大数据时代我国身份登记制度的优化

孟晓丽

【摘要】身份登记制度是对自然人的出生、死亡、结婚、离婚等事项予以登记，具有公示、对抗、确权效力，与每一位公民都息息相关。但当前我国现行身份登记制度与现状脱节，存在迟滞。因此，需抓住大数据时代的契机，吸纳商事登记便捷、高效的指导思想，避免信息重复采集的累琐、防范信息共享风险，尊重身份登记的伦理属性、完善人格权条款，以及保持民政、公安、税务等部门多重口径一致，从技术、制度层面优化我国身份登记机制。

【关键词】身份登记  大数据  信息共享  防范风险

【中图分类号】D923                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.02.013

身份登记制度是指国家机关对于自然人的出生、死亡、结婚、离婚、收养、亲属、监护等身份事项加以登记、公示、公证的法律制度。[1]我国现行身份登记是以户为单元，除户籍外，[2]记录自然人基本信息的法律文件还包括居民身份证。一般情况下，居民身份证与户籍具有同等的证明效力。[3]然而，当前对于人口流动日益频繁的城市化进程而言，现行身份登记制度在一定程度上存在迟滞弊端。因此，优化、完善身份登记制度迫在眉睫。

现行身份登记问题检视

目前我国并未建立统一模式、统一口径的民事身份登记制度。从民事身份登记立法来看，有关自然人身份确立、变更、终止的规定散见于《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《户口登记条例》）、《中华人民共和国婚姻登记条例》（以下简称《婚姻登记条例》）、《中华人民共和国收养法》（以下简称《收养法》）等法律法规中，主要以户籍登记簿为载体，记录出生、死亡、婚姻、收养等信息，并未形成统一的身份登记制度法律系统。同一自然人的信息归口众多部门登记、管理，民政、公安等部门各自采集，导致登记信息出入也无法及时察觉、更正，有碍建立完善的市场秩序和进行有序的民事交往，身份登记的确权、公示、对抗效力大打折扣。此外，立法中关于身份登记类型并不周延，无法涵盖自然人出生至死亡全部事项，尤其具有重要法律意义的亲属关系等身份事项未纳入其中。

了解是服务的基础，只有知悉服务对象的基本情况，才能更好地服务。民事身份登记制度是政府机关对公民的出生、死亡、结婚、离婚等基本身份事项加以登记的制度，由此掌握服务对象的信息，便于“减证便民”政策的落实。当前，从实践来看，“被结婚”“被征税”案件时有发生，相关报道层出不穷。[4]一旦遗失相关身份证件或者被他人冒用个人身份信息，就会产生一系列纠纷和隐患，如当事人救济无门、相关部门推诿等局面，严重损害政府的公信力和“服务型政府”的打造。

优化身份登记制度能够提升国家治理能力、保障公民权益

推进国家治理体系和治理能力现代化。随着城市化进程的不断加快，现代社会人口流动频率极高，增加了国家管理的难度。身份登记是基本的社会管理制度，不断优化公民身份信息的管理是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。其不仅可以避免冗杂登记，便于修正矛盾信息、补充遗漏数据、减少成本、提高效率，还可以为国家大政方针、法律法规的制定和资源的分配、公共设施建设提供基础数据。质言之，身份信息数据能否在政府部门间得以高效、加密、共享利用，直接影响国家治理体系、治理能力的完善与提升。

保障公民权益。规范化的身份登记制度，一是可以确保公民享有身份权和基于身份权而享有的财产性权利。从身份权利来看，身份登记制度是享有身份权利的邏辑起点，决定身份关系的成立及权利义务关系的存在与否。例如，关于父母子女身份关系的确立，能够避免亲子关系的争议，保障未成年子女依法享有明晰的亲权关系;基于某种身份而享有一定财产性权利是家事领域的普遍现象，以继承为例，依据身份登记信息，可以明确继承人范围、顺序，实现无遗嘱继承时继承权的取得、继承份额的划分等。二是有利于保障公民人格权利。身份权利是一项具有高度人身属性的权利，基于民事身份登记记载信息可以“一查便知”公民身份，实现身份登记的普世、公示效力，维护人格权益。三是便捷民事交往，维护交易安全。《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）规定，民事权利能力始于出生终于死亡，出生死亡时间以身份登记信息为准，事关民事主体资格的取得和消灭。此外，关于年龄等事项的记载，是民事行为能力有无的客观依据，进而判断民事行为是否有效。因此，依托完善的身份登记制度，一方面，可以避免提供繁杂的证明材料，实时了解交易相对人信息，节约时间、精力，维护自身合法权益，便捷民事交往;另一方面，规范公民的信息登记意识将会减少欺诈，保护利益相关者信赖利益，维护诚实信用、公平正义的社会风气，促进交易安全。

