集体建设用地使用权流转收益分配问题研究

琚宁宁?刘晓平

【摘 要】 集体建设用地使用权流转的收益分配事关农民的切身利益。文章通过对几个试点地区的实践经验的总结和对比，指出在农村集体建设用地使用权流转过程中存在不少问题，其中集体建设用地使用权流转收益分配成为整个流转过程中最核心的问题。为了保障农民的最基本权利，需要建立有效的监督管理机制：明确集体建设用地使用权流转收益分配的主体;合理分配集体建设用地使用权流转收益比例;建立有效的集体建设用地使用权流转收益分配监督管理机制。

【关键词】 集体建设用地使用权;流转收益;土地制度

我国现行法律禁止集体建设用地使用权的流转，但实践中，隐形流转现象大量存在。党的十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，由此在政策层面，放开了对集体建设用地使用权流转的管制。[1]在流转的过程中产生的增值收益成为关注的焦点。由于法律没有明确参与分配的主体，那么政府是否能够直接成为参与分配的主体，农民集体内部利益又将如何进行分配等一系列问题的解决就需要一套合理的分配方案，这样才能保障集体建设用地使用权的顺利流转。

一、集体建设用地使用权流转收益分配的相关概述

亚当·斯密在《国富论》中将收益界定为那部分不侵蚀资本的可予消费的数额，即视“收益”为财富的增加。集体建设用地使用权流转收益，是集体建设用地使用权人收取土地流转增值所产生的利益。[2]土地收益是土地增值的表现，其根本来源是地租，根据马克思的地租理论， [3]集体建设用地绝对地租是土地所有者凭借其所有者的身份对土地使用的垄断而形成的地租，是使用者使用任何等级的集体建设用地都必须支付的最低度的地租。集体建设用地级差地租是由于经营良好所获得的土地超额收益。[4]集体建设用地使用权流转收益分配就是指流转过程中产生的土地增值在利益主体之间的权衡和调节。

根据我国法律规定以及试点地区经验可以看出，集体建设用地使用权流转收益分配涉及农民的根本利益，要想实现公平公正流转，保护农民的权益，增加农民的收入，必须明确流转收益分配的利益主体。关于流转收益分配的主体，在学术界有不同的看法，主要包括以下三類：一是集体经济组织，二是农民，三是政府。首先，集体建设用地使用权流转的收益分配主体依据的主要是土地产权理论。德姆塞茨对产权作出如下定义：“所谓产权，有两重含义，一是自己收益的权利，二是使他人受损的权利”。“产权是一种社会工具。它可以作为人与人之间交换的渠道，通过这个渠道，凸显其自身价值，达到人们预期的效果”。[5]目前争议最多的是政府是否应该直接参与收益分配，一种观点认为，政府为农村基础设施建设投入大量人力物力，积极为人民群众提供便捷服务，因此政府应当直接参与集体建设用地使用权流转的收益分配。[6]另一种观点认为，政府为公共提供服务是其行使职能的体现，同时作为管理者和受益者的政府不能直接参与收益的分配，这会损害农民的利益，但其可以通过税收的方式获取收益。

二、集体建设用地使用权流转收益分配地方试点经验分析

1、试点地区流转收益分配情况

目前，法律层面禁止集体建设用地使用权流转，但为了改革完善农村土地制度，党中央在政策层面放宽了对集体建设用地使用权流转的限制，国家批准一些地方政府进行集体建设用地使用权流转试点改革。在改革试点中，各地区对于集体建设用地使用权收益分配规定各不相同，以下选取几个典型的试点地区进行分析。

（1）江苏苏州市集体建设用地使用权流转收益分配。苏州市作为最早一批试点地区，对集体建设用地使用权流转收益分配较为细致。根据苏州市集体建设用地使用权流转管理办法规定，苏州市对土地收益按照年份制进行租赁，在初次流转租金的基础上主要针对增值额，收取一定的比例，比例不能超过20%。政府收取的土地流转收益必须专款专用，主要用于农村基础设施建设，办理转让手续费用，贴补农村贫困家庭，积极促进集体经济的发展。

（2）浙江湖州市集体建设用地使用权流转收益分配。不同于江苏苏州市关于集体建设用地使用权流转收益分配，浙江湖州市为了合理利用土地资源，在保障农民合法权益的基础上促进经济的可持续发展，根据湖州市区农村集体建设用地使用管理试行办法规定，促进公平公正，规范土地市场，集体建设用地流转产生的收益在扣除需要缴纳的税费外，会转入相应的资金账户。流转过程产生的收益，投资于社会公益事业，保障集体组织经济建设的发展，为更多贫困农民提供福利保障。

