我国 “邻避” 风险的演化规律与制度化防范化解

孔祥涛

(南京大学政府管理学院, 南京 210046)

“邻避” 活动是公众针对环境敏感型工程项目的群体性抗议活动, 旨在阻止或抵制其认为有环境污染、健康危害风险的工程项目规划立项、 开工建设、 运营使用。它不同于对已发生的环境污染事件和安全生产事故进行的抗议活动, 是为防患于未然而对自认为可能存在的不利因素即预知的 “风险” 主动发制的集体行动。我国的 “邻避” 活动, 与西方发达国家的 “邻避” 运动所处社会发展阶段有所不同, 是全球化、 信息化、 城市化、 市场化背景下我国快速工业化发展阶段产生的社会现象, 是经济社会快速发展但尚未实现高质量发展、 绿色低碳循环发展而必然产生的问题。从根本上来说,“邻避” 问题反映了人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾, 最终也必定能够通过绿色发展得到解决。在我国社会主要矛盾发生历史性转化的大背景下, 人民日益增长的美好生活需要包括在环境、 安全、 民主、 法治、 公平、 正义等方面的需求, 对“邻避” 社会稳定风险的塑造产生了重要影响。换言之,我国的 “邻避” 风险反映了当前发展阶段社会矛盾的复杂性, 带有自身的特点, 呈现独特的演化规律。防范化解 “邻避” 风险, 必须把握这些规律特点。

1 我国 “邻避” 风险生成演化的 “漩涡场效应”

“邻避” 风险是环境社会风险中的一个部分。环境风险即环境污染风险是 “邻避” 风险的原始起点和内核。其他风险都是附着于环境风险之上的, 在信息传播和抗议活动展开过程中相继卷入, 形成奇特的 “漩涡场效应”[1]。环境风险涉及的社会面越广、 人群越多, 则相关社会矛盾数量越多、 激烈程度越大; 域内社会信息化程度越高、 组织动员力量越强, “邻避” 风险的 “漩涡场效应” 就会越强。这与自然界的漩涡运动非常相似, 漩涡直径越大、 涡流越深、 外部搅动力越强, 漩涡就越稳定, 能量及破坏性越大。

2014年9月18日, 湖南省P 县部分群众大规模聚集游行, 反对建设大型火电厂, 县政府宣布暂时停止项目工作[2]。2016年6月25日, 湖北省 X 市部分市民反对开建垃圾焚烧发电厂, 在市区集会游行, 到工地阻挠施工, 堵塞国道、 围堵派出所, 市政府宣布项目缓建[3]。受 X 市抗议事件影响, 2016年6月27日, 湖北省Q 市部分群众在市区聚集游行, 抵制奥古斯特农药厂工程项目建设, 市政府宣布取消该项目[4]。2018年8月, 辽宁省C 市等地部分群众相继聚集, 反对开建氧化铝工程项目, 导致项目被紧急叫停[5]。这些 “邻避”事件涉及垃圾焚烧发电、 火电、 农药、 氧化铝等不同类型工程项目, “邻避” 活动的规模、 过程也不尽相同,但事件的起因都是部分群众担心工程项目建成后导致环境污染。

在上述 “邻避” 事件当中, 环境污染风险成为“邻避” 风险的原始因素和核心因素, 进而以此为 “涡核”, 形成 “邻避” 风险的 “漩涡场”。起初, 部分群众提出的诉求以环境诉求为主, 保护环境是抗议活动组织、 参与者主要的也是共同的诉求。但同时他们的多种利益诉求也往往掺杂其中。再者, 抗议活动开始后, 一些原有的其他利益诉求群体乘机加入进来, 多种社会矛盾以此为契机被进行公开表达, 形成以环境诉求为主的多方面矛盾交织叠加的复杂状态。在P 县 “9·18” 事件中, 最初反对上马火电项目的群众, 大多是出于担心项目建成后污染自己及子孙后代的生存生活环境。但抗议活动开始后, 旅游、 房地产、 小水电、 砖厂等行业从业人员因担心项目影响各自经济利益而纷纷参与其中,一些老上访户、 个别政策诉求人员也借机发声, 最后形成较大人员规模和活动声势。X 市 “6·25” 事件最初由距垃圾焚烧发电项目1.3 公里防护距离内的满庭芳小区少数业主发起。他们担心项目运行影响其生活环境及房产价值, 遂联络鼓动, 组织业主们共同抵制该项目,许多担心环境污染的人员闻风而动纷纷加入。一些远在防护距离之外、 与此环境诉求无关的经济利益诉求人员也乘机加入聚集活动, 提出征地、 拆迁补偿等诉求。

