包刚升：抗疫要尊重市场秩序与权利秩序

马国川

作为一场突发公共卫生事件，本次新冠肺炎疫情也是一次具有全国影响的社会事件，成为政治学家的关注焦点。

复旦大学国际关系与公共事务学院政治学者包刚升在接受《财经》记者电话专访时说：“从最早发现病例到小规模扩散，再到大规模暴发，地方政府都有应对不力的问题，需要认真反思。”

自去年8月以来，作为哈佛大学访问学者，包刚升一直生活在美国，但他很早就注意到国内疫情。他指出，尽管应对疫情是一种紧急状态，仍要尊重法治、市场和人道的原则。法治关系到权利秩序，市场关系到经济秩序，人道背后是道德秩序。只有保障这三个基本秩序，我们才算是一个像样的文明社会。

“特别需要提醒的是，特殊时期的做法千万不能常规化，而是必须坚持市场经济的原则，坚持法治的原则。”包刚升呼吁，通过这场公共卫生危机凝聚共识，巩固和发展改革开放的成果，“政府还是要恪守权力的边界，尊重已然形成的市场秩序和权利秩序，因为这才是中国长治久安和持久繁荣的基石”。

包刚升（资料图片）。

疫情为什么没有得到及时控制？

《财经》：从地方政府治理的角度看，武汉市和湖北省应对疫情的做法有哪些需要反思的地方？

包刚升：目前这场公共卫生危机的严重程度，几乎超出了所有人的预期。造成这样的局面，作为疫情发生地的武汉市和湖北省负有首要的直接责任。近期中央对武汉和湖北的重要官员进行调整，也说明了这一点。根据国内外数家主流媒体整理的时间表，武汉和湖北在三个关键的时间段上都有应对不力的问题。

第一个阶段是2019年12月下旬以前，从首例病患出现到上百人、小几百人范围内的感染。疫情初发期是最容易控制的，但武汉或者湖北的有关方面显然没有采取积极的防控措施。

《财经》：当时有一个标志性的事件，就是医护人员没有采取及时的防护措施而被感染。

包刚升：我看到一份材料说，当地的医疗卫生主管部门搞“外松内紧”。如果医护人员没有防护的话，所谓“内紧”就是空谈，后来医护人员感染率比较高也和这个背景有关。

第二个阶段是从2019年12月下旬到2020年1月20日，从少数人感染到较多人感染。后来武汉市领导在央视采访时说，只有中央授权，才能公布疫情。这个说法是有道理的，根据《传染病防疫法》和《突发公共卫生事件管理办法》，只有国务院卫生行政部门或其授权的省级政府卫生行政部门才有权公布疫情。但是法律同样规定，遇到突发公共卫生事件，地方政府和卫生部门，除了向上级机关报告，还应该及时调查并采取必要的控制措施。

《财经》：看来，地方政府除了没有授权不能公布疫情外，其他事情都是应该做的。武汉不但没有做，反而惩戒了8位在微信群讨论疫情的医护人员，其中之一就是李文亮医生。

包刚升：我不是医护人员，也不是公共卫生专家，元旦前一天我就给武汉朋友发微信预警“少带孩子出门，勤洗手”。掌握各种真实信息和实际情况的当地政府在当时做了什么呢？

第三个阶段是1月20日以后，就是大规模暴发阶段。这是非常严重的疫情，应对措施既要有效，又要及时。应该说，直到主管领导换人前，武汉和湖北都没有做到准确地评估疫情，及时地调度各种资源，耽误了两到三周的宝贵时间。记得武汉方面说要新建专门医院，我最初就担忧这个方案不仅会耽误时间，而且病床数量也不够，征用郊区的医院和学校不是更快吗？

