民族自治地方经济发展与自治立法关联研究——以五个少数民族自治州为样本

金香兰 高 瑾

（延边大学 法学院，吉林·延吉 133002）

我国民族自治地方因地理位置、历史背景、文化民俗等方面的原因，经济发展相对落后，社会发展缓慢,这是当前中国经济发展面临的现实问题。党和国家在政策和制度方面给予了民族自治地方以《宪法》和《民族区域自治法》为依据的特殊权利。自2013年“一带一路”建设开展以来，我国经济发展拥有了新平台、新机遇。在全国各地经济向前迈进的新时期，民族自治地方需要抓住新契机，追赶时代发展浪潮，发展本地方经济。但经济的发展需要优质的法治环境，在新形势下，民族自治地方经济发展水平和自治立法是何种关系?各民族自治地方如何运用好中央赋予的“优惠”权利发展经济?笔者将以五个不同省份中不同少数民族的自治州为样本，进行分析。

一、五个自治州自治立法与经济发展水平现状分析

建国70年来，特别是在党的十一届三中全会以后，随着党的民族政策的落实和民族区域自治法的实施，我国民族自治地方的经济发展从纵向上发生了翻天覆地的变化。但是，由于多种原因自治地方从总体上与国内发达地区横向间的比较差距却愈来愈大，特别是民族自治地方的工业化程度不仅落后于中东部地区，而且低于全国平均水平[1]。民族自治地方自治立法与经济发展水平之间的关联目前缺少具体研究，笔者认为，自治区自治立法并不能明显凸出其对经济发展的作用。在中国五大自治区自治条例“难产”，单行条例几近空白的背景下，以自治州作为研究样本更可以凸显出自治立法对经济发展水平的作用。鉴于此，本文将以五个不同的省份（吉林、湖北、湖南、贵州、云南）的五个自治州的现行自治立法（本文中的自治立法包括自治条例、单行条例和2015年之后的地方性法规）与2018年经济发展数据为样本，通过建立相关系数的方法，分析自治立法与经济发展水平的关联研究。

（一）自治立法现状

1.数量分析

表1 五个自治州自治立法总量

表1表明，从当前我国这五个自治州立法总量来看，立法数量较少，且并不平衡。其中，吉林省延边朝鲜族自治州立法相对较为多，在五个自治州立法数量中较为突出。反观之，西双版纳傣族自治州则最少，现行的自治立法数量仅为15个，两个自治州之间数量相差28个之多，这就凸显出了自治州立法发展呈现不平衡的特点。

2.构成分析

表2 五个自治州自治立法构成与相关占比

根据本文的研究要旨，笔者将从民族立法权的概念中选择自治条例与单行条例进行研究。我国现行《民族区域自治法》重点在第三章的内容里对民族自治地方自主发展经济的内容进行了规定，主要在财政、税收、金融、贸易、自然资源这几方面有权进行经济自治立法。本文将以《民族区域自治法》中这几个方面界定自治立法中的经济立法。通过对表2的分析，不难看出各自治州自治立法关注的重心是不一样的。五个自治州在不同的领域内出现了明显的级差。在吉林延边朝鲜族自治州和云南西双版纳傣族自治州的自治立法当中，经济立法所占的比重超过了总立法数量的一半，文化立法数量相对较少。但在湖南湘西土家族苗族自治州自治立法中，文化立法则占据了很大的比例。根据表2数据可绘制下图1.

从图1可以观察到五个自治州的自治立法中，经济立法所占的比例确实较大，平均比例为44%，可见这五个自治州是以发展经济为主进行自治立法的，都显现出了不同程度的自主性经济立法。

（二）经济发展水平现状

本文以2018年五个自治州的经济发展数据为样本进行分析，在分析立法现状之后，我们需要建立相应的数据指标，所以本文选择五个自治州地区生产总值、人均生产总值、社会消费品零售总额和进出口贸易总额这四项数据作为研究经济发展状况的指标，进一步来探究自治立法和经济发展的关联。

