欧洲儿童照顾对我国的启示

白照君?李晋康

【摘 要】 文章叙述了欧洲儿童照顾、人力资本与人力资本投资的概念内涵，论证了我国借鉴欧洲儿童照顾政策的可行性。探析欧洲儿童照顾体系建设对我国的启示：转变政策理念，提高对普通儿童照顾的重视;加强儿童照顾公共设施建设;加大对儿童的直接补贴力度。

【关键词】 儿童照顾;人力资本;社会投资;启示

20世纪六七十年代，欧洲越来越多的女性进入劳动力市场，由于儿童照顾这一家庭责任给女性就业带来困难，女性生育率降低。为提高生育率，儿童照顾体系得到政府重视。此后政府加大对儿童照顾的资金投入，帮助分担女性家庭责任，以提高女性就业率，增加劳动力市场人力资源。同时鼓励生育，为劳动力市场注入未来人力资本，缓解了老龄化压力。我国自2015年10月全面二孩政策实施以来，政策效果并未达到预期水平，反映出社会生育意愿降低。其中原因包括我国儿童照顾体系的缺失导致女性平衡工作和家庭难度加大，女性在工作和家庭之间的选择变得困难，社会对女性就业歧视加剧。无论是生育率的下降还是女性难以重返劳动力市场，都是社会人力资本的损失。因此加大儿童照顾投入力度，建立健全儿童照顾体系有助于扩充社会人力资本，符合社会人力资本投资理念。

一、兒童照顾、人力资本与人力资本投资的概念内涵

1、儿童照顾

根据已有文献，本文中的儿童照顾指国家或雇主通过育儿津贴、产假、日托设施等方式支持帮助家庭分担儿童照顾责任，使年轻父母（尤其是母亲）能够有时间和精力投入劳动力市场的政策措施，指来自家庭以外的儿童照顾，是社会福利的一部分。欧洲工业革命早期，儿童照顾被视为家庭内部责任，政府及社会干预较少，儿童照顾仅仅是为贫困家庭提供的托幼服务。随着工业化进程发展，越来越多的女性劳动者投入到生产活动中，家庭不能再承担全部的儿童照顾责任，有识之士主张为家庭提供儿童照顾服务，从而推动了妇女产假、儿童津贴等福利的产生。此后儿童照顾政策都是在津贴、假期、托幼设施的基础上调整和完善。由此可见，来自家庭以外的儿童照顾大多以产假、育儿津贴、儿童津贴、公共托幼设施等形式体现。

2、人力资本与人力资本投资

根据美国经济学家舒尔茨和贝克尔创立的人力资本理论，人力资本是指存在于人体之中的具有经济价值的知识、技能和体力（健康状况）等质量因素之和。这一理论认为人力资本是“活资本”，比生产设备、硬币等“硬资本”具有更大的升值空间，尤其是在知识经济时代人力资本将发挥更大的作用。该理论还认为提高人口质量、加大教育资源投资是提升人力资本的重要途径。

20世纪90年代，欧洲国家家庭模式发生变化，越来越多的女性投入到劳动力市场。同时人口出生率下降，老龄化程度提高，给欧洲传统的福利国家敲响警钟，为了应对社会产生的新问题，福利国家将儿童照顾提上日程。并且在此之前，西方国家经济政策和福利政策之间出现矛盾，成为维系福利国家的阻碍，促使福利国家的支持者们寻求解决方案。英国社会学家吉登斯即为解决方案的提供者之一，他提出的“社会投资”理论将社会福利视为对社会的投资，旨在将消极福利变为积极福利，将被动福利变为主动福利，尤其注重人力资本投资和利用风险资源，缓解了福利国家经济政策和社会政策之间的矛盾。欧洲福利国家在吉登斯理论的支持下，将儿童照顾政策理念从社会福利转换为社会投资，出发点从福利制度的健全转化为促进就业、进行社会投资，极大地推动了西方福利国家儿童照顾的发展。