上述事件表明, 环境敏感型工程项目社会稳定风险因素往往具有多样性、 复杂性、 变化性。“邻避” 风险涉及环境风险、 安全生产风险、 群众感知风险、 经济利益风险、 公众参与风险、 合法性风险、 舆情风险、 个别人员插手利用风险等, 构成一个相互作用的复合风险体。就风险发生发展演化的机理而言, 环境风险是核心风险、 源头风险, 与群众的感知风险、 安全生产风险交汇, 共同构成群体性事件的 “燃烧物”。房地产价值、征地拆迁补偿等方面经济风险是环境风险的重要附着物和伴生物, 与项目合法性风险、 公众参与风险以及新媒体舆情风险等共同作用, 推动风险迅速扩大升级。如果个别人员插手利用上述风险, 则有可能导致人民内部矛盾转向、 变质, 使环境社会风险向政治风险转化。

“邻避” 风险 “漩涡场” 形成后, 以自身能量高速旋转, 产生很大吸附效应, 不断将其他社会因素卷入,形成风险 “漩涡场效应” (见图1)。在广东、 云南、 浙江等地发生的部分 “邻避” 事件中不难发现, 各种风险因素的卷入、 叠加赋予原发的环境风险更大能量。在社会信息化普及的背景下, “漩涡场” 借助微信、 微博等自媒体不断 “放量”, 甚至突破时空界限, 在其他地方引发连锁反应。

图1 “邻避” 风险 “漩涡场效应”

我国 “邻避” 风险的形成机理和风险演化的 “漩涡场效应” 规律, 反映了环境敏感期和新媒体时代我国“邻避” 活动的特点, 也揭示了环境社会运动的新趋向及其对治理形成的复杂挑战。

2 我国 “邻避” 突发事件的特点

涉环境敏感型工程项目引发的 “邻避” 活动, 与改革、 发展过程中出现的大多数聚集上访活动、 群体性事件不尽相同, 带有自身的鲜明特点。

2.1 问题敏感, 参与者广泛

环境问题涉及广大人民群众的身体健康和社会各阶层安居乐业的生存生活环境, 社会关注度高, 社会情绪易被扰动。一些 “邻避” 事件的参与者既有普通市民、农民、 进城务工人员、 学生、 个体工商户、 国企员工,也有媒体从业人员、 “环保” 人士、 在外地工作人员、社会组织、 民企, 还有受过依法处理的社会人员, 甚至个别公职人员也置身其中, 呈现明显的 “地域共同体”特征。在某地 “邻避” 事件中, 部分在外地的该籍贯商会、 老乡会、 校友会和寓外乡友纷纷发声, 跨地域联动, 对事态发展起到了催化作用。在另一 “邻避” 事件中, 在外地大城市务工的人以先知先觉的姿态挑头, 鼓动人们抵制工程项目。还有的 “邻避” 事件中, 个别人员发布煽动性言论、 对抗性策略, 企图将事件扩大化。

2.2 事态升级快, 仿效性强

某 “邻避” 事件发生前, 项目自立项至选址、 开工、 建设, 四年中一直推进得比较平稳, 矛盾也并不突出。但少数人员聚会商议开展抵制活动, 并在网站、 微信、 QQ 上发布信息后, 次日即酿成重大群体性事件。另一 “邻避” 事件发生前, 项目推进也较顺利, 群众没有出现大的反对意见。但在外地 “邻避” 事件影响下,部分人员组织群众仿效, 不满情绪的导火索很快被点燃, 事态迅速升级扩大。

