定心丸来了： 农村土地二轮承包到期后再延长三十年

编者按：土地关系是农村最基础的生产关系，以土地制度为核心的基本经营制度是党在农村的政策基石。自改革开放以来，国家坚持土地家庭承包经营制度，并保持承包关系长期稳定不变，既为解决全国人民的吃饭问题奠定了制度基础，也为保持农村长期稳定奠定了制度基础。2019年11月26日，中央授权新华社发布了《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确了巩固和完善家庭承包经营制度的基本方向，明确了保持土地承包关系长期稳定的基本原则，明确了农村土地承包关系在第二轮土地承包到期后再延长三十年。《意见》的发布，意义重大，影响深远。长期稳定土地承包关系，充分保障农民的土地承包权益，完善农村土地承包经营制度，既有利于增强农民发展生产的信心，又有利于促进农村土地流转，发展适度规模经营，还有利于保障农村的长治久安。就《意见》出台的有关情况，国家农业农村部部长韩长赋回答了记者的提问。现摘要刊登，以飨读者。

记者：农村土地二轮承包马上到期，广大农民都很关心延包问题。请问，如何组织实施才能确保土地承包关系长久不变的政策落地？

韩长赋：确实，二轮承包到期后再延长三十年的重大政策宣示以后，各界都非常关注，尤其是农民朋友更加关心。因为土地是农民最大的财富。我们是在农村普遍进行土地承包，现在有15亿多亩的农村承包地，涉及近两亿农户。所以土地如何延包事关农民的切身利益。二轮承包是从1993年开始，到1999年基本完成了。如果按照承包期三十年计算，从2023年开始，二轮承包就开始大批到期，就要开始延包。延包的高峰期集中在2026年到2028年。实际上，我国各地方的情况并不完全相同，所以每个地方的承包起始时间不是完全一样、整齐划一的。

关于承包到期后如何延包的问题，《意见》明确规定：一是坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，要确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。二是延包的起点以各地第二轮土地承包到期开始计算，承包期还是三十年。

为确保土地承包关系长久不变政策的落地，我们主要做了三方面的工作：一是把证书发到农民手中。从2014年起，我们开始推进承包地的确权登记颁证，经过六年来的集中攻坚，这项工作已经基本完成，目前发证率超过94%。下一步要继续抓好收尾工作，做到应发尽发，要把现在农户的承包地明确下来。二是健全配套法律政策。按照新修订的《农村土地承包法》，抓紧修订完善《土地经营权流转管理办法》等相关配套法律法规和政策措施。三是开展延包试点。我们准备在一部分县，主要是先到期的县开展第二轮土地承包到期后的延包试点，并通过试点来摸索经验，指导基层探索延包的具体办法。关于延包，在大面积操作实行之前，中央以及有关部门还会出台指导意见。

记者：这些年，很多农民进城落户了。请问，这些进城农民的承包地应该如何处置？

韩长赋：随着城镇化的加快推进，大量农民进城，全国现在进城务工经商的农民大约是2.88亿人，其中举家进城务工经商的有3000多万户。所以有的村里好多房子闲着，存在“空心村”现象。其中，相当一部分农民在城里落户了，但是多数人过年过节时还会回村里。总的来讲，举家进城落户的农户越来越多，这种现象越来越普遍。

进城农户的承包地如何处置，关系到农民的切身利益，也关系到农村社会稳定。我们在土地问题上，充分尊重农民的意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择。《意见》明确提出，现阶段不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件。对进城落户的农民，一方面，可以引导他们在依法自愿有偿的原则下，将承包地转让或者退还集体，前提是自愿有偿。另一方面，也可以保留承包权、流转经营权或者通过代耕托管等方式发展多种形式的适度规模经营。对长期弃耕抛荒承包地的，《意见》明确规定，发包方可以依法采取措施予以纠正。

记者：《意见》提到，要落实好土地承包关系长久不变就要做好承包土地确权登记颁证的工作。据我了解，中央2014年提出要用五年时间基本完成这项工作。请问，这项工作目前进展如何？

