农村社会保障筹资水平与地方财政筹资能力研究

叶金国　仇晓洁　蒋莹　刘晓敏

摘 要：现有的农村社会保障筹资水平偏低，离适度保障还有很大差距。若要提高保障水平，必须考虑地方财政筹资的承受能力和个人筹资能力。以河北省为例，对农村社会保障筹资水平及适度性进行分析，探讨影响农村社会保障地方财政筹资能力的因素，并在预测各个影响因素未来走势的基础上，对农村社会保障地方财政筹资能力进行研究。农村社会保障水平的提高要逐步实施，其重点在于新农保和农村低保筹资水平的提高，同时，加大中央财政的补贴力度。

关键词：农村社会保障；地方财政；筹资水平；筹资能力；适度性

中图分类号：F812.8；F323.89 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2015）01-0074-05

一、问题的提出

受我国城乡二元经济结构及二元社会结构的影响，我国社会保障制度也呈现出二元乃至多元运行的特征。相比城镇职工社会保障制度，农村社会保障在筹资的主体方面，除了农民个人之外主要依靠政府投入，保障水平较低，无法满足农村居民对社会保障的需求。提升农村社会保障水平和地方财政筹资能力成为未来农村社会保障发展的重大课题。

关于农村社会保障水平和筹资问题我国学者已有大量研究成果。一是关于公共财政承担部分农村社会保障资金的必要性研究。例如，丁学东 等（2007）对农村公共产品进行了界定，认为农村社会保障属于准公共产品，各级公共财政有必要承担公共产品的筹措资金和支付成本，以及制度改革过程中产生的成本[1]；仇雨临 等（2009）指出，加大社会保障资金投入，不仅能够扩大内需，促进当前经济发展，更能够带来长远的经济社会稳步发展的效用[2]。二是关于新农保、新农合、农村低保筹资问题的研究。这其中包括：李冬妍（2011）[3]、薛惠元 等（2010）[4]、穆怀中 等（2011）[5]对当前我国新农保制度运行状况、地方财政筹资能力、新农保各级财政支付水平等问题进行的研究和预测。李琼（2011）以西部贫困地区新农合为视角对新农合的筹资机制进行分析[6]；毕红霞 等（2011）从财政补助责任、资金总量、资金来源三个方面对新农合的财政补助政策，从动态和静态两个角度对筹资需求和筹资水平进行推算[7]；武萍 等（2012）以辽宁省新农合筹资水平为例，采用医疗保险基金收支平衡精算模型及调整模型，对各级财政的出资情况做出可行性分析[8]。童星 等（2010）对我国的农村低保标准进行分析[9]；米红 等（2010）利用改良的ELSE模型对我国农村最低生活保障的标准进行测算，并对31个省区市的实际保障水平进行分析[10]；孙睿 等（2011）分析了民政部门统计报告数据并实际调查了部分农村低保人群的实际情况，从财政供给与农民需求两方面论证，得出低保实享率远低于低保应享率的结论[11]。已有研究文献在探讨农村社会保障水平和筹资问题时基本上是就农村社会保障的某一项内容（如新农保或新农合）展开的。本文将以河北省为例，就农村社会保障整体的筹资水平与地方财政筹资能力问题进行探讨。

二、河北省农村社会保障筹资水平

（一）河北省农村社会保障筹资水平现状

1. 河北省新农保筹资水平①。2012年，河北省共有农村人口3 877万人，其中新农保参保人均筹资水平为272.92元。在新农保基金收入里，包括中央财政与地方财政的补助、集体补助以及个人缴费。

2. 河北省新农合筹资水平。2012年，河北省172个县（市、区）中，有164个开展了新型农村合作医疗，参保县（市、区）覆盖率为95.3%，新农合制度普及率较好。根据统计数据显示，2012年度，河北省新型农村合作医疗年度人均筹资水平294.7元。与2012年卫生部、民政部、财政部联合下发的《关于做好2012年新型农村合作医疗有关工作的通知》中规定的年人均筹资300元（各级政府补助240元，农民个人缴费60元）的标准相比，河北省新农合筹资水平基本达到了国家相关标准。

3. 河北省农村低保社会救助筹资水平。同新农保、新农合不同，由于农村低保属于社会救助体系，不需要个人筹资，资金筹集可以根据社会发展对低保给付标准的调整进行调整。当前农村低保的筹资标准根据居民生活成本的变化实行按月调整，2012年底，河北省农村低保人均筹资水平为每月103.71元②。

（二）河北省农村社会保障的适度性评价

1. 河北省新农保水平的适度性。世界银行认为只有将养老金替代率设定在70%以上时，才能确保退休生活水平维持原状。而世界劳工组织建议的养老金替代率最低值为55%。我国学者在分析城镇职工基本养老保险替代率时指出，养老金在达到退休时总收入的60%～75%（即养老金替代率在60%～75%）就可以满足职工退休之前的生活需求。受多种因素影响，新农保养老金待遇水平要低于城镇职工养老保险。据此，本文将新农保的适度养老金替代率设定为55%。