3、儿童照顾与人力资本投资的关系

（1）健全儿童照顾有助于扩充当前人力资源。第三期中国妇女社会地位调查的数据显示，城镇女性未就业的原因中，69.3%的被调查者是因为料理家务，而照顾儿童是家务中重要的一部分。可见多数女性由于承担儿童照顾责任而不能从事社会劳动生产活动，是社会人力资源的损失。虽然人力资源的扩充不一定带来人力资本的增值，但人力资源通过培训、教育、时间可以转化为人力资本，是提升人力资本的数量基础。健全儿童照顾体系有助于政府帮助家庭尤其是年轻女性承担部分家庭责任，减轻其家庭负担，从而有时间、精力投入劳动力市场，是对市场人力资源的扩充，是使人力资本增值的数量基础。反之，有限的儿童照顾设施、不健全的儿童照顾体系则成为扩大妇女就业的阻碍。以德国为例，20世纪末，德国儿童照顾设施薄弱，能够享受到儿童照顾设施的儿童在3-6岁半的儿童还不到3/4，同时没有照顾更小年龄儿童的幼儿园，几乎所有的小学都是半日制。妇女加入劳动力市场的人数大增，高于欧盟的平均水平，但实际参加工作的人数大大低于英国和斯堪的纳维亚国家，有力证明了在承担照顾儿童责任的妇女中，越来越多的人希望参加劳动力市场，但是因为缺乏儿童照顾的公共服务而不能参加。1996年后，德国实行3-6岁的儿童都有权利上幼儿园，扩大对三岁以下儿童的照顾设施，并改革劳动力市场政策以支持女性重返劳动力市场。研究表明，儿童照顾设施的扩张使有3-6岁孩子的母亲参加工作的人数从1996年以来增加了7.5%。

（2）健全儿童照顾是对未来人力资本的投资。《中国妇女儿童发展纲（2011-2020年）》指出“儿童是人类的未来，是社会可持续发展的重要资源。”从儿童津贴、托幼设施、学前教育方面加强政府、社会对儿童照顾责任的承担，是从数量和质量方面对社会未来人力资本的投资。

从数量方面来看，随着市场经济的发展，在追求效率、效益的环境下对劳动力的素质要求大大提高，职场竞争力加大。而以儿童照顾为主的家庭责任使许多年轻女性实现家庭和工作二者关系的平衡，一些女性以职业生涯发展为主要追求，主张晚育甚至不育，使得社会生育率降低。最突出的表现为2015年“全面二孩”政策并未达到预期效果，可见社会生育意愿降低。而健全儿童照顾，有助于缓解由家庭责任给女性带来的压力，消除因为生育带来的顾虑，从而提高生育意愿，有助于扩充未来人力资源。从质量方面来看，学前教育是人力资本投资的初始阶段。健全学前教育，使更多儿童有机会接受优质的学前教育，传授儿童基础入门知识，有助于儿童启蒙，为将来儿童成长发展奠定坚实基础，是对未来人力资本的投资。

二、我国借鉴欧洲儿童照顾政策的可行性

欧洲作为福利国家的发源地，在建立社会福利制度方面是其他国家的典范。20世纪九十年代，欧洲国家向后工业化社会转型，第三产业发展迅速，越来越多的女性进入劳动力市场。随着市场经济的发展，对劳动力工作效率、能力的要求不断提高，竞争压力加大，女性平衡家庭和工作难度增加，是导致生育率降低，人口出生率下降，老龄化加剧等社会问题的原因之一。而儿童照顾被视为缓解这些社会问题的途径之一。经过近四十年的发展，欧洲福利国家的儿童照顾政策为年轻父母重返劳动力市场提供了机会，为劳动力市场扩充了人力资源，缓解了人口结构变化带来的压力，在促进就业、提高儿童受教育水平方面发挥了重要作用。

21世纪以来，我国政府出台的政策中把残障儿童、家庭残缺儿童作为保护对象较多，对一般儿童的照顾有所忽视。当前社会人口老龄化严重、家庭规模缩小、稳定性减弱，政府对一般儿童权益保障的缺失使得儿童照顾责任全部落在家庭内部，尤其是母亲身上，导致女性劳动力就业压力增大，家庭负担增加，生育率下降。在市场经济快速发展的今天，儿童照顾体系缺失的负面影响逐渐显现。当前我国面临与欧洲国家相似的生育意愿降低、女性劳动力就业难度增加等问题，因此欧洲儿童照顾体系建设经验对我国有很大借鉴价值。