韩长赋：开展农村承包地确权登记颁证工作是党中央做出的一项重大决策部署。开展这项工作的初衷，就是要穩定土地承包关系，给农民吃“定心丸”，同时把土地承包的情况进一步搞清楚。这项工作，在2014年以前就已开始试点，中央农办、农业农村部和中央有关部门组织开展试点，从2014年开始全面推开。到2018年年底，这项确权工作已经基本完成。

通过确权登记，我们清楚地了解到我国有15亿多亩承包地，有11亿块地块，很多地方土地单块面积还是不大。清理了2亿多农户的档案资料。可以说通过这次确权登记摸清了家底，解决了长期以来农村土地四至不清、面积不准、权属不明等问题。

记者：二轮承包以来，由于人口的增减和自然灾害等一系列原因，一些农户存在无地或者少地的状况。请问，《意见》强调土地承包关系保持稳定并长久不变，这些无地和少地的农户权益该如何保障？

韩长赋：我们对这个问题高度重视，通过各地进行的初步调查和统计，大体上这部分农户占总农户的0.94%，不到1%。《意见》对此作出了明确规定：第二轮承包到期后，应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，现有承包地在二轮承包期期满以后由农户继续承包，有自然灾害损毁等特殊情形时，可按照大稳定、小调整的原则，按照法定程序可以在个别农户间做适当调整，但是要依法依规、从严掌握。

为保障无地、少地农户的基本权益，各地也在研究和探索。一方面，有条件的地方可以通过集体预留的机动地，二轮承包的时候允许集体有条件可以留不超过5%的机动地;还有新开垦的耕地，以及原承包户依法自愿交回的耕地，还有承包农户消亡了，集体依法收回的耕地，通过这些耕地来解决。另一方面，可以帮助无地、少地的农民通过流转土地经营权来耕种土地，也可以流转其他进城务工农民的土地。此外，还要在地外做文章，因为我们不能仅仅依靠无限地分割耕地来解决这些问题。我国的基本国情是人多地少，所以还要从地外做文章，帮助无地、少地的农户提高就业技能、提供就业服务、广辟就业门路。我们不仅鼓励农民工外出进城打工，也鼓励当地发展乡村产业，推进农村一二三产业融合，发展仓储保鲜、冷链物流、农产品加工、农村电商等，包括乡村旅游，扩大农民就业和增收的门路。当然，可能还有确实生活无着落、有实际困难的农民，我们则为他们提供基本的社会保障。

记者：农村土地“三权分置”是一项重大制度创新，有利于促进土地流转。《意见》强调保持土地承包关系稳定并长久不变。请问，这两者之间是否有矛盾呢？

韩长赋：这两者并不矛盾。2016年，中央印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，在农村实行土地集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”。“三权分置”的制度安排，实际上是顺应了城市化、工业化和农业现代化的需要。因为农业现代化要使用机械，也需要适度规模经营，所以土地经营权需要流转起来;还因为土地经营权本身也是生产要素，作为要素，它也应该更有效地配置。

当然，流转不流转土地，是承包农户自己的意愿，任何组织和个人不能强迫承包农户流转或者不流转土地经营权。流转的期限不能超过第二轮承包剩余期限，土地流转了，法律规定，必须搞农业，不能从事非农建设。在坚持集体所有权、稳定农户承包权的基础上，使农村土地经营权流动起来，激发了农村基本经营制度活力，这实际上也是对农村基本经营制度的完善。

《意见》强调了“两不变，一稳定”，既可以进一步稳定农户承包权，使农民放心地流转土地，也能让新型经营主体有稳定的预期，能够放心地流入土地，加大农业投入，发展现代农业。这两者的关系可以简单地表述为：稳定是为了更好地放活，放活是为了长久的稳定。只有土地承包关系稳定了，才能确保“三权分置”得以确立，并且稳步实施。如果承包权变来变去，经营权就没有了基础。只有实行“三权分置”，放活土地经营权，承包关系才能保持长久稳定，这样农户的承包权才能更好地实现，土地才能够得到充分有效地利用。

（本刊记者摘编）