表3 2018年五个自治州经济发展水平现状

表3反映的是五个自治州2018年经济发展水平状况，其中吉林延边朝鲜族自治州人均GDP最高，高达45000元人民币。贵州黔东南苗族侗族自治州的地区生产总值最高，为1036.62亿元人民币。湖北恩施土家族苗族自治州社会消费品零售总额为616.83亿元，为五个自治州中最高值。进出口总额则是云南西双版纳傣族自治州最高，为269851万美元。由此表明，五个自治州经济发展水平差异明显。

二、两者关联性分析

表4 五个自治州立法指标与经济发展水平指标的相关系数

（一）总体评价

考察表4两项立法指标和四项经济指标的8个相关系数中，0.5以上有四个，占相关系数的二分之一。在这其中经济立法比率与自治州进出口总额相关系数最高（0.7905），其次为自治州自治立法总量与自治州人均GDP（0.6688）、经济立法比率与人均GDP（0.6426）、自治州自治立法与社会消费品零售总额（0.5739）。通过相关系数计算，可以清晰地看到自治州自治立法和自治州经济发展水平相关性较大。当然，两项立法指标与经济发展指标之间存在一定差异。总体比较表明，经济立法比率和进出口总额相关系数最高，经济立法比率和自治州地区生产总值相关系数最低。

（二）自治立法总量与各项经济发展指标

自治立法总量与地区生产总值的相关系数为0.37，与人均GDP的相关系数为0.67，与社会消费品零售总额相关系数为0.57，与进出口总额相关系数为0.28。自治立法总量与人均GDP的相关系数最高，这就说明了立法程度和人均GDP有较强的相关性，也可以说明人均GDP高的少数民族自治州立法数量就越多。人均GDP是反映当地经济发展水平最为权威的指标，从立法总量和其相关系数就可以看出，经济越发达的自治州其立法系统也相对较发达。自治立法总量与社会消费品零售总额相关系数也在0.5以上，说明两者之间有较强的相关关系。社会消费品零售总额作为反映各个自治州国内贸易的经济指标，和两项立法指标有很大的差异。自治立法总量和其相关系数较强，说明五个自治州的国内贸易对自治立法的总量影响较大。即五个自治州贸易越发达，对自治立法总量的需求就越多。法治环境的完善也是经济发展的重要条件。

（三）经济立法比率与各项经济发展指标

五个自治州自治立法中经济立法比率与地区生产总值的相关系数为-0.3616，和人均GDP的相关系数为0.64，和社会消费品零售总额的相关系数为0.1927，和进出口总额为0.79。经济立法比率与地区生产总值的相关系数为负数，说明两者之间呈现负相关关系，最为明显的属云南西双版纳傣族自治州，其地区生产总值位列样本中最后一位，但经济立法比率却和吉林延边朝鲜族自治州并列第一位。经济立法比率和人均GDP的相关系数高，呈明显的强相关关系。这就更加印证了上文的经济发展水平和法律之间的关系，经济立法的比例多少反映当地经济发展水平的同时，经济的发展也要求自治州经济立法的进步。经济立法比率和进出口总额的相关系数高达0.79，两者之间呈强相关关系。这表明对外经济越发达，对自治州的经济相关的立法需求就越大，同时对法治环境的要求也会越高。

三、自治立法问题显现与解决路径

通过使用统计和相关系数对以上五个自治州自治立法数量构成与五个自治州经济发展水平进行比较分析，揭示了民族自治地方自治立法与经济发展水平之间的相互关系。在此基础上，我们不仅得出了结论，还发现了隐藏在数据下的问题。

（一）自治立法的问题显现

1.自治立法不足

民族自治地方自治立法是国家为保障少数民族发展而赋予各个自治地方的权力，是民族自治地方前进发展的重要途径。通过上文的分析，我们可以看出，除吉林省延边朝鲜族自治州外，其余四个自治州的自治立法数量较少，涉及内容并不宽泛。一方面，我国民族自治地方的立法数量还满足不了民族地区发展的需要。至于自治立法中的经济立法，大多是关于自然资源的保护和城镇管理方面的，财政、金融、税收等方面凤毛麟角。经济立法数量的多少和经济发展水平有直接关联，一个少有经济立法的自治地方，经济发展水平是可想而知的。另一方面，五自治地方缺乏立法积极性，没有形成体系性的立法观念，忽略单行条例的民族自治功能，这也导致民族自治地方自治立法数量严重缺失。相比较经济发达地区，五个自治州的立法情况不尽如人意。