三、欧洲儿童照顧体系建设对我国的启示

随着“全面二孩”政策的实施，社会对儿童的关注升温，儿童照顾体系构建提上政府工作日程。而欧洲经过改革完善，儿童照顾体系较我国更加成熟，其中经验值得我国借鉴。

1、转变政策理念，提高对普通儿童照顾的重视

随着我国经济转型升级，政府意识到人力资本在促进社会发展、参与国际竞争中的重要作用。儿童是国家的未来，对儿童照顾的投资符合社会投资理念。同时儿童照顾体系的建立能够缓解家庭尤其是女性照顾儿童的压力，增加女性劳动时间，间接推动女性就业。因此，对儿童照顾政策的定位应从社会福利支出转变为对人力资本的投资。

我国已经进入中国特色社会主义新时期，主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。儿童照顾不应满足于对儿童生存需求，而应该主张儿童生存和发展需求并重。21世纪以来，我国出台的相关政策大多将弱势儿童群体作为保护目标，致力于满足困难儿童的生存需求，而对普通儿童的投资不足，因此还应加强对普通儿童在津贴、托幼设施方面的支持。

2、加强儿童照顾公共设施建设

以幼儿园为例，到2017年全国幼儿园数量比上年增加1.51万所，增长率为6.31%，但仍然不能满足社会对学前教育的需求。同时，公办幼儿园和民办幼儿园在服务人群、服务水平、收费标准等方面存在差异，民办幼儿园收费标准远远超过公办幼儿园，由于父母们都不愿让孩子“输在起跑线上”，都希望给儿童提供水平较高的学前教育，由于学前教育需求的上升，导致“入园难，入园贵”问题突出，学前教育成为阻碍儿童成长成才一大障碍，不符合对儿童进行投资的理念。因此，加大儿童照顾设施供给，是缓解“入园难，入园贵”问题的有效方法。

由于政府人力、物力、财力有限，儿童照顾设施提供的责任不应该只由政府来承担。政府应该发挥引导、支持作用，鼓励社会参与到儿童照顾设施供给中来，政府可以通过加大财政补贴、政策支持等体现其公共属性。通过政府参与、监管，保证儿童照顾服务质量，有利于儿童发展，为未来劳动力市场提供人力资源。同时大大缓解家庭儿童照顾压力，分担母亲儿童照顾的责任，有助于女性劳动力重返职场，减轻社会对女性就业的歧视，推动劳动力市场健康发展。

3、加大对儿童的直接补贴力度

瑞典是福利国家的典范，儿童照顾政策体系也处于世界前列。20世纪九十年代，政府曾对儿童照顾政策进行改革，推出了“儿童照顾津贴计划”。父母可以用儿童照顾津贴支付儿童照顾的费用或补贴家用，还可以在私人和公共儿童照顾机构中进行选择，分担家庭儿童照顾的资金压力。同时对家庭而非儿童照顾机构进行补贴，引入市场竞争机制，使私人和公共儿童照顾机构形成竞争，从而提高服务质量，让儿童接受更高质量的照顾和学前教育。

当前我国对儿童直接的资金补贴主要集中在弱势儿童群体。2011年，民政部发布《民政事业发展第十二个五年规划》“探索建立儿童津贴制度，并建立困境儿童分类保障制度，逐步将受艾滋病影响儿童、重病、重残、罕见病儿童和在押服刑人员子女等事实上无人抚养儿童纳入保障范围。”但是对普通儿童的补贴十分少见。因此我国应尽快建立对普通儿童的直接补贴政策，以应对“入园难、入园贵”，女性就业受歧视等社会问题。对儿童的直接补贴对当前和未来劳动力市场有促进作用，是社会人力资本投资。从当前来看，父母尤其是母亲则无需长期留在家中照顾儿童，而是有时间和精力投入到职场并获得工作报酬，增加了当前劳动力数量。从长远来看，女性工作报酬为儿童提供充裕的物质基础，使其有接受高质量照顾与教育的物质支持，有助于儿童发展，是对未来人力资本的投资。

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【作者简介】

白照君（1998.10—）女，汉族，河北张家口人，河北工业大学人文与法律专业本科在读.

李晋康（1999.8—）男，汉族，河北沧州人，河北工业大学人文与法律专业本科在读.

本文为中共天津市委党校/天津行政学院2019年度校院科研课题《京津冀区域发展进程中基本公共服务共建共享的实践经验与发展路径研究》（TJDXKY1904）;2017年河北省高等学校人文社会科学研究青年基金项目《河北省城市贫困家庭代际传递轨迹与破解政策研究》（SQ171021）;2015年度河北省社会科学基金项目《河北省社会组织承接政府购买公共服务能力评价指标体系研究》（HB15GL104）阶段性成果