宿迁教育治理现代化：以多元共治求善治——对“社会建构论”视域下宿迁教育高质量发展的建议

陈明/江苏省宿迁市马陵中学教师

陈向阳/江苏省宿迁市教育局副局长

王业宏/江苏省宿迁市市委党校调研员

宿迁教育治理的时代背景

江苏省宿迁市建市二十余年来，市区城建获得很大发展，确立了区域中心城市的地位，学校物化条件发展突飞猛进，教育文化等软实力水平也有很大的提高。我们是在县级城市基础上，以改革创新精神，通过不懈努力建立起来的一个与地级市基本匹配的教育体系，宿迁教育人功不可没。但宿迁由于教育文化积淀不厚重和拔尖创新人才相对匮乏等诸多因素，出现宿迁中心城区的教育文化发展首位度不高、内涵不足，与周边城市教育质量水平相比仍有差距。薄弱的教育文化基础与人民群众较高的期盼形成强烈的反差。故以中心城区教育“首位度”建设来支撑、引领宿迁教育高质量发展，成为宿迁急需解决的问题之一。

改革创新是宿迁政府的一张名片，二十多年来，宿迁教育体制机制、教育教学改革从未停止，却出现“改革何其多、变化何其少、教育改革缺乏系统性、创新性、连续性”，师生累、负担重、基础教育质量并不高的现象。冷静思考二十余年来宿迁教育的跋涉之旅，是否会让我们意识到，宿迁教育在真正践行科学理论与实践相互融合发展方面尚存在结构性缺陷？ 目前，宿迁教育治理体系中核心创新能力不足，尚不能让宿迁教育潜在的活力与智慧充分释放和涌流。

教育通常被人们列入民生领域，其实教育不仅仅是民生问题，还是文化问题。教育需求在数量、质量和内容诸方面之变化，很大程度上会受到人之所处的文化社会环境的深刻影响。基于这个角度，教育对满足人民对美好生活的需求，比满足人民对追求美好生活其他方面的需求更为复杂，要以定力和智慧长期坚持建设区域教育人文生态，才能从根本上解决难题。

推进社会高质量发展需要思想观念的创新变革，需要创新工作路径和方法。社会建构论，作为一个邀约性的共建共创理论，作为一个积极取向的人类美好社会建设理论，作为一个深挖、重建人类理性、知识和人性价值，而由此丰富深化人的存在价值意义的理论，在促进中国社会由现行的物质技术性社会建设，向精神文化内涵丰富化提升的进程中，势必发挥巨大的潜能作用。与此同时，社会建构论在助力中国社会高质量发展过程中，也将获得新的发展机遇和增进自身的影响力。南京师范大学教科院教授张新平指出，每一位社会建构论的学习者、研究者和实践者，在社会建构论与中国社会高质量发展深度融合的时代浪潮中，将获得并加深对于人的存在价值、意义、责任和使命的新的理解。

教育治理是指公民个体、利益群体、社会组织和国家机关，借助于制度安排进行合作互动，协同管理教育行业公共事务的过程。 共治是路径，善治是目标，最终办成“好教育”。“好教育”意味着实现教育行业公共利益最大化。没有“共治”就不会有“善治”，“共治”具有的内在优势会有助于“善治”的达成。

目前，宿迁教育行政系统存在结构性的缺陷，需要以教育综合改革来推进教育治理体系现代化来弥补。在我们看来，可以从“社会建构论”视域，以“关系的视角”去洞悉和理解教育治理体系。教育治理体系的形成，实质上是一种建立关系的过程，即参与教育治理的多个主体，依据一定的规则和程序，形成动态变化的关系过程。此外，教育治理体系现代化是现代性不断增长和实现的过程，而现代性是教育治理体系现代化的内在本质。教育治理体系现代性、合理性的存在，取决于是否有效实现和增进学校、社会和政府间关系的现代性。推进教育治理体系现代化，需要治理主体多元共治，并且建构一种共生与包容的关系。从“个体到关系型领导”视角来看，在教育组织管理过程中，要尊重学生、教师、管理人员的差异性，对教育组织成员之间的关系进行包容性理解与接纳；要促进不同利益群体之间的关系整合，强调不同利益群体在关系中展开合作与交流，从而实现教育组织管理的共同目标；要重视学生、教师参与，扩大民主性管理，赋予教师、学生参与管理的权限，营造良好的校生、师生、生生关系。宿迁教育生态建设就是要最大程度理顺相关利益群体的关系，让各相关利益群体变“过度竞争”为“合作、包容、共生”，实现教育智慧融合，引领“多元共生，和而不同”的宿迁优质教育生态生成。

