金融监管沙箱的制度要素与理念创新

杨志超

【摘要】金融和科技的加速融合暴露了金融科技监管的滞后性问题，监管实践要求监管理念的转型和监管制度的创新。监管沙箱使创新的金融科技产品有机会在真实的市场条件下获得测试，有利于平衡金融监管和金融创新之间的冲突。监管沙箱的主要构成要素包括申请测试的主体资格、参与测试的激励措施、参与测试的过程要求以及针对消费者的保护责任等。其具体理念包括试验性监管、提前性监管、功能性监管和包容性监管，这对于我国建立有效的金融科技监管制度有着重要启示。

【关键词】金融监管沙箱;金融科技;金融创新;包容性监管

【中图分类号】 F842     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）05-0132-7

有益的金融科技创新能够提升获得产品和服务的效率，在缩短交易时间的同时减少交易成本。金融和科技的加速融合催生了金融市场的繁荣，同时也迅速暴露了金融科技监管滞后和失灵的问题。次贷危机后，金融监管机构在由轻触式监管理念和微观审慎监管理念向刚性监管理念和微观、宏观相结合审慎监管理念转变的过程中，金融科技创新再次对现有的监管理念形成巨大冲击。

一、创新背景下金融科技监管转型的必要性

随着新兴技术的发展，金融科技创新引发的金融产业调整将持续加速，颠覆性、去中心化以及改变竞争规则的金融科技公司将大量出现，以科技手段重新定义的金融服务渠道将大幅改善金融消费者的使用体验、提高金融服务效率并降低金融服务成本，但同时也造成了监管难题。其一，金融稳定问题。先进的科学技术将显著增加并提升金融交易的数量和速度，大量自动化交易将会引起金融市场资产价格产生显著性波动，随之引发金融市场的整体震动。其二，网络安全問题。金融科技与网络服务息息相关，其自身复杂的演算法和技术方案既是其优势，但也导致监管部门检测难度增大，可能会影响交易安全，进一步加大网络攻击的可能性。其三，风险集中问题。由金融网络交易量加大引发的市场结构调整，必然产生风险过度集中问题，如垄断的互联网金融支付服务。其四，金融消费者隐私保护问题。分散式账册技术将金融消费者的个人资料和交易信息存于网络之上，但开放的网络节点使这些信息处于透明状态，创新所带来的技术不确定性难以平衡信息透明和隐私保护之间的矛盾。

金融科技发展的现实情况要求金融监管理念的转型，实现鼓励科技创新的同时能够保证有效监管。金融科技引发的产业结构转变不仅速度快，而且趋势不可逆转。伴随着金融科技跨产品、跨机构、跨行业和跨国界的发展趋势，改变传统的监管理念以适应新业态的发展，不仅是我国金融产业转型与生存的关键，也是把握金融自主权和保证金融稳定的关键。

二、金融监管沙箱制度的创设和现实意义

（一）金融监管沙箱制度的创设

过去的几年里，在金融消费者追求网络体验的背景下，金融科技更加强调数字化和自动化技术的应用。由于网络解决方案的资金要求下降，整个创新周期的风险也随之下降，金融科技的更迭速度显著加快。金融服务业的流程变革和技术改进必然会引发监管层的回应，监管层也在努力创新监管策略，在不刻意限制金融科技服务创新的基础上，服务于相应的监管目标。

为平衡金融监管和金融创新的需求，英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）于2015年11月提出监管沙箱（regulatory sandbox）的概念。“沙箱”原是计算机用语，是指软件开发过程中建立的封闭测试环境，开发者可以在沙箱内安全测试软件功能。所谓监管沙箱，是一个为推动金融科技或金融产业创新而为特定金融主体创设的风险规模可控的“安全空间”，以协助测试他们的创新产品，“安全空间”内的金融产品能够在暂时豁免法律规制的同时获得监管者的指导，达到由开发者和监管者共同解决金融科技产品测试过程中监管问题和法律问题的目的。英国金融行为监管局通过制定扶持政策，鼓励金融机构应用监管科技[1] 。监管沙箱制度受到美国、澳大利亚、新加坡和中国香港等地的重视，他们纷纷效仿英国金融科技监管沙箱制度，以鼓励本地区金融公司、科技公司开展金融科技创新。

