现行土地制度下农村公共品供给与村社组织

何丽花　杨倩

摘 要：税费改革后，农村公共产品供给出现了供给不足、结构失衡、供给主体缺失和错位等弊端，这与现行的土地制度密切相关。现行农村土地制度将削弱村社组织的地位和经济实力，对农村公共供给产生影响。改革农村土地制度，防止土地集体所有权虚化，发展村民民主，对接国家财政转移支付以提高农村公共品的供给数量和质量。

关键词：土地制度；农村公共品；村社组织

中图分类号：F328 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2015）02-0062-06

一、前言与文献综述

（一）引言

随着经济社会的发展，农村发展问题逐步成为人们关注的焦点之一，特别是在中央提出新农村建设和统筹城乡发展战略后，日益迫切的农村经济发展需要与低效的农村公共品供给之间的矛盾日益突出。然而，税费改革后，农村公共品供给出现了供给总量不足、结构失衡、供给主体缺失和错位等弊端，这与现行的土地制度密切相关，因此，在现行土地制度的背景下对农村公共品供给主体进行研究具有十分重要意义。文章首先通过分析农村公共品的主体变迁并对比不同供给主体得出村社组织在农村公共品供给中的优势作用。其次，分析了现行土地制度的特征，并指出这些特征对村社组织在地位以及经济实力上的削弱作用，并结合土地制度的变迁过程分析了这种削弱作用对农村公共品供给的影响，最后提出了相应的政策建议。

（二）文献综述

国外对于公共品供给主体的研究主要围绕政府与市场两个主题展开争论，即政府论和市场论，前者认为政府应该成为公共品供给的主体，而后者则认为应由市场进行公共品供给，也有部分学者强调公共品供给中的非政府作用，如布坎南（1988）的俱乐部理论，强调公共品需求者之间通过合作与协商建立契约可有效解决公共品供给困境[1]。除此之外，囚徒困境理论、哈丁的公地悲剧理论以及奥尔森的集体行动理论皆为国外学者分析公共品供给的重要理论。

目前，国内关于农村公共品供给与村社组织的研究涉及诸多方面。张术松（2008）认为，在现行体制下，村民自治组织是能够把农民组织起来的唯一有效的基本形式，也是实现村级范围公共品供给的最佳途径[2]。陈宇峰、胡晓群（2007）认为，人格化的社会网络使得人与人之间的信任、互惠、相互评价等能成为有效的社会治理手段，从而社群自主提供公共品能有效抑制搭便车行为[3]。

国家作为财政外援，村社组织连接了村民与国家，使其能更好表达偏好从而提高农村公共品供给效率，是关于农村公共品供给与村社组织的研究的另一个焦点。刘涛（2010）认为，分田到户加剧了乡村“去集体化”的程度，紧密的村庄联系在逐步减弱。因此，国家财政经费转移的目标对象应是村集体而非个人，村集体更有利于民意和需求的表达，从而集体决策，实现农村公共品的有效供给[4]。陈峰（2011）通过杨村修路的案例展现了如何激发农民集体合作的过程，并认为，实现农村公共品的有效供给主要在于将农民的国家认同转化为基层治理能力[5]。王金国（2012）认为，“后农业税时代”压缩了村社组织的财政来源，其只能依赖于上级的财政拨款，村社组织的经济基础被逐步削弱，这直接影响了其在农村公共品供给方面优势的发挥，因此，应当有一个具有行政强力的乡村组织介入乡村治理中[6]。韩鹏云（2013）研究发现，税费改革使得村社组织在农村公共品供给中从“有权有责”变成“无权无责”，针对这种现状，应再造公共品供给的集体责权，积极引进国家治理的力量，实现公共品供给制度的创新[7]。

研究农村公共品供给的另一个视角就是结合农地制度来探讨其与公共品供给的关系。贺雪峰（2009）认为，当前解决我国农村公共品供给不足问题的方法有二：一是充分发扬农村的民主，完善村民自治，让村民有表达自己利益的充分条件；二是强化村社集体的实力[8]。刘燕舞（2011）认为农地产权过于模糊和清晰将造成两种局面的出现，第一是“公地悲剧”，另一个是“反公地悲剧”，为了实现“公地喜剧”，应将村庄内的血缘、姻缘、趣缘等资源以划片承包的形式嵌于农地制度的实践中[9]。

无论何时，研究农村公共品供给都无法回避乡村和农民这两个关键对象，村社组织作为农村自治的主体，在公共品供给方面有着固有的自身优势，但在现行的土地制度下特别是税费改革后，村社组织的“集体功能”实际上是被虚化了。因此，研究如何发挥村社组织的权威和凝聚作用，组织农民达成集体的行动，自主或协助政府更好地完成公共品的供给显得尤为重要。目前来说，我国关于农村公共品供给与村社组织的研究已比较丰富，但从土地制度角度来研究该问题还比较少见。介于此，本文将立足现有的土地制度，以村社组织为重点，对农村公共品供给进行研究。