宿迁教育治理体系现代化实践的创新路径

区域推进宿迁教育治理体系现代化，是一项系统工程，需要学校、社会和政府等多元主体，以各方之“力”相互融合，形成彼此联动、协同推进的局面。

（一）依靠政府之“力”，压实政府责任担当，推进教育治理体系现代化

教育治理体系现代化建设，是政府的义务和职责，在推进中，政府应起到主导作用，充当“元治理”的角色。在教育综合改革实现资源优化的过程中，要做到集权与分权的有机统一，集权与分权都是完善治理结构的重要内容。提升治理能力、实现善治，必然要求集权，其重要性甚至要优于分权。在当今国内语境下，教育治理既要有充分释放社会之活力、限制政府不当干预之意义，更要涵括如何才能更充分改进和加强政府宏观调控能力。目前，宿迁教育宏观调控体系尚未定型，教育的宏观调控依然面临着许多现实难题，政府还要通过适度集权以克服教育改革分散化、碎片化等常见缺陷。在宿迁教育综合改革进入深水区时，只要分权不要集权，只想分化不想整合，无异于一剂“毒药”。

基于上述分析，我们建议可以从如下方面推进治理创新。

首先，政府要主动调整其自身的职能、更加明确自身的角色定位。教育领域里，过去由于受“管理”思想习惯的支配，过分强调政府对教育管理的权威性功能，而相对忽视政府应提供的教育服务性功能。政府在教育方面还扮演着多重角色，直接干涉甚至参与学校内部事务，最终导致政校不分，出现政府对教育管理事务进行垄断和控制的局面。由此，政府若想转变职能，实现由过去的以“管理”为中心，转变为以“服务”为中心，要逐步分割政府在教育上的管理权，实现政府的多元管理机制，加速向服务型政府转型，同时，要对政府在教育上扮演的多重角色进行更深入的厘清和定位，由管理者、举办者的角色，逐渐向服务者、监督者的角色转型。

其次，政府在教育管理的方式上，应由之前的集权式管理、直接管理和微观管理向分权式管理、间接管理和宏观管理转型。具体而言，政府应综合运用政策、法律、法规及经费支持等提供系列化举措来管理教育，让过去的教育行政管理方式发生根本性转变。

最后，简政放权，政府应把过去自己拥有的权力还给学校、转移到社会。一方面，政府应向社会转移权力。多年来，政府对教育实行全面管理，使社会组织参与和介入教育管理的积极性受到了抑制。由此，政府应积极支持、鼓励各种社会力量介入教育管理中，让部分权力向社会转移，与社会组织合理分权，充分彰显社会组织在教育管理领域的重要作用。 另一方面，政府也需向学校放权。过去，政府对学校一直实行过于集中的管理，这也制约和限制了学校内涵的自主发展。由此，政府应扩大学校办学自主权，借助于政府向学校放权，让学校拥有更多自主创新发展的空间，以增强学校办学的自主性、灵活性。

（二）凝聚社会之“力”，激活社会支持系统，推进区域教育治理体系现代化

教育治理现代化进程中，应尊重、重视社会组织在教育治理中的作用，以社会资源性参与支持等方式来共同管理公共教育事务，分享教育治理的权力。具体表现为：在以政府为主体的教育事务管理之外，应积极吸引、鼓励各种杰出个体和社会组织参与，彰显社会中介组织在教育治理和管理方面的作用。

十年树木，百年树人。教育是长期的事业，当下社会发展节奏快，但宿迁教育却尚未形成社会真正公认的、有教育家素养的个人和团队，借助系列化的创新来引领宿迁教育改革。在这样的发展背景下，宿迁教育行为容易各行其是，教育改革行为同质、表浅化。当下，需要有热爱并有志于一辈子献身宿迁地方教育事业发展的“教育家型领导和教师团队”来担纲。过去的一些大师型人才常有整体的智慧，他们做事往往从心出发，不人云亦云。心学之道、整体之道，才是解决之道，而现代社会碎片化往往割裂了整体智慧。宿迁政府要积极为教育家型人才团队提供能对区域教育问题进行长期观察思考与实践创新的机会和平台，他们也更需要俯下身子，沉下心来，深入了解本地教育发展结构的肌肤纹理，从而寻找到能让区域教育创新突破的靶心来精准施策，方能建设好区域优质教育生态。然而，当下因体制性问题，我们恰恰战略思维少，短期行为多，形式主义的教育变革多，富有创新思想内涵的深度变革少。急功近利不利于立德树人，也不利于创新人才成长，更不利于可持续发展的教育生态生成。为避免制度性不足，打破囹圄，我们建议宿迁政府可在培植宿迁特色教育智库方面有所探索，可成立“宿迁教育高质量发展协同创新中心”（宿迁教育智库），充分整合宿迁政协、宿迁党校（行政学院）、宿迁地方高校和社会精英组织的人才资源，合作共建、协同创新。教育智库以可持续的努力托起“以连贯一致并涵盖深层意义的变革计划，来代替那些表面化又相互脱节的变革循环”。以协同智慧成果助力教育决策出台，从而不断提升宿迁教育的智慧水平，以接地气的决策咨询成果来助力政府领导做好宿迁教育综合改革的“顶层设计”，从而引发宿迁教育创新发展的“蝴蝶风暴”效应。与此同时，宿迁政府督导部门要进一步提升履职功能，加强社会中介评估和监督机构建设工作，充分发挥社会中介组织的专业优势，用第三方参与的方式对宿迁教育开展全面的评估和监督，确保高效性教育治理落到实处，让教育督导长“牙齿”。这有利于打破长期以来教育管理、评估、监督完全由政府和教育主管部门实施的单一主体局面。