（二）金融监管沙箱制度创设的现实意义

金融监管沙箱的意义在于创设一个受保护的空间，使创新的金融产品有机会在真实的市场条件下获得测试，而不会因为现行法律法规的限制而扼杀创新的机会。其实质是提供一个试验框架，以实现金融科技相关主体权益平衡以及发现法律调整需求，在具体的应用中完善具体的操作性规范、构建防火墙机制和保护创新者的市场优先权，以有效推动金融科技市场化。运用监管沙箱模式，监管部门能够通过试验性机制与新兴金融科技产业形成良好互动，掌握最新的金融科技动态，并在深入了解其技术原理和产业模式的基础上规划相关立法，控制金融科技对市场的影响。金融科技企业需要面对高度创新之下的不确定性，监管沙箱能够减少监管和法律风险，有效降低科技产品的上市时间和研发成本。监管沙箱通过放宽监管壁垒鼓励金融创新，能有效服务金融普惠的目标。

三、金融监管沙箱制度构成要素之中外比较

英国FCA公布的《监管沙箱指南》规定了沙箱制度的基本构成要素，是监管沙箱运行的基础性法律文件，其后世界主要金融发达国家和地区如澳大利亚、新加坡、中国香港等都发布了沙箱指南文件。与上述国家和地区以指南作为依据不同，中国台湾于2017年12月29日通过了《金融科技发展与创新试验条例》（简称《条例》），并于2018年4月30日施行。目前，世界上已有二十多个国家或地区公布了金融科技监管沙箱的指南或法律，有四十多个国家或地区已经官方宣布开展或正在实施金融科技的沙箱监管工作。

纵观世界各地的沙箱法制，整体上都遵循了英国FCA的框架，有着大致相同的构成要素，具体包括沙箱的监管主体、沙箱的目标、沙箱的申请资格、沙箱的保障和限制、沙箱测试的时间和客户限制、沙箱的成本、监管者的行动等，但各国或地区沙箱的具体内容和侧重点存在一定差异。沙箱法制构成要素的差异主要体现在申请测试的主体、申请测试的条件、申请测试的期限和客户数量、参与测试的激励措施以及消费者保护的要求等方面。监管机构设立沙箱的直接目的是通过监管创新促进金融服务市场的竞争和效率，但沙箱能否成功实现将取决于其制度要素的合理性和规范性。

（一）申请测试的资格要求

1. 英国。英国对于测试的主体未作明确限制，自愿测试创新产品的已注册企业、将于测试前完成注册的未注册企业以及为已注册企业提供技术支持的科技机构均可提出申请。根据英国《监管沙箱指南》，参与金融沙箱的企业必须满足以下五项要求：第一，属于FCA的监管事项，即所测试的产品和服务属于FCA监管体系的范畴;第二，金融科技产品是一个真正的创新，即相对于以往的产品有显著改进;第三，能够使金融消费者获得明显利益，即能够获得更好的服务体验;第四，具有运用沙箱测试的必要性，即无法通过其他途径对新产品进行有效测试;第五，已做好业务测试的准备，即参与测试主体已充分了解相关法律。

2. 澳大利亚。澳大利亚监管沙箱的申请主体限于尚未取得金融服务或信贷牌照的金融科技公司，如果有意向测试开发的金融产品和服务，可以提出申请参与测试。与英国申请主体的范围不同，澳大利亚证券和投资委员会（Australian Securities and Investment Commission，ASIC）明确将申请主体限于金融科技领域，同时又允许个人提出申请。申请条件的相关要求包括以下几个方面：第一，法律禁止提供金融服务的主体、已获得澳大利亚金融服务执照或信贷执照的主体及与已获得执照企业相关的主体不得提出申请。第二，特定范围内的金融服务或信贷活动，金融服务的豁免适用于提供一般建议的服务、处理金融产品的服务，但不包含发行金融产品的服务，信贷活动的豁免主要适用于以信贷援助和担保中介为主的信贷产品。同时，设计复杂的产品、不易于变现流动性差的产品、回报期过长的产品（如养老金和人寿保险）以及针对弱势消费者的产品（如消费者租赁）不纳入测试范围。第三，符合消费者保护的相关要求，包括金融服务的数额和客户数量的限制、消费者保护的措施、充分的消费者补偿计划以及争议解决的方案。