2.3 网络上动员组织, 活动呈发散性

与以往群体性事件组织者相对固定、 行动计划较明确不同, 一些 “邻避” 事件没有固定不变的组织者。一些人员通过微信群、 QQ 群等网络群组进行鼓动策划,传递恐慌情绪和抵制言论, 传播不实信息和谣言。他们不一定彼此认识, 但一呼百应。群与群之间遥相呼应,行动地点、 计划随时改变。网络群组中的最初组织者退出后, 新的组织者又不断冒出来。网络群组越冒越多,不断发展、 扩散、 漂移, 推动事件在极短时间内爆发,形成网上网下联动之势。有的在一两天内建微信群近百个, 群成员达数万名, 发起多轮聚集活动[6]。

2.4 诉求的部分合理性与活动的非理性交织

“邻避” 活动就动机和部分诉求而言, 有一定的正当性和现实合理性, 客观上 “倒逼” 政府科学民主依法决策, “倒逼” 企业完善工程项目规划设计、 提升安全环保水平。但 “邻避” 活动也往往带有偏狭、 非理性的因素, 在过激、 盲目情绪促使下, 特别是随着复杂社会因素的介入, 往往信息失真、 动机混杂、 活动失序失控, 对社会正常秩序造成严重冲击, 甚至有可能出现逢环境敏感型工程项目必闹、 逢闹必求工程项目停废的情况。

3 运用制度威力, 防范化解 “邻避” 风险

我国的工业化和城市化进程持续推进。“十四五”及今后一个时期, 我国仍处于 “环境库兹涅茨曲线” 拐点期, 污染排放拐点、 二氧化碳排放拐点和能源资源消耗拐点将渐次出现, 资源环境压力依然很大, 环境社会风险仍将高位运行[7]。习近平总书记在党的十九届四中全会上强调 “运用制度威力应对风险挑战的冲击”。防范化解 “邻避” 风险是打好防范化解重大风险攻坚战的重要组成部分, 必须坚持以人民为中心的发展思想,按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求, 统筹问题导向、 目标导向、 结果导向, 加强相关制度的顶层设计, 针对 “邻避” 风险发生演化的规律特点, 补短板、 强弱项, 充分发挥制度的集成协同效力, 有效地防范化解 “邻避” 风险。

3.1 建立试点示范制度, 引领绿色发展

“邻避” 风险最核心的是工程项目环境污染风险。环境敏感型工程项目之所以令部分群众 “避之不及”,客观上讲是少数已投入运行的设施污染排放(辐射)超标、 或曾经出现过的安全生产事故或复合性灾难事故污染生存环境、 损害群众身体健康, 由此影响了公众安全感和对环境风险的感知。应对 “邻避” 风险 “漩涡场效应”, 关键是要降低工程项目的环境污染风险, 根本的解决途径是推进生态文明建设, 推动新型工业化, 加快建立健全 “以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系”, 实现绿色发展、 经济高质量发展。为此,国家要针对垃圾焚烧发电、 炼化、 核电等重点领域工程项目制定技术、 工艺、 生态、 管理等方面的有关标准及风险防范化解制度。在此基础上, 筛选优质企业作为试点及标杆, 引导它们加强新技术应用、 优化升级产业结构、 推广清洁能源。通过相关行业和产业绿色发展、 高质量发展、 安全发展, 实现此类项目设施与自然和谐共生、 与社会友好相处, 从根本上改变公众对此类项目的感受、 认知, 使他们消除恐慌情绪和排斥心理, 转而乐于与此类项目比邻而居。

3.2 创新常态化宣传沟通制度, 提升社会认可度

当前 “邻避” 问题之所以突出, 从主观上来说是公众感知风险严重偏离项目的客观风险所致。要从国家层面针对公众科学精神和科学常识匮乏、 网上伪科学知识和谣言泛滥、 一些项目风险被夸大等情况, 坚持不懈地组织科普宣传, 清理网上错误信息[8]。有关行业协会、环保组织和龙头企业要着眼长远, 针对关键问题精心组织宣传解释活动, 提升社会认识水平和认可度。项目所在地政府要在前期工作中, 会同企业及早着手做深入细致的宣传引导, 运用新媒体增强宣传效果, 与公众良性交流沟通, 确保项目关注者全覆盖。同时, 组织项目关联群众到已建成的试点、 示范项目进行实地考察观摩,现场解疑释惑, 取得 “一见” 胜 “百闻” 的直观效果。

