高质量做好城市地下空间开发利用

地下空间是宝贵的空间资源。城市空间寸土寸金，向地下开发成为近年来城市发展的趋势。如何合理规划、有序开发，需要统筹规划。为此，本刊记者专访了江苏省地下空间学会理事长黄富民和江苏省城市规划设计研究院城乡规划师曹华娟。

【本刊记者】 开发利用城市地下空间，对城市发展有何意义？

【黄富民】 城市地下空间是指城市行政区域内地表以下，自然形成或人工开发的空间，是地面空间的延伸和补充。历史上，人类从未忽视过地下空间的开发价值。比如从原始“穴居”到突尼斯玛特玛塔的“地下村庄”，从中国西北下沉式“窑洞”到现在的“地下都市”，从战时的地下防空洞到现代的地铁网络，地下空间利用的深度及广度不断得到发展。

现代城市地下空间开发的方向有很多，既包括地铁、地下人行通道、机动车地下道路、综合管廊，也有地下仓库、地下粮库、地下污水处理厂、地下变电站，还有地下商业综合体、地下文化娱乐场所等。除了不主张居住之外，地上空间几乎所有的功能都可以在地下实现。

地下空间为城市发展打开了更深层次的格局，对改善城市环境、建设宜居城市，提高城市综合承载能力具有重要意义。

首先是缓解土地紧张。现今，高度城市化面临着人口密集、交通堵塞、能源消耗增大等诸多发展问题，城市空间需求急剧膨胀与土地资源有限这一矛盾日益突出。而且，这种矛盾在人口稠密城市尤为凸显。地下空间开发利用，可使城市的部分功能由地上转到地下。

其次是提升空間容量。城市向下，城市就多了一个维度。随着中国城市的空间发展与管理逐渐走向精细化、复合化，地上与地下空间开发利用不断融合，地下空间的公共属性不断增强，城市公共生活也向着地下空间不断延展。从地铁交通、大型建筑物向地下自然蔓延，发展到与地下快速轨道交通系统相结合的地下街、文化体育工程（博物馆、图书馆、体育馆、艺术馆）、综合管线廊道等复杂的地下综合体，城市地下空间已经成为社会经济发展的重要资源。

再者是比较环保。地下空间最大的好处就是不占用地面土地，不破坏地面景观，不产生地面噪声，具有一定的恒温保温性，地下建筑物能量消耗比地面建筑明显要少。另外，把部分功能转入地下，腾出地面用于美化、绿化城市，扩大城市的开敞空间，有助于营造清新优美的城市环境。

【本刊记者】 从整体进程来看，目前我国城市地下空间规划和开发的情况如何？

【曹华娟】 “十三五”以来，我国新增地下空间建筑面积达到8.44亿平方米，已经成为名副其实的地下空间开发利用大国。目前我国的地下空间开发已经由政策推动转向需求导向，近三年我国城市地下空间（含地铁、地下道路等公共工程）与同期地面建筑竣工面积的比例从2015的15%上升至20%以上。

成绩与问题并存。第一，大多数城市未建立地下空间的市级统筹协调机构与管理体制，存在多头管理或管理缺位问题。对于地下空间情况不明，数据分散在各个主管部门，没有统筹;已开发的地下空间管理信息系统数据平台集成数据不全;地下空间数据未得到充分利用，地下空间开发项目相互之间连通度不高，前期未预留连通空间，或预留不建;等等。第二，地下空间规划滞后于开发建设。相比地下空间而言，地上空间的规划比较规范，而地下空间往往是“开发推着规划走”。第三，我国关于地下空间的专门法规存在缺失，地下空间建设标准尚不完全统一，对于地下空间的权属规定也不够清晰。例如，地下空间中地面以下多深可以由业主享有使用权，多深是公共所有。