3. 中国台湾。我国台湾对申请主体的界定相对宽松，自然人、合作企业、独资企业和法人均可申请，不限制所属行业，但所作的创新试验应是以科技创新方式从事属于主管机关许可的金融业务试验。申请的资格条件包括：第一，属于需主管机关许可、核准或特许金融业务范畴;第二，具有创新性;第三，可有效提升金融服务的效率、降低经营及使用成本，或能够提升金融消费者及企业的权益;第四，已评估可能风险并制定相关应对措施;第五，制定消费者保护措施，并已准备好适当补偿;第六，其他需评估事项。

（二）参与测试的激励措施

1. 英国。根据英国FCA公布的测试流程，企业应当填写《监管沙箱申请表》寄交FCA，说明其测试的产品和论证达到资格条件，FCA审查后认为符合条件的将指定联系人与企业沟通测试方案，包括测试条件、测试内容、汇报要求等。测试过程中，FCA会根据需要提供监管工具以方便企业开展测试。可用的监管工具包括对特定业务的单独指导、对测试的限制性授权、对FCA规则的豁免或修改以及授予无执行力函。具体的监管工具依据产品的性质和测试需要逐案确定，FCA对测试情况进行全程跟踪。测试结束后，FCA根据企业提供的结果报告进行评估。通过评估的企业产品将进行推广，同时根据产品和企业的需求修订相应的监管规则。

2. 澳大利亚。根据澳大利亚的豁免规则，测试企业或个人不需要在测试期内获得金融许可证，其最直接的受益者就是参与金融业的非金融业机构。由于金融业为特殊行业，通常情况下非金融机构难以参与其经营，但根据监管沙箱法律的规定，非金融机构可以申请纳入试验沙箱。如果证明非金融机构的金融科技和商业模式可行，其将获得政府许可参与金融业经营，相关部门会针对性地修订监管规则，使之成为澳大利亚新兴金融业态的组成部分。

3. 中国台湾。《条例》第五章规定了“法律排除适用和法律责任豁免”的内容。主管机关认为确有创新试验的必要时，可以与其他机关协商，核准创新试验期间排除法律、行政法规全部或部分不予适用，并免除测试主体的行政责任，但洗钱和反恐等相关法律或行政法规不得排除适用。另外，《条例》还明确列出了创新试验行为不适用各金融相关法律所定刑事及行政责任的内容，具體包括九部金融法律的共十多项法条。

（三）参与测试的过程要求

1. 英国。英国规定的测试期限，一般为3 ～ 6个月，以保证创新试验的时效性。测试主体应将消费者数量严格限制在小规模范围内，以满足获取试验数据和有效管控风险为基准，目标客户应具有市场针对性且能够承受相应的风险。测试主体应提出测试计划，包括测试时间表、保障措施、测试期限、客户数量、消费者保护措施、风险评估以及退出机制等;应向FCA递交每周定期报告和最终总结报告，每周定期报告说明测试进程和重要发现，如未按期报告，FCA有权终止测试;测试完成四周内应递交最终总结报告，说明测试的成果、发现的问题和解决方案。

2. 澳大利亚。澳大利亚监管沙箱的豁免期限为12个月，测试主体应当在测试期结束前有规划地开展申请和获取金融服务许可证的工作。测试主体还应当在测试结束前两个月内向ASIC提交测试内容的简短报告。澳大利亚监管指南对沙箱产品提供金融服务的交易额和客户数量进行了限制。交易额度限制方面，零售客户持有的与测试服务相关的存款产品、支付产品金额不超过1万澳元，与测试服务相关的信贷合约额度不超过2.5万澳元，与测试服务相关的一般保险合约承保金额不超过5万澳元，批发客户无额度限制，但总测试额度不超过500万澳元。客户数量限制方面，持有豁免许可证的沙箱企业可提供服务的零售客户数量不超过100人，但批发客户数量不受限制。