3.3 设立风险培训课程制度, 提高市域驾驭力

随着现代化和全球化进程的深入, 我国已进入风险社会。按照 “风险社会” 理论[9], 各种风险易发多发将是我国现代化进程中的阶段性特点。推进中国特色社会主义事业必须面对这一现实, 把握风险社会发展规律, 特别是风险发生演化规律, 提高市域领导干部的风险防范及化解能力, 科学预警预防风险, 把握战略主动。随着新媒体时代和环境敏感期到来, 我国环境敏感型工程项目 “邻避” 风险量大面广、 热点集中、 社会关注度高、 敏感性关联性强, 形成 “邻避” 风险, 影响经济社会发展。对此, 要结合 “三大攻坚战” 和市域社会治理工作部署, 在各级党校(行政学院)干部培训课程中设置 “邻避” 风险预防化解专题, 同时利用综合性高校的优质师资资源重点对工程项目所在地的市县干部进行轮训, 帮助他们加深对 “邻避” 风险规律特点的认识, 提高他们推动高质量发展和防范 “邻避” 风险的能力。

3.4 实施项目建设多方责任制, 增强工作定力合力

由于 “邻避” 活动易发多发、 影响社会稳定, 部分基层干部产生畏难情绪, 不愿不敢抓项目推进工作。这种情况造成该上马的国计民生工程项目落不了地、 开不了工, 有的项目半途而废, 或建成后闲置一旁, 既不利于改善民生, 也不利于经济发展。在当前经济下行压力加大的背景下, 改变这一状况尤为迫切。浙江、 海南、广东、 山东等地垃圾焚烧发电、 PX 等化工、 核电等工程项目建设的实践证明, 只要敢于担当, 按照规律和政策办事, “邻避” 问题是完全能够解决的。领导干部既要尊重民意, 也要有定力、 有大局观念和长远眼光。只要项目是经济社会发展和保障改善民生所亟须、 选址科学合理、 各类手续完备、 群众利益补偿到位、 风险总体可控的, 就要毫不动摇地推进。同时, 要牢牢守住社会稳定底线, 始终绷紧稳定这根弦, 增强风险意识、 责任意识, 增强政治敏锐性, 决不能无视项目的社会稳定风险、 无视民意、 无视客观条件盲目作为。为此, 有必要健全落实环境敏感型工程项目建设责任制, 党委政府主要领导和分管领导、 项目属地基层领导、 有关部门领导以及项目企业负责人, 都明确分工、 敢于担当、 相互配合, 按照系统论的方法, 把风险防范化解的各项任务特别是项目前期工作做早做深做细, 实现公众满意、 社会支持和工程项目平稳落地、 顺利建设、 成功运营。

3.5 完善项目公众参与制度, 夯实民意基础

《重大行政决策程序暂行条例》 规定, “决定在本行政区域实施的重大公共建设项目” 必须履行公众参与程序, 采取便于社会公众参与的方式充分听取意见。其中涉及特定群体利益的, “决策承办单位应当与相关人民团体、 社会组织以及群众代表进行沟通协商”。预防“邻避” 风险, 要把公众参与作为法定程序严格履行。越是群众关注度高、 社会争议大的项目, 越要扎扎实实地开展公众参与, 走好每一道程序, 最大限度地听取意见、 形成共识。座谈会、 听证会、 实地走访、 书面征求意见、 向社会公开征求意见、 问卷调查、 民意调查等,都要立足充分了解社情民意、 听取各方面意见。公开项目信息要精准、 全面、 充分, 选择本地受众最广的媒体, 公开征求意见的期限不少于30日。问卷调查、 入户调查覆盖面要保持较大合理比例, 参加座谈会的群众代表要有足够代表性, 最广泛地听取项目利益相关方和无直接利益关系方(如环保组织)的意见, 优化项目建设方案。对垃圾焚烧发电、 PX 化工、 核电等项目的专业性、 技术性问题, 要请专家在公众参与环节进行解释说明, 接受咨询。X 市垃圾焚烧发电厂、 P 县大型火电厂、 杭州余杭中泰垃圾焚烧厂的建成投产, 以及镇海炼化扩建项目工程的顺利启动, 都得益于广泛有效的公众参与。