二、农村公共品供给主体变迁与村社组织的优势

在人民公社时期，生产队和生产大队是承担村庄公共品的直接主体，其资金来源主要是集体农村税、集体提留和“一平二调”。家庭承包制时期，公共品的主要供给方式转变为“社区中的供给”。有形公共品的财力和人力资源主要来自按农村劳动力（或人口）分摊的“三提五统”和“两工”（劳动积累工、农村义务工），大部分村庄社区通过村民集资和缴费形式成为农村公共品的主要供给机构，而国家主要通过政策对公共品供给进行调控。而到了税费改革后，村庄社区失去了公共品供给的直接资金来源，政府成为了农村公共品提供的主体，农村公共品由制度外供给强行纳入到了制度内供给。图1为1988年至2011年农业综合开发资金中政府（包括中央财政和地方配套资金）投入所占的比重，可以明显地看出，从2000年税费改革试点开始，政府投入资金的比重显著增加。农业综合开发的投入资金，基本上都是投入在农村基础设施建设和农村相关公共品的供给治理中，所以，从政府投入占比的趋势图可以看出，政府在税费改革后成为了农村公共品的供给主体。

总的来说，我国现实中农村公共产品供给制度形成和发展其实只是对国家发展战略的一种被动性适应。不同的公共品供给主体具有不同的优势和特点，本文认为村社组织在供给公共品方面的优势最为突出。学者在研究不同的问题时对于村社组织的定义不尽相同，本文所研究的村社组织主要指的是村民委员会。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。20世纪70年代末80年代初的农村社会，很大程度上陷入了权力真空和无人管理的境况，公共物品的供给严重缺乏。村社组织为了维护社会治安和维护集体的公共财产、基础设施，一些村庄率先自发成立了村委会，并最终被正式制度认可而成为中国农村的基层组织。作为农村自治的基层组织，村委会在农村公共品供给中发挥着不可或缺的作用。首先，与农民生产生活关系密切的社区性公共品，比如村路、水利等，大部分与土地密切相关，而村社组织作为土地的所有者，在供给农村公共品的时候发挥着重要作用。其次，村社是一个熟人社会，农民很容易表达出其对公共品需求的偏好。再次，村社组织不但是一个行政组织还是一个合作经济组织，这就为作为合作经济组织的村社组织在供给农村公共品方面提供了机会。然而在现阶段，村组织在农村公共品的供给上并没有发挥出其自身优势，其权威和凝聚作用逐渐被淡化，无法组织村民进行集体行动和合作，也无法作为主体或国家的协助者提供农村所需的公共品，不可忽视地，这种局面的形成与现行土地制度有着密切的关系。

三、现行土地制度、村社组织与公共品供给

（一）现行土地制度的特征

1. 所有权与使用权分离，产权主体模糊或缺位。现行的土地制度将土地经营权和所有权进行了分离，规定土地为集体所有，而农民则具有土地的使用权。但法律并没有对“集体”这个概念进行明确的界定。传统的农村所有制有三种形式，分别是公社所有、生产大队所有以及生产队所有，《宪法》所规定的“集体”到底指的是哪一级集体？这种规定的模糊性就导致了土地产权主体的不明晰。除此之外，现行的农地制度还出现了主体缺位的现象，具体表现在法律规定与实际事实的不一致。根据我国《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是具有法律地位的主体，《土地管理法》中也规定，农民集体所有的土地由村民委员会经营和管理，然而在现实中，由于传统等原因，行使土地产权主体权利的往往是村民小组，根据农业部固定观察点调查表明，在实践过程中，现在土地以村民小组一级集体所有的约占50%以上。这种现象就导致了土地的产权主体缺位。

2. 承包关系相对稳定。为了适应较大范围内的人口变动，达到土地均分的目的，农民对土地的承包是有期限的，承包到期后，村社组织可以再次调整土地。然而对土地的频繁调整使得土地的规模越发细化，不利于土地的规模化经营。因此，从1997年开始，国家规定将土地的使用权期限变为30年不变。2002年通过的《农村土地承包法》和2007年通过的《物权法》，逐步将基本经营制度的长期不变，变成了具体承包关系不变。党的十七届三中全会进一步将基本经营制度“长期不变”变成具体承包关系的“长久不变”，由此形成了当前相对稳定的农村土地承包关系的局面，大多数村集体所具有的对土地的调整权也随之被削弱。