3. 中国台湾。《条例》规定沙箱最长试验期限为三年，这是目前世界上最长的监管沙箱试验期限，目的是给试验提供宽松的环境，保证试验过程的稳定性和结果的准确性。根据该项规定，试验期以一年为限，同时规定了展期制度，测试企业如需延长测试期限，应当在实施结束前申请展期，可申请延长1次不超过6个月，但创新内容若涉及修订的法律，延长可不限1次、最长不超过三年。申请者应当自核准决定通知之日起3个月内，开始创新试验。在试验过程中，应配合创新试验业务性质，采取适当及必要的信息安全措施，确保信息汇集、处理、利用及传输安全，同时接受主管部门必要的现场检查。创新试验结束后，应当在届满之日起1个月内，向主管机关提交创新试验结果的报告，配合主管机关开展评估，并根据评估的结果开展后续业务。

（四）针对消费者的保护责任

1. 英国。FCA要求测试主体必须制定消费者保护措施，并应根据消费者的不同种类以及测试的不同阶段进行个案设计。测试企业为保证消费者利益，通常应履行以下四项义务：第一，证明义务，即测试企业应当向FCA证明其具备补偿消费者任何损失的经济能力;第二，披露义务，应对测试相关信息以及项目补偿信息进行揭示;第三，反馈义务，对于消费者的投诉能够根据项目实际进展进行及时回复;第四，补偿义务，企业如果造成消费者损失或者测试失败，应根据事先的补偿计划承担责任。

2. 澳大利亚。澳大利亚监管指南要求测试企业必须建立争议处理机制，包括内部争议处理程序和外部争议处理程序。其中，外部争议处理程序是保护消费者的重要措施，能够为消费者和投资人提供正式法律体系之外的更快捷的争议处理机制。豁免牌照运行的企业通常是在限定的时间范围内完成产品测试，因而迅速的处理机制显得尤为重要。对于测试期结束至获得ASIC正式许可前停止运营以及确定不申请许可证的测试企业，如果未能在12个月的测试期内完成争议处理，则可通过“停业后覆盖”机制获得赔偿。

3. 中国台湾。《条例》首先规定了测试企业的损害赔偿责任，申请者对消费者的责任，不得预先约定限制或免除，违反该项条款的约定无效。其次，规定了订立合同的原则，包括公平合理、平等互惠及诚信原则，申请者须尽善良管理人的注意义务，对于相关信托或委托事项须负忠实义务。再次，申请者须履行消费者隐私保护的义务，对参与者资料的汇集、处理及利用，应符合隐私保护法律的相关规定。最后，设立金融消费争议处理机制，规定申请者与金融消费者之间的争议由已成立的“财团法人金融消费评议中心”解决。

四、金融监管沙箱制度的理念创新

金融监管沙箱制度体现了金融监管改革的新动向——持续增进监管的灵活性和弹性，以解决其过于刚性而抑制金融科技发展的问题。监管沙箱的本质特征在于为金融科技企业开辟一个“安全空间”，以便对其创新产品和服务进行测试，从而营造优越的金融生态环境[2] 。这种新的监管动向根源于对金融业发展和金融创新需要内在规律的把握，也反映了金融监管部门正在依据创新性的金融理念开展金融科技监管工作。就金融监管沙箱制度而言，其蕴含了试验性监管、提前性监管、功能性监管和包容性监管理念。

（一）试验性监管理念

当前世界各国通常采用严格的金融牌照行政许可制度以保证金融安全与稳定，但对急于在市场形势瞬息万变中将创新产品或服务推向市场的公司（尤其是新兴公司）而言，金融许可证的获取时间较长且获取成本极高[3] 。英国、澳大利亚、新加坡等地推出的沙箱监管制度，并未形成真正的立法，而是以监管机构制定规范性文件的方式确立并运行，中国台湾通过的《条例》意图通过正式法律的方式确立并运行，尽管二者在形式上存在差异，但均属于试验性监管的范畴。

试验性金融监管，主要是指具有一定金融监管职能的主体为支持金融创新及推行金融监管创新而依法依规开展的试验性监督和管理活动以及由此形成的一系列具有试验性质的金融监督和管理理念、方法、制度、立法、模式等的总称[4] 。试验性金融监管凸显了监管的试错性特征，它是监管者在无法有效预测和评估金融创新风险时所采用的暂时性或过渡性的监管策略。这种监管策略遵循试错逻辑，体现了监管过程中的科学思维，能够检验金融科技的利弊得失和发展潜力，在鼓励创新的同时避免大规模运行造成的风险。监管沙箱在确保消费者权益的前提下，以行政机关简化审批程序和暂时豁免金融执法为要件，金融科技企业提交申请获得行政许可即可开展运行，同时能够以有效的方式对创新金融科技进行监管。试验性监管的理念在防止金融创新过程中风险外溢的同时，倒逼金融监管者提升监管技能、增强监管专业性，适应了新兴金融科技的发展需求。