商事登记改革对民事身份登记的启发

商事登记主要是指商事主体登记，[5]决定了商主体的资格及商事能力的有无。[6]民事身份登记与商事登记在主体身份、资格取得等方面有诸多相似之处，可以借鉴商事登记改革的成功实践，优化民事身份登记。以下拟从主体、登记主管机关、程序等方面，对民事身份登记与商事登记异同比较。具体而言：

首先，民事身份登记与商事登记在主体范围上有部分重合，商事登记的主体范围大于民事身份登记，除了自然人这一共同主体，商事登记涵盖法人和其他经济组织等主体，只有符合特定商事条件才能成为商事主体，具有商主体资格。而民事主体权利始于出生，因出生事实即可具有民事主体资格。因此，民事身份登记与商事登记在主体范围方面虽有交叉，但相应主体资格取得原因、条件存在差异。

其次，就登记主管机关而言，两者有着类似的历史却又相异的当下，商事登记改革后统一由市场监督部门管理，一改以往由工商行政、质量技术、食品药品部门统筹管理的局面。然而，民事身份登记仍然延续多个部门管理的局面，由公安机关负责出生、死亡登记;民政部门负责结婚、离婚、收养等登记，并未形成统一的口径或者统一的登记模式。

最后，民事身份登记具有公示、确认、对抗效力，登记后，家庭成员关系一目了然、主体身份得以确认，便于取证身份行为所产生的法律后果。商事登记采取年度报告公示制，公示商主体信用状况、对市场中各类主体进行身份和基本权利的确认，营业监管从主体登记中剥离，确认力仅及于主体资格;该登记事项可以对抗第三人的主张，并且保护善意第三人的信赖利益。

综上比较，商事登记具有强制性、强调外观主义，相比之下，民事身份登记更为尊重当事人的选择，虽有确认身份的诉求，但更为关注身份本身的伦理属性。商事登记在删繁就简的改革中不断便利化、高效率，逐步形成了严谨、规范的体系。然而，民事身份登记有太多的历史掣肘，呈现多部门交叉管理的局面。协同共治的管理模式与繁琐的登记程序均有碍于切实可行的解决机制的构建，暴露出身份登记管理的漏洞。未来我国民事身份登记改革要积极吸纳商事登记便捷、高效的指导思想，从技术、制度层面加以细化、优化。

优化我国身份登记制度的具体进路

大数据技术的发展让信息共享成为可能，也为身份登记制度的优化带来了机遇。数字政府的建设面临着共享风险，如何防范这一新的挑战，如果涉及个人信息，政府应当采取必要的安全保障措施，防止个人信息的泄露。必要时，采取脱敏化处理，阻断信息数据与个人身份之间的关联。[7]实行保护性、加密型、权限化的身份信息共享机制，是优化身份登记制度的路径选择。

技术对策：建设权限化身份信息共享系统。在我国城市化进程中，异地学习、工作、生活的情况日益普遍。人口跨区域流动的现象对数字政府建设提出了新的要求。民政、公安、税务等登记部门应以信息共享为抓手，让信息多跑路、让申请人少跑路，搭建权限化信息共享系统。该系统是集互联网、大数据、代码、算法等于一体的数据共享平台，避免信息的重复采集，保持多重口径一致。共享途径运行如下：首先，信息服务企业得到国家相关部门的授权后，对公民的身份信息进行动态、全面摸底采集。然后，通过安全网络通道，将类型化的出生、死亡、婚姻等身份数据传输至共享信息平台。最后，政府各部门、个人根据其访问权限，通过终端设备登陆检索所需信息，或者政府职能部门根据工作需要，要求信息服务企业报送身份信息。需要注意的是，为保护自然人隐私权，防范共享风险，只有通过统一权限认证的部门、个人才有查询权。所有的身份信息均需加密处理，建立公民身份信息负面名单制度，对于非法滥用公民信息的个人与企业依法进行处罚，并禁止平台准入。