3. 集体统一经营虚置。在实行家庭承包责任制初期，虽然土地所有权与经营权分离了，集体经济组织不再组织农业生产，但其并没有因此而消失，而是被赋予了新的职能。这些职能包括，第一，为农户提供生产服务，如先进技术指导、优良种子的推介等；第二，土地管理，这里的管理包括土地的发包、调整、流转；第三，集体资产的保值增值；第四，资源开发，利用集体资源，开展农业和非农业领域的经营；第五，农村公共产品供给（基础设施和农村福利）。然而在现行的土地制度中，集体组织并没有按照原有的计划发挥其职能，很多农村集体经济组织只是进行土地承包管理，其他“服务”严重缺失。

（二）村社组织与农村公共品供给

村社组织的经济实力是村民自治和农村公共品供给的重要经济基础（贺雪峰，2009）[8]。现行土地制度的产权主体模糊或缺位、承包关系相对稳定和集体统一经营虚置等特点不但严重影响了村社集体的地位与影响力，而且随着土地承包权的调整，村社集体的经济实力也在逐渐削弱，其在农村公共品供给中的作用也被虚化了。

1. 现行土地制度对村社组织地位的影响。首先，产权模糊与缺位会削弱村社集体作为土地所有者的地位，从而使得村社组织难以利用其土地所有者的身份进行村级事务的治理。其次，承包关系的相对稳定意味着村社组织丧失了对土地承包的调整权，一方面，这种权利是村社组织权威的体现，在农村的民主治理中发挥着重要的威慑作用，另一方面，这种调整权也可以作为一种资源，在公共品供给等方面起到调节作用。最后，集体统一经营作用的虚置也使得村社组织无法为村民提供实质服务。村社组织作为土地的所有者对村集体资源具有经营管理等职能，然而据调查，很多农村集体经济组织只是进行土地承包管理，“服务”严重缺失。

2. 现行土地制度对村社组织经济实力的影响。现行土地制度存在的特点不仅影响村社组织在村级治理中的地位，最重要的是，其将影响村社组织的经济实力，从而影响公共品的供给。这种影响我们可以在土地承包权调整的过程中找到证据。表1是村社集体的收入情况，可以看出，从1990年到2011年，毫无收入的村集体个数从10.2%上升到了2011年的52.7%，有一半的村集体不能作为土地所有者获得经济收入。

在农业综合开发资金中，自筹资金是指农村集体、农民群众、项目建设单位筹集用于农业综合开发项目建设的现金，以物折资和农民折劳折资数。其在一定程度上能够反映村社组织在农村公共品供给中的经济实力。从图2可以看出，自2005年的税费改革全面实施后，农业综合开发资金中自筹资金的增速也在逐年下降，到了2011年，自筹资金的增速变为负数。这说明，在现行土地制度下，我国村社组织的经济实力极其有限。以上数据可以说明，土地制度的形式与村社组织经济实力的关系十分密切，这也可以从土地制度变迁的历史中找到证据。

三提五统、土地调整权并存时期。1983年1月，中共中央在《当前农村经济政策的若干问题》决议中正式确立了统分结合、双层经营的家庭联产承包责任制，即土地由原来的集体所有、集体统一经营转变为集体所有、农户承包经营，实现农地所有权和使用权的分离，农户拥有土地的使用权，而农地的所有权则属于村社组织，而这种所有权就体现在农户对村社集体的“责任”上。在税费改革前，农户的责任包括上缴国家的税收以及承担乡村两级的三提五统任务。此外，为了适应较大范围内的人口变动，达到土地均分的目的，农民对土地的承包是有期限的，承包到期后，村社组织可以再次调整土地。在该时期，村社组织不仅可以从三提五统中获得经济收入，还拥有土地的调整权，从而奠定了早期村社组织及乡镇政府在农村公共品供给中的主体地位。

失去土地调整权，但保留三提五统的权利。为了避免承包地的频繁调整，防止耕地规模不断被细分，1987年贵州湄潭等9个地区率先进行了“增人不增地，减人不减地”的改革试点。1997年8月，由中共中央办公厅、国务院办公厅发出的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确指出土地承包期再延长30年。同时，村社组织必须将“机动地”严格控制在耕地总面积5%的限额之内。因此，土地首次与人口脱离了关系，在这种“生不增，死不减”局面下，村社组织失去了对土地的调整权，也就是说，村社组织对土地的所有权没有了实质意义。此时，尽管村社组织的权利一定程度上被弱化了，但村社组织仍可通过农业税来获得经济收入，从而构成了其公共品供给的经济基础，并且，农业税的缴纳、三提五统义务的履行相当于农民承担了公共品供给的一部分成本，这可以抑制一定的搭便车行为的发生。