PPP项目地方政府隐性债务识别与风险防范

郭毅 周咏梅 姜文琪

【摘要】   基于地方政府所面临的财政压力，本着效率原则，PPP作为一种缓解地方政府债务负担的工具，在近几年得到了广泛应用。若此模式运用得当，不仅可以减轻地方政府的偿债压力、促进资金的有效利用，而且可以加速我国经济结构调整和转型升级;若此模式运用不当，也许从表面上看不会减少地方政府的净值，但是会产生由地方政府担责的隐性债务。文章对PPP项目中的隐性债务进行识别，并提出风险防范措施。

【关键词】   PPP;隐性债务;风险防范

【中图分类号】   F810   【文献标识码】   A   【文章编号】   1002-5812（2020）04-0114-03

一、地方政府隐性债务及其表现形式

自上世纪90年代开始，政府隐性债务的概念逐渐兴起。最具有代表性的是由世界银行高级经济学家Hana Polackova Brixi提出的政府债务风险矩阵模型，该模型从显性与隐性、直接与或有四个维度对政府债务进行了归类分析，将政府债务分为直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务以及或有隐性债务。结合我国国情，地方政府的债务可以划分为显性债务和隐性债务。2017年7月24日中共中央政治局会议首次提出了“地方政府隐性债务”的表述。对于什么是地方政府隐性债务，目前还没有一个统一的定论。葛家澍教授认为，会计的确认功能是将一个项目作为一项资产、负债、收入或者其他要素在一个主题中正式记录或者计入财务报表的过程。因此本文对地方政府隐性债务做出定义：是指未纳入政府预算管理、存在于政府资产负债表之外，但是在某种程度上却需要政府来承担的隐性支出责任。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）明确，赋予地方政府依法适度举债权限，政府债务只能通过政府及其部门举借，融资平台公司不得新增政府债务，地方政府举债采取政府债券方式。即除了地方政府债券（包括新发部分和存量部分）和置换券以外，政府所有形式的变相举债，使政府承担着偿还或可能偿还的责任以及救助义务，都应该列入隐性债务的范畴，从目前来说主要包括城投债、通过融资平台违规举债、各种形式的担保融资、政府承担兜底责任的引导基金、违规的政府购买服务以及异化的PPP项目等。

二、PPP项目与地方政府债务

PPP项目的核心在于通过公共部门与私人部門合作来提供公共产品或服务，广泛适用于基础设施、公共事业、社会事业等领域。而地方政府负债所取得的资金主要投向于基础设施建设和公益性项目，与PPP项目的适用范围高度契合，因此PPP项目是形成地方政府隐性债务的重要因素。

根据财政部在2015年发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，在PPP项目建设、经营的整个生命周期中，需要政府承担的支出责任可以归纳为四种类型——股权投资支出、运营补贴支出、风险承担支出和配套投入支出。

（一）股权投资支出。地方政府并不是对所有的PPP项目都承担股权投资支出的责任，只有在其与社会资本方共同组建项目公司的情况下才承担支出责任。因此，按照项目公司股权是否为政府方所占有以及政府出资形式的不同，存在以下几种情况：

1.社会资本方单独成立项目公司。地方政府既然不占有公司股权，说明其没有对项目公司进行投资，没有支出的责任就不会形成债务，自然也不会形成隐性债务。

2.当与社会资本方共同持有项目公司的股权时，政府方的股权投资支出应当依据项目资本金的要求以及项目公司的股权结构合理确定，股权投资支出=PPP项目资本金×政府占项目公司股权比例。除了货币性投资，设备等实物投资或专利等无形资产的投入，应依法进行评估，合理确定价值。