以河北省数据为例，2012年，农村家庭人均纯收入为8 081.39元，假设养老金替代率在55%的情况下（该计算并未考虑到家庭养老对农村养老的作用），2012年河北省新农保人均领取养老金数额为4 444.76元，实际上2012年河北省新农保养老金只为621.76元，远远低于理论设定值。

2. 河北省新农合保障水平的适度性。国际研究表明，当个人对医疗卫生支出的自付比例在20%～30%时，整个卫生医疗的支付比例才较为合理。我国将努力在2015年实现医疗保险个人支付比例降至30%以下的目标。因此，本文将政府财政对新农保筹资的比例设定为卫生支出的70%。

2012年，河北省农村居民家庭平均每人医疗保健消费支出为543.75元，而新农合年人均筹资水平为294.7元，假设新农合年筹资金额完全用于农村居民的医疗保健消费的支出，那么新农合补助占农村居民年医疗保健消费的比例为54.2%。但实际上，由于新农合的筹资金额并非完全应用于农民医疗保健费用的补助，新农合的运行成本以及新农合资金的过度累积都使得河北省新农合的筹资水平与理论设定的70%的适度标准还存在较大的差距。

3. 河北省农村低保水平的适度性。对于农村低保的筹资水平的适度性，首先需要讨论的是贫困群体和贫困线的界定问题。在国际上，通常是把占全体居民总数10%的最低收入群体作为贫困群体，OECD国家也将社会中位收入的50%作为其贫困线，低于此标准的人群即可以被称为贫困人口。由于我国的农村居民收入同城镇居民收入相差较大，因此农村贫困线的确定不能只看我国的社会中位收入，而是需要在农村人均收入的基础上进行分析。我国目前的低保政策更多关注的是绝对贫困，但实际上相对贫困在地区的农村低保制度运行中更具有实际意义。在我国，相对贫困线的标准一般为人均收入的50%[12]。

以2012年为例，河北农村居民年人均纯收入8 081.39元，河北省贫困线应为4 040.7元（农村居民平均日常消费为5 364.14元）。但根据河北民政厅公布数据显示，2012年，河北省农村低保的实际标准为年人均2 084元，远低于理论贫困线，这就表明，有相当一部分收入偏低的农村贫困群体还没有享受到农村低保的救助。

综上所述，河北省农村社会保障的筹资水平偏低，远没有达到适度保障水平。

三、河北省农村社会保障地方财政筹资能力

（一）2012年地方财政筹资能力

以2012年为例，河北省新农保人均筹资272.92元，为方便计算③，假定新农保个人筹资的缴费水平为100元/年且2012年所有16～59岁农村人口均参加新农保，河北省地方财政在2012年新农保的筹资金额为17.88亿元，占地方一般性财政收入的0.9%。以同样的计算方法测定河北省地方财政对新农合的筹资金额，假定新农合达到完全覆盖，2012年河北省地方财政对新农保和新农合的筹资总额为地方财政收入的2.7%。2012年，河北省地方财政对农村低保的筹资金额为27.13亿元，占地方财政性收入的1.3%。以上分析显示，2012年，河北省地方财政在农村社会保障上的筹资为81.73亿元，占河北省2012年地方一般性财政收入的4%，占当年地区GDP的0.3%。从实际运行的情况和筹资比例来看，河北省地方财政具备承担现有农村社会保障水平的能力。

（二）农村社会保障筹资能力的影响因素与未来变化趋势

1. 影响农村社会保障地方财政整体筹资能力的因素。根据已有文献分别对新农保、新农合、农村低保的筹资水平或筹资能力影响因素的研究[13-14]，本文综合考虑认为，影响农村社会保障地方财政整体筹资能力的因素主要包括地区生产总值、地方财政收入、农村居民人均纯收入、农村居民日常消费支出、农村居民人均医疗保健支出、农村居民总人口等六个经济变量。筹资能力还与既定的筹资水平或保障水平有重要关联关系。

2. 筹资能力影响因素的变化趋势。为了探讨未来一定时期河北省农村社会保障地方财政筹资能力及其可持续性，必须对筹资能力各影响因素的变化趋势进行测算分析。

（1）农村人口变化趋势。在我国目前的人口结构模式下，我国的人口仍然呈现出增长的趋势。河北省属于全国人口增长较快省份，农村人口仍然呈现出增长的态势，但受城镇化进程加快的影响，更多的农村居民将会转变为城镇居民，又会对农村人口的增长起到抑制作用。结合近年数据，假定人口自然增长率与城镇化进程保持稳定发展，预测出河北省未来几年内的人口变化趋势（见表1）。

由表1可以看到，2015—2020年，河北省人口总量仍处在稳定增长的阶段，但随着城镇化进程的加快，城镇化率不断提高，会有越来越多的农村人口转变为城镇人口，因此，河北省农村人口的数量是逐年下降的。