制度规范：《民法总则》为统帅、单行法为具体。依托权限化身份信息共享系统的完善，最为根本的是将民事身份登记制度打造成以便民、服务为导向的制度体系，取代长久以来管控、限制的功能定位。遵循公民本位、社会本位理念，使政府采集公民信息的行为纳入法定程序的约束之内，以精准、简明为准则，使民事身份登记制度不断现代化。现行身份登记制度是分离的城乡二元模式，法律制度迟滞、冗杂是阻碍身份登记优化的绊脚石：首先，以《户口登记条例》为代表的身份登记立法，自1958年公布施行，至今已逾半个世纪，社会生活早已沧海桑田，部分规范、条文不合时宜，有违人格权保护。如第12条将犯罪嫌疑人描述成“人犯”，歧视性、口语化的表述显然违背世界人权保护精神，与法治中国建设亦格格不入，对此类陈旧条文需要全面排查，并完善或删除。其次，《婚姻登记条例》《收养法》等法律法规中，虽然均涉及身份登记事项，但分属民政、公安等部门管理，互相之间缺乏制度衔接，一旦登记的身份信息出现瑕疵，没有明确的责任主体及修正程序，实践中常常“踢皮球”。因此，应对身份登记制度开展统一的立法，建立以《民法总则》为统帅、单行法为具体的规制模式，在总则自然人一章中增设民事身份登记的基本制度，细化各单行法的具体内容，从源头上规范制度本身。使其遵循身份登记的伦理属性、登记原则、流程、瑕疵救济等规则。第一，明确登记义务人范围。身份登记是基于人类的人伦属性而衍生的一项人身性需求，相关登记主体大多是基于自然血亲或拟制血亲关系而承担一定登记职责，要改变现行法中将邻居纳入登记义务人范围的错误做法。第二，精简登记栏目，向科学化、简洁化的登记模式转变，查阅户籍登记簿，可以发现身高、文化程度、本市（縣）其他住址等变量信息占据大量篇幅，但实际登记率低，多为空白。科学、实用的制度设计才能真正发挥身份登记的确权、公示等效力，记载的事项应为婚姻、亲属等主要身份信息。第三，借鉴商事改革中统一登记模式的成功经验，结合民事身份登记实际，民政、公安、税务等部门应保持多重口径一致，建立以民政部门为领导的数据共享衔接、更改机制。事关自然人身份确立、变更、终止的各方要良性协调，确保同一自然人身份信息的统一。

结语

毋庸置疑，身份登记制度为保护公民的身份权益，以及与人身相关的财产权利提供了强有力的制度支持。完善的身份登记体系是塑造“服务型政府”的重要抓手，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措之一。既要破除历史因素的掣肘，又要契合城乡一体化的时代脉搏;既要实现信息共享，又要防范泄露风险。因此，这项事关民生的优化工程是一项长期而又复杂的实践过程，需要从信息技术层面和法律制度层面不断将其严谨化、规范化。

（本文系安徽高校人文社会科学研究重点项目“民法典体系下亲子关系确认研究——自然血亲和人工生育的区分视角”和国家社科基金项目“全球化背景下国际婚姻家庭法律问题研究”的阶段性成果，项目编号分别为：SK2019A0815、15BFX202）

注释

[1]张学军：《身份登记制度研究》，《法学研究》，2004年第1期，第59页。

[2]常住人口登记卡记载同一户籍中自然人身份信息，包括姓名、曾用名、出生地、户主或与户主关系、性别、民族、籍贯、出生日期、宗教信仰、本市（县）其他住址，宗教信仰、公民身份证件编号、身高、血型、文化程度、婚姻状况、兵役状况、职业、迁入、迁出等信息。

[3]朱庆育：《民法总论》，北京大学出版社，2016年，第413页。

[4]谢洋、骆香茹：《这个未婚姑娘千里之外“被结婚”，谁来管管？》，http：//news.cyol.com/node_65534.htm？para1=News¶2=201901¶3=18&urlId=175138，2019年1月18日更新，2019年7月16日引用。

[5]赵旭东：《电子商务主体注册登记之辩》，《清华法学》，2017年第4期，第42页。

[6]折喜芳、赵颖：《商事登记制度的立法完善》，《河北法学》，2005年第2期，第30页。

[7]王利明：《数据共享与个人信息保护》，《现代法学》，2019年第1期，第46～47页。

责 编/肖晗题