3.6 落实重大决策社会稳定风险评估制度, 源头预防风险

建立重大决策社会稳定风险评估制度, 是党中央、国务院推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。党的十八大以来, 习近平总书记对此多次予以强调。中央要求对涉及群众切身利益、 容易引发影响社会稳定问题的重大决策事项进行合法性、 合理性、 可行性和可控性风险评估, 将评估结论作为决策的重要依据。《重大行政决策程序暂行条例》 规定, “重大行政决策的实施可能对社会稳定、 公共安全等方面造成不利影响的, 决策承办单位或负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策草案的风险可控性”。环境敏感型工程项目多数是市县级项目, 少数央企、 省企项目也落地在市县。因此, 只要市县严格落实项目决策社会稳定风险评估制度, 就能从源头上预防重大风险。市县要把重大决策社会稳定风险评估作为推进环境敏感型工程项目的必经 “门槛”, 坚持不评估不决策。鉴于此类项目的环境敏感性和近年来 “邻避” 活动的前置趋向, 风险评估要前移到项目酝酿阶段, 并贯穿规划、 立项、 建设、 运营全过程, 做到早评估、 动态评估、 全链条评估、 全过程评估, 以风险评估引领涉项目各方面工作方案完善。再者, 要科学评估, 综合考虑当地社会矛盾状况和地域文化观念特点, 将 “邻避” 风险各要素纳入视野, 精准评估风险的可控性, 确定风险概率、 等级, 并研究提出预防化解措施和应急处置预案。

3.7 完善正确处理人民内部矛盾机制制度, 防止多种风险汇聚

正确处理改革发展稳定的关系, 把改革力度、 发展速度与社会可承受程度有机结合起来。坚持和发展新时代 “枫桥经验”, 畅通和规范群众诉求表达、 利益协调、权益保障通道, 完善信访制度, 完善人民调解、 行政调解、 司法调解联动工作体系, 完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制, 最大限度降低项目地社会矛盾风险存量、 “警戒水位” 及 “燃点”, 为环境敏感型工程项目落地提供适宜的社会安全环境。坚持分类处理人民内部矛盾, 尽量将不同源头、 不同类型的矛盾问题与“邻避” 方面诉求剥离开来, 防止各类矛盾和风险因素“搭车”, 汇聚到 “邻避” 活动中借题发挥, 形成 “邻避” 风险 “漩涡场”。同时, 针对涉环境敏感型工程项目利益诉求群体提出的诉求, 凡是与项目有关并且合理合法的, 要统筹考虑、 妥善回应、 综合施策、 酌情解决, 形成化解风险的合力。强化制度政策的内生动力,打通战略与政策通道, 以政策受体为对象优化建立政策簇和制度链[10]。统筹协调环境政策、 经济政策、 社会政策, 理顺涉环境敏感型工程项目各方利益关系, 形成系统完备、 科学合理、 协同高效的利益政策和制度体系, 从利益关系协调的根本上预防 “邻避” 风险。

3.8 加强风险排查制度和危机应急处置制度, 稳定社会大局

把拟建、 在建和已建的环境敏感型工程项目纳入社会稳定风险排查和安全生产风险排查制度框架, 组织开展定期排查和重点排查, 摸清项目底数, 掌握风险动态, 及时采取措施预防化解风险隐患, 防止风险积累叠加, 防止在建和已建项目出问题影响同类拟建项目的公众认可度。深入总结互联网时代 “邻避” 群体性事件发生发展的规律特点及应对处置的经验教训, 按照依法处置、 舆情引导、 社会面管控 “三同步” 原则完善应急处置预案, 提高对网上网下 “邻避” 突发事件的应对能力, 保持社会大局持续稳定。