【本刊记者】 高质量构建高效、安全、舒适的地下综合系统，需要注意哪些方面的问题？

【黄富民】 一个城市只有一个空间。要想规划和构建好空间格局是需要设计者、产权管理者和政府多个部门相互支持、规范和协调的。一是坚持创新引领。创新是发展的核心动力，地下空间的开发利用需不断推进管理创新、技术创新、模式创新、文化创新、教育创新。管理创新包括构建完备的法规体系、理顺高效的管理程序等;技术创新包括地下空间设计、施工、使用、维护等全生命周期的技术改革;模式创新是应对多元需求的积极探索;文化创新是满足使用者精神需求的地下空间文明建设;教育创新是培养复合型地下空间专业人才的必然要求。二是强化资源统筹。地下空间是国土空间资源的重要组成部分，国土空间保护与开发必须统筹地上和地下，统一规划、建设、管理。在从规划到审批、许可、建设、验收、入库等一系列管理实施过程中，必须打通部门之间的壁垒，加强协同。以国土空间“一张图”为平台，汇总各个部门的信息，作为决策的基础信息库。三是兼顾公正和效率。优先保障公共利益，处理好近期实操和远期预控的关系，实现综合效益最大化。关注权属分层，明确不同利益主体的权利和责任。允许战略留白，形成城市建设的“缓冲区”和城市功能完善的“调节池”，保障城市集约高效、结构调整、布局优化、韧性提升，实现可持续和高质量发展、高水平治理。

【本刊记者】 我了解到，省政府办公厅日前发布关于加强城市地下空间开发利用的指导意见，您认为站在高起点上，应该如何推进这项工作？

【曹华娟】 我省提出高质量开发利用城市地下空间，具有坚实的基础、巨大的潜力和良好的前景。目前，江苏城市地下空间开发利用水平在全国处于领先位置，像南京和苏州等地的“地下城”建设和管理都体现了较高水准，排名全国前十。2020年7月，江苏省政府办公厅专门出台《关于加强城市地下空间开发利用的指导意见》。但也要看到，与发达国家和地区相比，江苏的地下空间开发利用起步较晚，总体上还存在着偏重建设速度和规模，发展质量和效益却有待提高的问题，必须加以重视。

首先，扎实摸清地下空间“底细”，保障地下空间安全发展。这项工作是由各种复杂因素决定的，只有摸清地下现状，将地下空间资源调查评价前置，加强城市地质调查，健全地质资料统一汇交和管理制度等，推进开发利用才能心中有谱。

其次，发挥规划的统筹引领作用，注重规划的前瞻性和系统性。加快构建立体统筹的国土空间规划体系，编制市级层面的地下空间开发利用专项规划，在重点片区和重要节点地区编制地下空间详细规划等，将地下空间规划纳入国土空间总体规划。

再次，融入绿色可持续发展理念，提高地下空间开发利用效率。地下空间要实现分层规划和利用，优先安排供水、排水、燃气等市政基础设施以及交通、人防、综合防灾等公共服务和公益性设施，紧密结合轨道交通、新区开发、旧城改造等重点工作开展。充分发挥城市轨道交通对地下空间开发的带动和促进作用，加强站点地区的地上地下空间规划整合，促进“立体枢纽”建设和土地综合开发。贯彻地上地下相协调的原则，既要考虑地下空间本身的规模、功能、形态、布局等，又要考虑城市地面空间与城市地下空间的协调和相互作用，推动地上地下空间复合利用。

最后，健全地下空间信息化建设，完善地下空间开发利用管理。以业务融合、信息共享为导向，加强自然资源、不动产登记、地下管线等已有信息化成果整合，统筹建设城市地下空间（地下管线）管理信息系统，积极推进“二三维一体”的信息化管理模式。建立健全地下空间数据更新机制和信息查询平台，实现地下空间地质调查、规划审批、土地供应、确权登记、市场交易、安全监管等数据资料共享和系统互联互通，融入城市智慧管理系统。[策

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（采访者：高玲）

责任编辑：李佳婧