出资形式不同，政府方经济利益的流出也不同。以货币性资产出资，在确认政府方的股权投资支出责任时，财务会计在增加股权投资支出的同时，增加政府债务;预算会计安排本期及以后多期的预算支出。当政府方实际支付股权投资时，财务会计上减少政府债务，同时减少的还有政府货币资金;预算会计确认预算支出。以非货币性资产出资，财务会计在确认政府股权投资支出责任时，评估相应资产的价值，股权投资支出增加，同时增加的还有政府债务，在政府方实际支付股权投资时减少政府债务，同时减少政府存量资产;在预算会计中，预算支出是指政府会计主体在预算年度内依法产生并纳入管理的现金流出，由于以非货币性资产形式出资没有现金流出，所以在确定和实际支付股权投资支出时均无需安排和确认预算支出。可见，地方政府承担PPP项目股权投资的财政支出责任是相对固定的。

3.当政府平台公司代表政府出资和社会资本方共同持有项目公司的股权时，政府方不必承担股权投资支出的责任。根据国发[2014]43号文，应划清政府与企业的界限，政府平台公司与政府相分离，政府平台公司承担股权投资支出责任。当政府平台公司的出资来源于政府转移支付时，由于在财政承受能力论证以及PPP项目管理方案中这项支出并没有纳入其中，就会形成地方政府的直接隐性债务。而当政府平台公司使用其自有资金出资时，地方政府没有支出责任，不会形成隐性债务。

（二）运营补贴支出。在PPP项目不同的回报机制下，地方政府所承担的运营补贴支出责任存在程度上的差异，在某些情况下会产生地方政府隐性债务。根据《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号）规定，PPP项目的回报机制是公私双方合作的基础，关系到社会资本如何取得收益回报，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。并且依据回报机制的不同，可以将项目划分为经营性项目、准经营性项目以及非经营性项目。

1.使用者付费。使用者直接付费购买PPP项目所提供的产品和服务，依据财金[2015]21号文，在此机制下的PPP项目不能接受来自政府的财政运营补贴，政府方不承担支出责任。而且在PPP项目的财政承受能力论证中，这部分支出的测算为零。但是由于PPP项目的指向不局限于微观层面，通常提供的是社会需要的基础设施与公共服务，其定价往往也不是由市场决定的，而是接受国家的指导与监督。若市场需求发生变化或者价格产生波动，政府作为“看得见的手”，往往会出于义务签订补充合同，为项目的正常运营提供补贴支出。补贴支出的发生具有不确定性，并没有纳入财政承受能力论证中，也不属于政府财务会计的核算范围，因此形成了政府隐性债务，而且是或有隐性债务。

2.可行性缺口补助。在使用者付费方式没有能力支付社会资本方以合理足够的回报甚至不能覆盖项目成本时，政府方往往会通过股本投入、财政补贴、优惠贷款等方式对社会资本方的投资进行弥补。若PPP项目在运营过程中出现可行性缺口的可能性很大，而且政府的缺口补助能够可靠地计量，则此项支出应确认为政府的预计负债。若PPP项目在运营过程中不确定是否会生成可行性缺口，更加无法确定政府方对社会资本方进行补助的金额，此时应该将政府方的支出责任确认为或有隐性债务。

3.政府付费。该模式是指当社会资本方将项目建成运营后，政府方直接对公共产品或服务进行购买、承担全部直接付费责任，这种机制主要适用于缺乏“使用者付费”条件的公益性项目。在此模式下，根据不同项目的特点和风险分配方案的差异，政府方往往根据项目的可用性、产品或服务的使用量和质量中的一个或者多个因素对社会资本方进行资金的偿付。

（1）按照可用性付费。此类项目往往考察项目自身的特点，包括设施容量和服务能力等，不考虑对项目的实际需求，项目公司一般不需要承担需求风险，只要所提供的设施或服务满足合同约定的性能标准便能获得付费。由于未对项目公司的收益实行有效的激励，监控力度也颇为松弛，很难保证项目随时处于可用状态，所以在PPP项目合同中通常约定“可用性付费+运营绩效付费”为政府付费总额。在此类项目刚开始建设时就要确定项目公司的投资成本，当项目开始运营时，政府方按照之前约定的金额逐年向项目公司付款。这种固定的付费责任只在需要支付的财政预算年度才安排预算，没有被确认为政府债务，产生了政府的直接隐性债务。