（3）广州市集体建设用地使用权流转收益分配。根据广州市集体建设用地使用权流转管理办法的通知，遵循依法、平等、公开的原则，集体经济组织内的集体成员拥有集体建设用地使用权流转所产生的利益，归原集体建设用地使用权人，对于转让转租发生增值的情况，需要缴纳一定的增值税。流转所得的收益用于集体组织内经济建设发展，集体成员的社会保障，要严格按照规定的用途使用，使用情况应当定期在公众平台上向集体经济组织的成员公开。

2、试点地区流转收益分配情况分析

从上述试点关于集体建设用地使用权流转收益规定看出，由于各地区都有自己的特色，根据自身情况的特殊性，对流转收益分配规定也各不相同。整体上分析，主要有以下几个方面，第一，集体建设用地使用权流转后产生的收益该归于谁，政府是否直接参与初次分配。第二，收益分配在各主体间如何具体分配。第三，获得的收益有哪些用途等。苏州市规定了政府能够参与初次分配流转收益，并且对各级政府的分配比例都做了详细的规定。但是有些试点地区为更好的保障农民的利益，遵循自愿公平的原则，集体建设用地使用权流转收益主要归集体经济组织所有，比如广州市规定除了缴纳必要的税费，剩余的流转收益全部归集体经济组织所有，并纳入统一账户集中管理。政府、集体经济组织、农民这些利益主体之间如何进行分配，大多数试点地区对此规定都较为模糊。苏州市对各利益主体间关于流转收益分配比例进行详细规定，利益主体之间有具体、明确的分配比例，避免了矛盾的发生，有利于土地流转顺利进行。对于政府获取的流转收益用途规定，各试点地区规定方向大致类同，主要是统一纳入账户进行集中管理，专款专用，大多数用于基础设施建设，保障各集体经济组织成员的基本生活。

造成上述试点地区对集体建设用地使用权流转收益分配规定不同的主要原因就是就是缺乏统一管理规范。各利益主体受到利益的趋势，很容易造成比例分配不均衡。政府在各利益主体间是最大的管理者，不能得到有效的监督，将流转所获取的收益纳为己有，这样到集体经济组织手里的利益大大减半，农民的利益很容易受到侵害。集体建设用地使用权流转收益分配要兼顾公平与效率，遵循公平公正的原则，从而能够保证土地改革的顺利进行，有利于社会经济的发展。

三、集体建设用地使用权流转收益分配存在的问题分析

1、集体建设用地使用权流转的收益分配主体不明确

集体建设用地使用权流转的收益分配主体涉及政府、集体经济组织、农民。由于法律制度缺位，实践层面混乱，导致利益分配没有统一依据，参与分配的主体也有所不同。实践中，大多数地区也都是把农民集体作为参与分配的主体。但是关于政府是否能直接作为参与分配的主体，地区试点对此规定各有不同，并且不明确。比如苏州市规定政府可以参与初次流转收益分配，而湖州市规定大为不同。其次关于集体经济组织和农民的内部分配问题，没有明确规定二者参与分配利益，并且分配比例也是模糊不一，这样容易导致农民的利益受到很大的损失。农民本身在与政府的博弈中就是弱势群体，加之流转收益分配主体没有法律的明确规定，其合法权益不能得到充分保障。

2、政府对集体建设用地使用权流转收益分配的干预过多

政府作为经济运行的主导者，为了保障集体的利益，适当的进行干预是有必要的，且有利于市场秩序的建立。在实践过程中，政府在集体建设用地使用权流转上表现的较为积极和强硬，通过制定地方政府规章，强制干涉流转的收益分配，对土地的利用率产生重大影响。为了获取更多的利益，地方政府会对流转过程实行全方位的监控，必要时亲自参与其中。同时，在税费比例上，各地区规定也有所不同，在一定程度上造成市场秩序的混乱，农民权益也会受到侵害。

3、集体建设用地使用权流转收益分配的比例不公平

流转收益分配的比例关系到农民的根本利益。在试点改革地区，政府和集体经济组织往往占有收益的很大比例，比如芜湖政府和集体经济组织分配比例各占一半，也有些地区将土地流转产生的收益全部归政府所有。农民本身就处于收益分配的不利地位。根据信息不对称原理，客观上，农民获取信息的渠道是有限的，主观上对相关知识的缺乏，都导致农民的利益受到损失。在内部收益分配的问题上，集体经济组织和农民个体收益分配比例也不明确，集体经济组织往往将流转的大部分利益收归己有，用于城镇的再建设，农民从中獲取的利益寥寥无几。