2.自治立法质量不高

关于我国的民族区域自治制度，其核心内容就是利用制度优势促进少数民族地区经济的发展。民族自治地方拥有特殊的经济自治权，但民族自治地方的立法质量与国内发达地区的地方性法规相比还有很大差距。在研究样本的自治条例中，大多采用“鼓励”“保护”“促进”等原则性词汇；在各个自治州的单行条例中大多为指导性条例。自治立法不能在司法实践中得到运用，立法质量堪忧，这也就加剧了少数民族地区经济发展落后，形成持续性经济低迷状态，长此以往，经济发展不难进入恶性循环的怪圈。从经济发展、民族权利保护等角度而言，只有民族自治地方真正提升了自治立法质量，民族经济和法治才可以得到长足的发展[2]。

3.内容单一，同质化严重

就研究样本来看，一方面，五自治州自治立法内容同质化现象明显，其中最明显的为五个自治州自治条例，有关宣示性、倡导性等非法律意义的条文占自治条例中的大部分。在研究过程中发现，五个自治州的自治条例在结构和立法内容上存在很大程度的重合，内容相似程度较高。缺少民族特色的自治条例又怎能符合当地民族经济发展的实际情况？又怎能指导本民族的社会发展？同质化的自治条例弱化了民族自治立法的功能作用，现有的自治条例脱离了国家最初赋予民族自治地方立法权力的初衷。另一方面，作为自治条例的配套法规，单行条例可以针对性地调整本地区内部民族关系，结合本地区实际情况规范社会关系，是细化民族自治立法权的形式。在自治条例的指导下，单行条例主要承担了突出地域特点、突出民族性等具体作用，也是为民族地区经济发展提供保障的重要立法途径。通过研究我们发现各个自治州单行条例立法覆盖面不够广，主要集中在资源保护和城镇建设方面。除了延边朝鲜族自治州外，其余四个自治州样本中关于具体产业的单行条例少之又少。另外，五个自治州的自治立法中，有很多相类似的单行条例，自治州之间相互借鉴的内容很多，同样显现出同质化现象。这实际上等同磨平了各个不同自治地方之间的差异性，严重缺少了本民族特色，同时也不排除一些自治州搞形式主义，使其存在为了立法而立法的现象。

（二）自治立法促进经济发展之有效路径

民族法制作为上层建筑必须反映并服务于经济基础。民族法制作为社会主义法制的重要组成部分，属于上层建筑，故也应当适应民族经济基础，符合客观规律的发展要求[3]。分析表明，尽管国家赋予了少数民族自治立法的权力，但是五个自治地方仍然在法律的制定和法律效果上存在很多亟待解决的问题。在依法治国的背景下，一带一路的发展建设正在如火如荼地展开，各民族自治地方应该进一步完善民族经济法律的建设，优化自治地方法治环境，利用自治立法的优势地位促进民族经济自我发展的根本提升，通过利用二者之间的关联寻找一条发展民族地方经济的道路。

1.提高立法质量，积极主动立法

首先，发挥主观能动性，积极立法。我国民族自治地方大多处于祖国边疆地区，经济发展相对落后，如若没有法治为其经济保驾护航，少数民族经济发展状况只会每况愈下。这就要求各个自治地方的自治机关要尽快转变立法思维，消除政治式任务的立法观念，避免为了立法而立法，及时发挥主观能动性，积极主动地利用好民族自治立法权。