（2）按照使用量付费。该模式的基本原则是由政府方根据项目的实际使用量承担付费责任，付费数额与实际使用量完全挂钩。对于此类项目，合作方应在签订合同前设置相应的使用量付费机制，设置的依据是项目自身的性质、预期使用量、融资结构以及具体的还款计划。

如图所示，可以将使用量分为四个层级，第一层是“最低使用量”，第四层是“最高使用量”。当实际使用量低于最低使用量时，政府方将按照最低使用量付费，而不论实际使用量是多少。当实际使用量超过最高使用量时，政府方仍按照约定的最高使用量付费，对超过的部分不承担付款责任。最低使用量可以降低项目公司承担的需求风险，有利于项目融资;最高使用量为政府方设置了一个支付上限，防止因增長的使用量而负担更多的财政风险。

假设：X=实际使用量，Xmin=最低使用量，Xmax=最高使用量，Xt=阶梯使用量;P=中标单价，0

当X

①当实际使用量很低、处在第一层时，若政府方用来结算的单价是相对固定的中标单价，则说明政府方为了维护社会资本方的利益，对于最低使用量事先约定了固定的运营补贴，构成了政府方的现时义务，经济利益流出政府方并且金额可以可靠计量，由此形成的政府直接隐性债务不言而喻;若政府方的结算单价不是中标单价，而是根据社会资本方提供的产品或服务形成的与质量相对应的结算单价，则经济利益是否会流出政府方并不确定，流出的金额大小也不能确定，不形成隐性债务。

②当实际使用量处在第二、三层时，政府付费只包含价格补贴。若无论实际使用量如何，政府方都会按照使用者付费与中标单价之间的差额对社会资本方进行支付，相当于一项以使用量为基础的按照固定单价支付的事前承诺，则形成了政府方的直接隐性债务。若政府方考核社会资本方提供的公共产品或服务的质量，并根据考核的绩效来确定支付单价，与上述情况的不同之处在于在现行条件下政府方并未承担支出义务，财政支出责任或有或无。尽管如此，在项目运营过程中，政府方仍需支付根据绩效单价与实际使用量所确认的总金额扣除使用者付费后的差额。这种可能会有的支出责任，产生了政府方的或有债务。若在政府财务报告中披露此债务，则将其确认为政府方的或有显性债务;若不披露，则确认为或有隐性债务。

（3）按照绩效付费。若以该模式对社会资本进行偿付，则PPP项目合同中需要约定用于考核项目的绩效标准，并确定相应的绩效监控机制来保证其质量，然后将政府付费金额的多少与绩效的优劣直接挂钩。在验收项目时可能出现两种情况——产品或服务达到了绩效标准或者水平在绩效标准以下。由此可知，是否需要支付绩效付费和支付的金额都不能确定，因而形成了一项政府或有债务。而在实际中，若符合绩效标准，通常情况下会带来更大的需求以及更多的使用者付费，政府方的支付金额具有更大的不确定性。

（三）风险承担支出。由于PPP项目本身所涉及的金额、规模相对较大，具有建设和运营时间较长的特点，在项目合作期会产生较大的不确定性，所以需要政府方与社会资本方根据项目特点和自身的优势合理分担风险，并承担相应的风险支出责任。若政府方在现有条件下已承担了风险支出义务，则将此项支出责任确认为预计负债，形成政府方的显性债务;若政府方承担风险支出的概率和金额都无法确定，则形成政府的或有债务，若在财务报告中对此项或有债务进行披露，则为政府方的或有显性债务;若未披露，则形成政府方的或有隐性债务，此时信息使用者无法准确把握政府方目前所面临的风险支出责任，难以根据已知信息进行决策，而政府方虽然现值没有减少，却面临着隐匿的债务显性化风险，一旦爆发，将造成牵一发而动全身的后果。