（2）其他影响因素分析。农村人口外的其他影响因素假定处在稳定变化阶段，结合河北省近年的相关数据，对2015—2020年的5项影响因素的指标进行趋势预测（见表2）。

在社会各项指标平稳发展的情况下，随着年份的增加，除农村人口数量这一变量逐年减小之外，其他影响河北省筹资水平的各种指标的数值都显示出增加的态势。预计到2020年，同2012年相比，地区生产总值增长85%，地方一般财政收入增长96%，农民人均纯收入增长73.5%，农民人均日常消费支出增长73.6%，人均医疗支出增长95.4%。从变化趋势来看，各变量都有较大的增幅，地区生产总值与财政收入在八年间几近增长一倍，而农民人均纯收入与农民人均日常消费支出的增长比例几乎相同。

（三）适度社会保障水平下的河北省地方财政的筹资水平

由于目前农村社会保障水平较低，根据对各项影响因素的预测，2015—2020年河北省农村社会保障地方财政的筹资金额占一般性财政收入的比例将不会高于4%，即在保持社会保障水平相对稳定的情况下，地方财政完全有能力保证农村社会保障的筹资。因而，以下将讨论适度社会保障水平下的河北省地方财政的筹资水平，据此分析适度社会保障水平下的河北省地方财政筹资能力。

首先，假设中央财政补贴政策与个人筹资标准保持不变，若要达到适度性的农村社会保障水平，地方财政的筹资水平将提高到何种程度。利用以上的测算数据，得到在适度保障水平下河北省地方财政的筹资水平，见表3。

从表3中可以看到，适度的社会保障水平下，虽然社保整体筹资水平仅占GDP的1%左右，但除新农合筹资水平提升幅度较小外，新农保与农村低保的筹资水平大幅提升，地方财政筹资总额占一般财政性收入的比例将提高多达8%，地方财政的筹资能力将难以承受。

其次，在适度保障水平下，假设适当提高中央财政的补贴标准及个人筹资水平，看地方财政的筹资能力将有什么变化。

在农村社会保障三种制度中，农村低保筹资完全由地方财政承担，新农合三大筹资主体中央财政、地方财政、个人的筹资均可按比例随筹资水平的提高而提升，因此，提升中央财政及个人的筹资，主要是提升中央财政和个人对新农保的筹资。假定基础养老金的实际筹资水平保持在河北省农村人均日常消费支出的20%不变，根据表4的预测数据可以看到，当中央财政将基础养老金的补贴数额提升至农村人均日常消费支出的20%时，农村社会保障地方财政筹资金额会有所降低，提高中央财政补贴会将农村社会保障地方财政筹资金额占地方一般性财政收入的比例大约降低1.2%，将农村社会保障地方财政筹资占GDP的比例降低0.1%。这可以在一定程度上缓解地方财政的筹资压力，但地方财政的筹资能力还是难以承受。

四、结论与建议

本文以河北省为例研究了农村社会保障筹资水平和地方财政筹资能力，结果表明，现有的农村社会保障筹资水平偏低，因而离适度保障还有很大差距，在这种情况下，地方财政有筹资能力支持农村社会保障制度运行。未来一定时期，提高农村社会保障的筹资水平势在必行，但如果达到适度保障水平，地方财政的筹资能力将难以承受，即使适当提高中央财政补贴力度和个人筹资标准，地方财政的筹资能力也难以支撑。实际上，全国有相当多的省份也同属这种情况。

据此，本文认为，农村社会保障水平的提升必须以适度保障为目标，逐步实施，重点是提高新农保和农村低保的筹资水平。提高农村社会保障水平，中央财政的补贴力度应该调整提高。近期，农村社会保障水平可在一定幅度内加以提高，在考虑地方财政筹资的承受能力和个人筹资能力的情况下，测定具体筹资标准。只有考虑农村社会保障筹资各方的承受能力，才能确保农村社会保障制度的可持续性，进而促进农村社会保障制度的快速发展。

注释：

①本文所使用分析数据，除特殊标明外，均直接来自《国家统计年鉴2013》或由统计年鉴数据计算得出。由于自2012年起，各地将城镇居民社会养老保险与新型农村养老保险合并为城乡居民社会养老保险，本文有关2012年新农保的数据实际为2012年城乡居民社会养老保险相关统计数据，通过与2009—2011年新农保数据比较，符合稳定发展的态势，因此本文将据此计算得出的城乡社会养老保险人均筹资水平视同为新农保人均筹资水平。

②本组数据来源于国家民政部网站公布的2012年11月份统计数据。

③为方便计算，部分数据采用估算值，故本节部分数据与实际数据稍有偏差。

参考文献：

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[5]穆怀中，柳清瑞，沈毅.新型农村养老保险的财务负担水平分析[J].社会保障研究，2011，（4）：3-10.

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责任编辑：曹华青