总之，从最早发现病例到小规模扩散，再到大规模暴发，地方政府都有应对不力的问题，需要认真反思。

疫情信息系统为什么没有发挥作用？

《财经》：SARS之后，國家卫健委下属的中国疾控中心花巨资建立信息直报系统，据说2个到4个小时就可以上报疫情。为什么这套系统在新冠肺炎面前并没有发挥作用呢？

包刚升：目前的法律对不明原因的传染性疾病的重视程度是不够的。如果发现已知的甲类和乙类传染病，医院可以立即上报，但不明原因的疾病需要上级确认，然后再申报。1月25日新冠肺炎才输入国家疾控中心网站系统，已经是正式披露5天以后。这是一个悖论：立法本来就是为了应对突发疫情，但在实际操作中，不明原因疾病的上报都很被动。

另外，中国疾控中心的法律地位也存在较大问题。《突发公共卫生事件管理办法》里有26处提到“各级疾病预防控制机构”，说明这个机构非常重要。但它竟然不是一个政府机构，而是一个公益性事业单位，没有公布疫情的权力，只能做技术支持、建议和疫情监测。

《财经》：一个事业单位在一部法律当中担负那么重要的管理责任，但是在应对疫情中的职能和权力又非常有限，不太符合中国公权力部门的一般运作逻辑。

包刚升：中国疾控中心是学习美国模式建立的，但是两者的权力、法律地位和运作逻辑差别极大。美国疾控中心（CDC）是唯一一个对美国的重大传染性疾病负有直接责任的公权力机构，拥有7000多名科学家，它上面是卫生部，再上面是总统，权责非常明确。

美国疾控系统还是一个分散信息、分散决策的系统。例如，如果波士顿的主要医院确诊了几名重要的传染病患者，包括原因不明的传染病患者，当地医院或卫生署马上就会召开新闻发布会，全美立即就知道了。这个反应机制就非常快，不容易发生一开始瞒报、后来集中暴发的情况。

《财经》：假如地方医院判断能力不强，说错了怎么办，是否会引起民众恐慌，影响社会稳定？

包刚升：不就是一个医院或一个地方政府卫生署吗，说错又能怎么样？但一旦说对了，在出现苗头之时就有机会消灭疫情。所以，分散信息、分散决策和公开信息传播，保证了这套疾控系统的良性运转。

《财经》：中国的公共卫生危机应对系统的特点是集中信息、集中决策，结果导致风险集中，特别容易发生瞒报，贻误战机。

包刚升：表面看起来，我们这套系统设计得非常精巧、非常复杂，很多层级、各种各样的机构都对突发疫情负有责任，但是实际上从上到下职权不明晰，权责不一致。各个机构与其中的人员甚至还可能由于各种原因而扭曲真实信息，后果可能非常严重。

中国疾控中心的上级是国家卫健委。按照现有立法，它是应对突发公共卫生事件的最大责任主体。但这里是否也有责任问题呢？例如，国家卫健委首次公开披露疫情信息是1月20日，但是外交部说，中方1月3日就跟美国方面建立了信息通报机制，那么是谁沟通的？美国疾控中心1月7日就建立了针对武汉不明原因肺炎的监测系统，为什么中国疾控中心要到1月20日才发布有关信息？

《财经》：有些人提出要追究中国疾控中心和有关专家的责任，这是否公平？

包刚升：确定疾控中心和专家的责任，取决于法律规范和基本事实。从目前的法律看，疾控中心相关专家主要职责是发现和调查疫情，提出专业意见，向必要的机构报告，没有公开和通报疫情的权力。

比较难的是基本事实。比方说，国家疾控中心专家和湖北省疾控中心专家，究竟在哪些环节、多大程度上参与了疫情调查认定、专业评估和上报的工作，是否尽责？这需要专门调查，才能把基本事实搞清楚。调查清楚非常重要，一方面有利于把责任搞清楚，另一方面有利于真正改善这套系统。

抗疫要尊重法治、市场、人道

《财经》：从政治学的角度来看，现在应对疫情的哪些做法明显不符合现代政治文明？

包刚升：新冠肺炎是一种高传染性重大疾病，是一次重大公共卫生危机，是一种紧急状态。跨国比较来看，当这种紧急状态出现时，各国立法通常都会授予政府比较特殊的紧急状态权力，让政府拥有更大的自由裁量权，不排除公民和企业的权利会受到一些限制。大敌当前，总体上确实要理解各地政府出台的紧急应对措施。