（四）配套投入支出。为保证PPP项目的顺利实施和建设，在项目合同中政府方通常会承诺给予项目一定的配套支持，包括土地征收、建设部分配套设施、贷款贴息等。政府方履行承诺会使相关的资源流出，但是在财政承受能力论证中通常不会单独测算配套投入支出责任，而是将其视为项目总投资的一部分或者纳入到投资补助中，造成总投资与分类支出分类不明，形成了PPP项目管理中的漏洞。如政府方负担项目公司的贷款贴息，则在显性条件下政府方已经承担支出的义务，但只在补贴项目公司利息的年度才安排预算支出，实际上形成了政府方的直接隐性债务。然而在财政承受能力论证和PPP项目财政管理中却没有对这项支出责任进行列示，造成了政府方支出责任减少的假象。

三、PPP项目中的隐性债务可能带来的风险及防范

（一）隐性债务可能带来的风险。一是可能导致项目的失败。由于存在隐性债务，使得本应该在PPP项目合同中约定的事项和在政府财务报告中披露的事项没有得到约定和披露，导致信息失真，使得参与项目的各方难以准确把握项目的真实情况，不利于做出科学决策，而且在实施PPP项目的过程中资源未能得到充分利用，容易导致项目的失败。二是给政府管理带来新的挑战。PPP项目的初衷是减少地方政府债务、化解债务风险，但是由于其中隐匿的债务，不但达不到原本的目的，而且可能会因为隐性债务显性化从而增加了地方政府的责任及偿债压力，给地方政府当前的管理带来新的难题与考验。三是可能导致财政风险。PPP项目中隐匿的债务使得地方政府的支出责任增加，由于财政支出的叠加性，各地政府纷纷将本地的债务层层上传，最终将导致系统性的财政风险。

（二）风险防范。作为公共实体，地方政府的隐性债务并不是越少越好，而是需要运用好这个工具，将其维持在一个适度的规模上，从而为经济的运行做出贡献。

1.完善项目审计程序。按照中央的要求，结合当地的财政承受能力，严格做好PPP项目的审核与评估。地方政府应对采用PPP模式的可行性进行多轮论证，慎重制定计划和做出采购决策，进行综合测评，并开发针对PPP项目的评估程序，从而对隱性负债进行适度的审查与控制。

2.建立动态的风险分担机制。根据政府方和社会资本方这两个不同的债务风险承担主体，考虑相应的风险承担措施，建立对参与各方而言平等而又动态的债务风险承担体制，使各方所承担的总债务风险成本降至最低。PPP项目的合作期限一般不低于10年，生命周期较长，涉及到的利益相关者较多，当内外部环境发生变化时，若出现合同未规定的意料之外的风险，各方应重新商定如何进行风险的分摊。

3.对高息债务进行置换。地方政府应响应财政部《关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》（财办金[2019]40号），积极梳理当地PPP项目增加隐性债务的情况，通过将成本至少为6%的明股实债PPP项目置换为平均成本为3.5%的地方债来减少地方政府的财政支出，可以使社会资本方提前收回投资，消化隐性债务存量。

4.将政府担保所导致的成本纳入预算。地方政府为了吸引社会资本，难免会主动提供担保。可以将担保所导致的预期成本纳入政府预算中，使这一预期成本在预算中占有一定的份额，且不能被预算中其他显性成本挤占。在预算中，应对担保事项进行解释性说明，且对担保额度进行一定的限制。通过在预算中体现担保数额，直接支出和担保事项将对政府净值产生相同的影响，有助于地方政府对二者一视同仁，有效减少担保数量，降低隐性债务。

5.加强对PPP项目中隐性债务风险的披露。PPP项目中任何与政府担保有关的事项都要列明，并对政府方与社会资本方之间签署的合同中所涉及的风险进行界定与披露。并将PPP隐性债务风险纳入到政府中期预算框架中，不仅要在期初对PPP项目的责任与风险进行界定，还要广泛地将责任纳入到项目实施的各种审批环节中，定期公开有关PPP项目进展的相关信息，将PPP项目作为一个容器，使政府担保和隐性债务都能够从中得到体现。依托全国PPP综合信息平台，对PPP项目从审核评估、开工运行再到完工结算的全过程信息进行公开披露，在全国范围内进行项目库的动态调节，从而保证政府担保确实“物有所值”，减少隐性债务的产生。

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