其次，学校还是一个社会的子系统，其发展完全离不开环境并受环境的影响和制约。同时，社会也是学校生存和发展的一个重要的外部环境，社会可通过向学校提供资源支持的形式介入参与到学校管理的事务中来，以实现社会参与教育管理事务的目的。社会也可将自身所蕴含的“潜在性资源”转变为学校需求的“现实性资源”。主要表现为：一是社会可为学校提供优质丰富的资源，如先进的实验仪器、体育设施和其他教育教学设备等，以弥补学校教育资源的不足；二是社会团体、组织和个人可通过不同渠道筹集经费为学校提供帮助，来补充学校教育经费资源的不足；三是社会中还有大量的优秀人才，可以不断给学校输送人力资源，以弥补和解决学校因制度性因素导致的教师资源结构性的创新人才不足等问题。通过以上诸多资源性支持举措，真正让社会充分参与到学校管理中来，以实现和提升社会参与教育事务管理的能力。

（三）释放学校之“力”，增强学校内部治理能力，推进区域教育治理体系现代化

教育治理现代化进程中，应不断增强学校内部治理能力，让学校在实现教育治理现代化发展中的主体地位得以充分发挥。从教育善治来看，仅政府分权到学校层面还远远不够，某些学校可能会截留政府下放新增的权力，让这些学校管理更加专断。由此，学校内部还应“二次分权”，把政府下放给学校的一些权力再下放给学生、教师、家长等多元主体，以完善学校内部治理结构，实行协调共治。学校的分权共治是指，对于学校内部事务多元主体的共同治理和民主管理。学校内部管理机构、学生、教师、家长、专家学者、社会组织等都可以成为学校治理的主体。

学校内部治理能力的提升，可从以下方面进行：

一是不断完善和调整学校内部组织机构和治理结构，建立和完善现代学校制度。基础教育学校，一方面要不断建立、加强和完善中小学校长负责制，要明确和规范校长的权力和职责，让校长的管理者和教育者的双重角色身份职能充分发挥出来；另一方面，基础教育学校应建立更为实效的家长委员会和教职工代表大会制度，让教师和家长深度参与到学校管理中，从而不断推进学校管理的民主化进程。

二是积极鼓励师生创造性地参与到学校治理之中。教师和学生作为学校治理主体，我们应积极培养和形成其共同参与学校治理的能力与品质，让师生在参与学校管理事务中的创造性充分发挥出来。一方面，师生在处理学校公共事务上，应具有管理权和决策权，学校的重大事务和决策应充分参考和尊重师生的意见，从而让学校重大决策制定和实施的民主性得到保障。另一方面，师生对学校组织管理具有监督权，对学校管理活动的措施和学校制定、执行的管理决策全过程进行监督，用以加强对学校管理公共权力的制约作用，把学校管理权逐步下放给师生，让学校的治理、管理逐渐从“单元独治”迈向“多元共治”与“善治”。

宿迁教育治理要从过去的“一元管理”向“多元社会主体共建共治”转变。宿迁政府要让有教育家情怀的人才团队参与到宿迁教育治理体系创新之中，让行政规律和教育规律融合统一，逐步建立符合宿迁实际的区域教育现代化治理体系，释放宿迁教育发展的内生动力，办好人民满意的教育。现行的教育改革政策系统制定中，如何实现博弈论下的纳什均衡？如何让宿迁教育各相关部门的思想和利益格局形成共识？如何融合大家的智慧，让宿迁教育综合改革出现合力、和谐、和美、和声的局面？这些都是要关键研究的问题。

在推进宿迁教育治理体系现代化进程中，政府要用好“集权与分权”这把双刃剑。目的还是要理顺关系，营造和谐的教育生态。要用智慧化解各种障碍与阻力，确保教育综合改革落到实处。宿迁教育治理体系现代化建设，要通过政府限权的变革，换来区域和学校的活力与生机，舍小利成大义。 现时的宿迁政府比以往更开明，计利当计天下利。这种转型的过程，实质上就是教育治理现代化中的民主化推进。我们坚信，民主的力量不仅能带来好的治理，更能为我们带来更好的宿迁教育！

教育治理现代化进程中，应不断增强学校内部治理能力，让学校在实现教育治理现代化发展中的主体地位得以充分发挥。