进一步实施好农牧民补助政策的建议

文│唐昊 陈洁娟（云南省饲草饲料工作站）

赵志军（云南省草地动物科学研究院）

2019 年是农牧民补助奖励政策（原草原生态保护补助奖励政策，以下简称“补奖政策”）实施的关键一年。补奖政策实施以来，云南省委、省政府高度重视，切实加强组织领导，明确了责任分工。各级、各部门通力合作，认真按照“四到省”“五到户”的政策落实要求，精心组织、周密部署，圆满完成了各项任务，生态、经济、社会效益显著。

一、基本情况

1.直补资金发放情况。2011—2015年实施的第一轮草原生态补奖政策，涉及云南省16个州市112个县市区，覆盖农牧户289.02万户，补奖面积17800万亩，其中禁牧面积2731万亩，草畜平衡面积15069万亩。每年投入直补到农户资金40704.5万元，5年共投入203522.5万元。2016—2020年实施的新一轮草原生态补奖政策，涉及全省15个州市109个县市区，补奖面积与第一轮相同，为17800万亩，其中禁牧面积2731万亩，草畜平衡面积15069万亩。覆盖农牧户451.3万户，每年投入直补到农户资金58155万元，截止到2019年，共投入直补资金232620万元。

2.绩效考核奖励资金。云南省绩效考核奖励资金由省级根据上年度对各县（市、区）草原生态保护补奖政策落实绩效考核结果，结合草原畜牧业发展需要的实际，将绩效考核资金主要用于草原畜牧业发展。绩效资金量每年均不同，以2017年为例，绩效奖励资金28909万元，其中：补助完善和规范落实草原生态补奖政策基础工作经费3000万元，全省草地资源清查工作经费3500万元，草原监测工作经费1000万元；支持草牧业发展试点项目4300万元，草地畜牧业转型升级项目17109万元，使用内容主要用于转变草原畜牧业生产方式项目（草牧业转型升级）、草牧业试点项目，建设内容为人工草地、草地改造、牛羊棚舍、青贮氨化窖或贮草棚、划区轮牧设施等建设项目补助。草原保护建设项目工作经费主要用于草畜平衡、禁牧管护、人工牧草良种补贴实施的工作经费补贴，以及监督检查、草原监测、技术培训、绩效评价等补助奖励政策落实的工作经费补助等。

二、主要措施

1.科学划定禁牧草原和实施草畜平衡的草原。针对云南省草原特点和地域条件，采取差异化保护建设措施，把生存环境恶劣、生态脆弱、草原退化严重、不宜放牧的草原以及重要水源保护区的草原划为禁牧区，面积为2731万亩。把禁牧区以外的可利用草原划为草畜平衡区，面积为15069万亩。

2.全面落实草原家庭承包经营制度。截至2018年年底，云南省纳入草原生态保护补助奖励政策的1.78亿亩基本草原已全部承包到户或联户，已承包草原17945.42万亩，占应落实草原承包面积的100.82%，其中单户承包面积为11508.73万亩，联户承包6436.69万亩。已承包草原完成了“两证一合同”（草原所用权证、草原使用权证和草原承包合同）的颁发。

3.加强补奖到户资金管理。建立健全省级草原生态补奖资金管理规定，规范资金使用管理。各级农业（畜牧兽医）部门会同财政部门，按照实施方案制定补奖资金分配方案，设立补奖资金专账，并下设各分项资金明细账户，分别核算，专款专用。必须通过“一折通”或“一卡通”将补奖资金及时足额发放给农牧民，并在卡折中明确项目名称。草原生态补奖到户资金发放严格实行村级公示制，接受群众监督。草原补奖资金原则上不能形成结余，如因特殊原因形成结余的，必须按有关结余资金管理规定由同级财政部门收回统筹使用或上缴中央财政，不得擅自调剂使用或挪用。

4.认真组织开展牧户信息导入和审核工作。为保证信息录入工作及时和准确，云南省农业厅制定了《云南省农业厅关于印发云南省新一轮草原生态补奖政策信息系统管理办法的通知》，做到省级加强对州、市的审核，州、市加强对县（市、区）的审核，严把牧户信息录入审核关，确保上传信息准确无误。对已录入的牧户的身份证号、牧户编号、录入数据错误等情况进行认真核查并要求对错误数据删除后重新录入。2018年度补奖信息牧户信息录入工作已按照省级批复的实施方案100%录入完成，共录入15个州市、109个县市区、451.3万户农户信息。

三、存在问题

1.享受补奖的权利与履行草原保护的义务不匹配。补奖政策的核心是农牧民履行草原保护义务，享受补奖的权利。履行草原保护义务需要对牛羊养殖进行草畜配套建设，如棚圈、青贮窖、饲草料地等建设。按云南省2019年的市场价，棚圈每平方米需投资600元，青贮窖每立方米需投资200元，人工饲草料每亩需投资500元。但禁牧补助每亩仅7.5元，草畜平衡每亩补助仅2.5元。农牧民履行的义务与权利不匹配。

2.部分地区直补资金效益不明显，绩效资金项目带动效益明显。一方面，云南省除迪庆藏族自治州外，均属于农区，列入禁牧、草畜平衡面积少，涉及农户多，如沾益县，补奖面积153.3万亩，涉及农户6.7983万户，补奖金额最高1000多元，最低1元，到户金额过低导致农牧民积极性不高，实施成效不太明显。另一方面，通过补奖绩效资金实施，特别是草食畜项目的实施，对超载过牧、草场重度退化的区域配套建设牛羊圈舍、青贮氨化窖和贮草棚等基础设施建设，建成了一批草地规模大、养殖基础好，发展优势明显、示范能力带动强的高原生态牧场，精准扶贫、产业扶贫成效明显。

3.缺乏落实补奖政策的工作经费。机构改革后，农牧民补奖政策已明确由农业农村部门负责组织实施，原补奖政策绩效资金不再由农业农村部门管理使用，缺乏落实补奖政策的工作经费。

四、对策和建议

1.建议下一个五年继续实施农牧民补助奖励机制政策。前两轮补奖政策的实施取得了显著的生态、经济和社会效益，建议国家下一个五年继续实施农牧民补助奖励政策。

2.提高草原禁牧、草畜平衡补贴补助资金水平。补助资金应包括配套解决禁牧草原和草畜平衡草原冬春舍饲牲畜相应的棚厩、贮草棚、饲料加工机械、人工草地、改良草地和饲草料地的建设问题。

3.因地制宜制定各省份农牧民补奖政策。建议由各省份制定具体的补奖政策，对农牧民直补资金多的地方，继续实施直补政策；对直补资金少，到户金额少，直补效益不明显的地区，实施草食畜配套建设项目。