, 明确责任认定、 处罚、 赔偿、 治理措施等内容, 倒逼相关企业、 土地所有者、 土地开发者落实主体责任, 增强环保治理的内生动力, 更大范围地鼓励引导社会资金进入。