即便如此，还是有不少做法值得商榷。作为政治学者，我考虑这个问题主要有两个视角：一是效果视角，是否有利于防疫;二是权利视角，对公民和企业基本权利的负面影响能否做到最小。

控制疫情是首要任务，各种紧急状态的措施可能有一定的必要性。但是，在这个过程中，我们一定要兼顾到道德秩序、权利秩序和市场秩序。图/法新

《财经》：有人认为，抗疫效果与权利保护是有内在矛盾的，应该以防疫为重。

包刚升：这种说法是有道理的，但两者并不是截然对立的。我甚至担心，有些不尊重基本权利的措施反过来削弱了对抗疫情的能力。

从春节前后到现在，我比较关注三个现象：一是“封堵”，有段时间甚至出现了封得越严越好、堵得越死越好的倾向，甚至导致交通运输和物流的不畅，反而可能降低整个社会的抗疫能力;二是甚至出现了“地方割据”现象，就是以防疫为理由无原则地排斥非本地人口。有些地方认为，这是抗击疫情紧急状态的需要，但这会严重损害公民的基本权利和市场经济的基本规则。实际上，现在不少地方已经在调整这种做法;三是可能的“人道危机”。由于“封城”“封路”，许多人的正常生活秩序被打乱了。在各地封堵的背景下，正在路上的武汉人、湖北人有没有可能遭遇进无可进、退无可退的问题？这些人的基本生活怎么保证？要知道，这绝不是一个小数目，几万人是完全有可能的。由于患者暴增，是否所有患者都能得到救治，也是一个基本的人道问题。

《财经》：事实上已经发生了脑瘫儿死亡等悲剧，此类人道事件对人们的心理冲击极大，有时真担心演变为社会性事件。

包刚升：一家美國学校给学生和家长发了一封公开邮件，提醒学生们要注意流感和其他传染性疾病，但没有提到来自武汉的新冠肺炎，同时还提醒大家不要歧视特定的族群，更不要歧视可能的患者。信中说，如果我们歧视患者，患者会反过来怨恨社会，这就会扩大疾病传播的可能性。

所以，从政治文明的角度看，尽管应对疫情可以算是一种紧急状态，但即便如此，我们仍然要尊重法治、市场和人道的原则。法治关系到权利秩序，市场关系到经济秩序，人道背后是道德秩序。只有保障这三个基本秩序，我们才算是一个像样的文明社会。

《财经》：这三个秩序非常重要，缺一不可，否则就难称文明社会。

包刚升：控制疫情是首要任务，各种紧急状态的措施可能有一定的必要性。但是，在这个过程中，我们一定要兼顾到道德秩序、权利秩序和市场秩序。没有这些，社会怎么正常化？国家怎么运转？

最近有新闻说，浙江永康的地方政府协同企业，组织云南籍的员工返浙复工。否则员工就离不开云南，进不了浙江。企业和地方政府的这种自救行为，说明了中国社会的内在活力，但反过来也说明抗击疫情同时必须要考虑维持一个正常社会的基本秩序。实际上，没有基本的经济活动和基本的社会秩序，抗疫也不可能顺利完成。在这个意义上，尊重法治和市场，尊重权利秩序和市场秩序，不只是伦理或原则问题，而是事关整个社会的抗疫能力。

《财经》：作为一位政治学者，您对于下一步抗疫有什么建议？

包刚升：我对医学问题完全是外行，只能从自己的专业角度提两个基本想法。

第一，从抗击疫情角度，一定要“把专业的问题交给专业，把政治的问题交给政治”。医学是一个专业问题，最好交给专家。如果什么都搞政治挂帅，就会增加不必要的风险和成本。比方说，某个权威部门确定了单一的治疗方案，强制推广。这个方案有可能是对的，但问题是，一旦技术路径是错的，这种过早确定的统一治疗方案代价是极大的。目前，中国的整体医疗实力是比较强的。只要允许各地医院早期实行多样化的治疗方案，实施信息共享机制，就更有机会达成目标。