其次，响应政策，重视经济立法。十八届四中全会决定要求：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟的、需要先行先试，要按照法定程序做出授权。”[4]国家赋予民族自治地方的自治立法权力，也可以看成是一种变通改革的权力。在经济发展的新形势下，法律要先行先试，自治地方要重视经济立法，重视法律对经济发展的作用，用法律为经济的发展铺路。在研究中我们可以看出，五个自治州财政金融方面的经济立法较少，某些自治州根本不涉及关于这些方面的立法内容。立法数量最多的延边朝鲜族自治州的经济立法中也鲜有关于这方面的立法，大多是产业管理方向之规定。这就要求自治地方积极响应政策，认识经济立法的重要程度，用法治推进经济增长，用法治带动经济发展。

再次，丰富立法内容，提高立法质量。在研究中我们不难发现，五个自治州的自治立法数量存在差异，立法总量尚且不足。在现行有效的立法条例里，立法质量也跟不上经济的发展。表现为体系不完善、技术不到位、内容单一、同质化现象严重。自治立法的自身价值，一是变通性，二是特色性。因此，内容上必须体现本民族本地区特色，解决同质化严重的问题。立法机关应结合实际情况，在民族地区特色领域加强立法，不搞“从众立法”、“跟风立法”，切实发挥立法自治权的优势和作用[5]。民族经济法律的发展要依靠事实和数据，切实地考虑本民族经济发展面临的困境，调动自身潜力，推进经济向区域化、全球化发展。在立法过程中，要突出单行条例的民族性与创制性，关注民族自治地方法律需求，制定出符合经济发展和民族进步的系统、具体之举措，不断持续丰富自治立法内容，将自治立法体系化。

2.关注经济，大胆立法

2018 年4月，习近平总书记在博鳌亚洲论坛2018 年年会开幕上讲道：“当今世界，开放融通的潮流滚滚向前。人类社会发展的历史告诉我们，开放带来进步，封闭必然落后。”展望中国经济发展态势，定是愈加开放，愈加繁荣的景象。面对这一浪潮的推进，民族自治地方必须要加快步伐，紧跟发展，要充分利用国家赋予的自治权力，探索新政策、新思路，摆脱民族发展的旧观念的束缚，大胆立法。充分把握好经济发展和自治立法之间的关系，为地区经济发展营造符合时代进步，促进经济增长的优质法治环境。

3.科学立法，立项调研

有学者认为，“隐蔽在法律理论和法律实践中的是一系列政治、社会和经济生活的不断重现或‘地方志’。”[6]依照此观点，就要求立法者制定法律的同时要将本地区客观情况与当地人民生活中相信并遵守的行为方式相结合，全面考察民族自治地方的经济发展情况，准确掌握经济市场对立法的要求，进行科学立法，使立法能够更好地符合民族地区经济发展的现实需要。调查研究是制定民族特色单行条例的前提，在民族自治地方起草有关经济单行条例时，要充分听取社会各界的声音，如专家学者、相关企业、社会各界工作人员的相关意见，做好立项调研工作，力求使制定的条款具有可操作性。首先，调研期间要着重关注长期未得到解决的相关问题，避免棘手问题被长期搁置。其次，要充分掌握经济发展需求，对经济发展进程中的新矛盾、新情况寻找法治良药。最后，政府要面向全社会定期组织召开经济发展研讨会，对经济增长的主要方面做针对性考察，在法案立项后形成立项研究报告，针对报告内容制订并发布征求意见稿，以此来制定民族自治地方经济法律。法律受时代变迁的影响，乃所处时代的物质生产条件和社会实际情况下所产生的社会共同意志，立法内容只有来自于实践且不断回应时代发展，才可获得普遍认可并被有效遵守[7]，否则很难实现法律的现实价值。

四、结语

本文通过对五个少数民族自治州的样本分析，论证了民族自治地方自治立法和经济发展水平之间的关联。并通过对研究中发现的自治立法现存的问题，尝试利用民族自治立法和民族经济发展的关联提出有效建议。经济发展离不开法律规范，法治的发展也必须以经济发展为其现实基础。在当前民族自治地方立法不完善，体系不健全的背景下，民族经济发展同样疲态尽显。民族自治地方尚需通过立法权的合理使用和立法的不断完善来构造现代化法治体系，以促进民族自治地方经济向区域化、全球化迈进。