4、缺乏有效的监督管理机制

首先，政府和集体经济组织将收取的利益用于城镇建设，但是缺乏有效的监督机制，对于收取的集体建设用地流转收益用途并没有明确的公示，农民的知情权受到损失。在实践中，很多地区集体经济组织监管比较混乱，受到利益的驱使，相互勾结现象大量存在，使流转收益使用的程序形同虚设。[7]内部监管缺失，村干部私吞暴利，导致农民的利益受到损害，内部矛盾不断激化，在一定程度上阻碍了经济的发展。[8]其次，农民的利益受到损害后，没有有效的渠道进行申诉，救济机制的缺少使得农民有苦不能言，也助长了领导的不正之风。

四、完善集体建设用地使用权流转收益分配制度的建议

1、明确集体建设用地使用权流转收益分配的主体

首先要明确农民集体和农民作为土地的所有权者和使用者，依据物权法的规定，参与集体建设用地使用权流转产生的收益分配。其次，要清楚的知道，政府不是集体建设用地使用权人，不能直接享有其产生的收益，并且合同具有相对性，政府同样也不属于流转合同的参与方，所以政府当然不能直接参与集体建设用地使用权流转收益分配。不可否认的是，政府为集体建设用地使用权流转提供了较为方便的服务，也是功不可没的。因此政府虽然不能直接以集体建设用地使用权流转收益分配的主体获得利益，但可以通过税收权实现对流转收益的分享，这样也有利于提高政府为集体建设用地使用权流转服务的动力，协调利益主体间的矛盾。

2、合理分配集体建设用地使用权流转收益比例

农民集体和农民对集体建设用地使用权流转的收益分配属于内部收益分配，为了防止集体组织贪取暴利，保障农民的根本利益，增加农民的收入，要合理分配内部流转收益比例。合理分配集体建设用地使用权流转收益比例，要求全国制定一个最低的具体的分配比例，在地区适用的时候，在不低于最低分配比例的情况下，各地有很大的自由裁量权，可以根据不同地区情况不同处理。存在一个具体分配比例，可以更好保障农民的收益，切实的促进农民收入的提高。地方在处理分配比例问题上，采取民主的方式确定比例，充分发动农民参与的积极性，以确保权益得到最大的实现。

3、建立有效的集体建设用地使用权流转收益分配监督管理机制

为了更好的贯彻取之于民，用之于民的原则，防止农民集体滥用权力，对农民的根本权益造成损害，应当加强对集体建设用地使用权流转的监管。成立专门的集体建设用地使用权流转监督管理部门，实现流转的过程和结果透明化，收取的费用有存根，专款专用，切实保障农民的收益。此外，监督管理部门对于发现的违法行为，要积极处理反馈，为农民提供有效纠纷解决机制。

集体建设用地使用权流转的收益分配事关农民的切身利益，但在实践过程中对流转收益分配主体的认识存在很大的差异，并且政府对流转分配的干预过多，导致农民的权益受到很大的损失，阻碍了改革的进程。因此为了保障农民的最基本权利，需要建立有效的监督管理机制，合理分配流转比例，以增加农民的财产性收入，加快集体建设用地使用权流转的改革进程，促进农村经济的快速增长。

【参考文献】

[1] 刘军.农村集体经营性建设用地使用权流转理论·实践和路径研究[J].安徽农业科学，2017.45（25）206-208+211.

[2] 李文静.农村集体建设用地使用权流转的地方立法问题研究——以《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》为例[J].地方立法研究，2017.2（05）56-62.

[3] 马克思、恩格斯.资本论.第3卷[M].人民出版社19版，第851页.

[4] 周立群，张红星.从农地到市地：地租性质、来源及演变——城市地租的性质与定价的政治经济学思考[J].经济学家，2010（12）79-87.

[5] 德姆赛茨. 关于产权的理论[J]. 社会经济体制比较， 1990.6 .

[6] 刘靖羽. 集体建设用地使用权流转利益主体的博弈分析[D].四川农业大学，2017.

[7] 宋志红.集体建设用地使用权流转法律制度研究[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[8] 唐欣瑜.我国农民集体土地收益分配权制度研究[J].农村经济，2014（6）37.

【作者简介】

琚宁宁（1994—）女，汉族，河南人，西安工程大学人文社会科学学院硕士研究生，研究方向：中国马克思主义法学、土地法.

刘晓平（1976—）女，汉族，山东人，硕士研究生，职称：副教授，研究方向：土地法.