第二，维持一个正常社会的运转，已经变成一个紧迫的事情。如果很多产业、很多工厂长期处于停止状态，社会就会陷入全面的物资危机。只有基本正常的生产和社会运转，才能支持打赢抗疫阻击战。

《财经》：这次为了应对疫情，各公权力部门的权力扩张很大，又缺乏紧急状态法的约束。这可能是一个很大的问题。

包刚升：从历史经验来看，只要发生危机，由于个人和企业都缺乏安全感，往往都是政府扩张权力的机会窗口。就拿美国来说，1929年经济大箫条之后，罗斯福新政就极大地扩张了美国政府的权力。但这在当时争议就非常大，甚至有多项新政措施被联邦最高法院判决为违宪。最高法院认为，尽管美国处于危机之中，但政府有很多事情还是不能做的。

对各级公权力部门来说，使用权力是容易上瘾的。出门需要审批，上高速需要同意，复工需要盖章，如果没有这场危机，这些现象都是难以想象的。我最担心的是，有的部门一旦尝到行使这种权力的甜头，会让这种紧急状态下的做法部分地常态化。这是特别值得警惕的。

中国目前是市场经济体制，正在建设法治国家。但是，1978年之前那套全能政府的社会模式的影响力还在那里，甚至有些人还很怀念。从根本上讲，全能政府的社会模式跟市场经济是不兼容的，跟法治国家也是不兼容的，跟中国崛起和实现民族复兴的目标也是不兼容的。

所以我特别要提醒，一旦疫情结束，还是要回到过去几年中央反复倡导的“简政放权”的道路上来，而不是相反。更不能让特殊时期的做法沉淀为一种新的控制社会模式，从而窒息社会和经济的活力。

《财经》：这次突发的公共卫生危机暴露出的一些矛盾，是否说明应该调整中央政府与地方政府的关系？

包刚升：从起因上看，这次公共卫生危机之所以蔓延扩大，可能也跟中央和地方关系的权责配置不当有关。当然，其中的关键细节目前并不清楚，希望未来能够调查清楚。从逻辑上看，疫情发生在地方，但是公布疫情的权力掌握在相关部委甚至更高机构的手中，加上信息传递过程中可能发生的失真和偏差，结果导致相关部委迟迟不公布疫情，地方政府又迟迟不敢决策，应对的时机就被大大耽误了。

所以，这次突发的危机也提供了一个机会窗口，让我们重新思考究竟应该构建什么样的央地关系。原则上说，作为一个现代国家，必须实行某种程度的中央集权，以便维系国家的统一;同时需要实行某种程度的地方分权，以便提高治理上的灵活性和适应性。

《财经》：难题在于，究竟需要在哪些方面分权、哪些方面集权？

包刚升：1978年以前中国是中央高度集權的模式，这也和计划经济模式有关。改革开放以后，中国经历了一段时间的地方分权持续强化的过程，结果推动了地方经济的发展。在当时，地方分权的逻辑和中国市场经济的进程是一致的。市场经济的基本特点就是分散化决策，可以实现更高的资源配置效率，而适度的地方分权可以因地制宜，提高政策的灵活性。

但是，如果央地关系的模式是权力过分向中央倾斜，就容易导致三个方面的问题：第一，地方的活力不足和动力下降;第二，权力上缴的同时，责任也上缴了，结果导致懒政怠政;第三，出了问题就是“等、靠、要”的心态，等决策，靠上级，要资源。

《财经》：如果形成这样的局面，肯定对中国下一步的发展带来更大的压力。

包刚升：如果地方政府缺乏相应的权力，就会失去自主性和能动性，在机械地执行上级命令中宁可做过头也不要不到位，层层加码，结果反而增加了整个国家未来政治发展的风险。

相反，如果地方政府掌握相当的权力，拥有相当的自主性和能动性，他们就会通盘考虑本地的发展，强化地方与地方的连接，反过来有利于全国一盘棋的局面。

中国的历史经验是，高度中央集权模式往往高度依赖于中央的控制力。一旦这种力量稍有松动，风险就会很大。如果央地关系更为平衡，地方有比较强的活力，同时更容易促成地方和地方的自主性互动，全局就会稳健得多。