（二）提前性监管理念

随着现代科技的迅猛发展，金融科技产品生命周期往往短于传统的金融产品，因而其市场渗透能力更强，按照传统的监管理念进行立法规制极易出现损害消费者权益的问题。金融科技能夠大幅提高效率并有效解决传统金融的痛点，创新监管方法以避免金融产品在销售环节损害消费者利益就成为金融监管者迫切需要解决的问题。延伸监管领域、扩充金融科技监管的环节，成为解决问题的关键。监管沙箱解决了金融科技产品早期干预的问题，将监管领域从科技产品的零售阶段提前至研发阶段，使金融科技创新得以在降低市场准入门槛、简化行政审批流程、保证消费者权益的前提下试运行。通过指定联系人、单独指导监管工具对创新企业提供帮助，根据金融科技发展的需要对相关法律进行修订。

提前性监管能够有效解决企业面临的监管不确定性问题。沙箱中运行的金融科技依然是研发阶段的产品。一方面，经过测试和评估，沙箱产品如果能够合法、有效地降低金融成本为消费者提供服务，以及能够在保护消费者利益的前提下与监管者沟通改变监管金融服务的法律以符合监管需要，提前性监管会明显缩短金融产品的上市时间，降低产品周期成本。另一方面，如果经过测试和评估最终得到沙箱产品存在法律风险，或者经沟通后无法通过修订监管规则化解法律风险，则意味着测试失败，提前性监管能够在消费者权益保障及市场规模可控的前提下减少风险，避免产品直接投入市场所引发的更大风险，避免企业未来面对的监管风险。

（三）功能性监管理念

科技的发展大大拓展了金融的领域，也模糊了金融监管的边界，延伸监管的空间和明确监管的权责成为智能科技时代的必然选择，也是平衡金融创新和金融稳定的必然要求。传统的分业监管在金融科技产品和服务的监管过程中，要么监管内容重叠，要么监管要素缺失，要么监管机构缺位。机构性的分业监管体制不仅具有明显竞争抑制性，而且为监管套利提供了空间。

与分业监管不同，功能性监管不再依据金融机构分类，而是依据功能要素分类来确立监管法制。基于金融产品表现出的功能具有稳定性，功能性监管理念针对金融产品设计的监管规则也就具有了连续性和一致性，能够有效应对混业经营下金融科技创新引发的金融业务交叉、金融创新产品层出不穷的难题。多数国家的监管沙箱法制都是通过跨产品、跨行业和跨领域的协调，对整个金融行业进行整体性监管，这符合金融业日益融合的现状和发展趋势，也有利于弥补监管空白、控制监管成本和增进监管效率。

（四）包容性监管理念

伴隨着经济发展和科技进步，社会治理理念成为时代主题，金融法也正在经历着从管制法到服务法的转型与嬗变，更加强调开放性和包容性。包容性监管是一种社会治理的监管理念，它更注重监管的社会控制与影响效果，而不是监管权力的来源。包容性监管理念包括差异化监管理念、适度监管理念和柔性监管理念[5] 。首先，监管沙箱制度体现出明显的差异化监管理念。重视测试科技产品的差异性，在测试过程中注重提供差别性的服务，例如英国FCA要求为每一个项目制定联系人，并为测试项目提供个别指导。其次，监管沙箱制度是适度的监管方式。金融科技的创新性、开放性、专业性和生命周期短等特征要求对其适度管理而不能过度管理和放任管理，否则必然发生“二律背反”的困境，即一旦过度将压抑金融创新，一旦放任则会危害金融稳定。监管沙箱的引入不仅仅是为金融科技的发展设置了“保护区”，也为监管机构的政策拟定、风险测评创建了“观察区”[6] 。监管沙箱在风险可控的范围内包容性地提供行政许可，甚至在必要时随着试验的开展修正监管规则，大大激发了科技创新行为和市场活力。最后，监管沙箱制度也是柔性监管理念的体现。它更加强调被监管者的参与和对话，通常都设有定期报告制度，从而使监管规则更加合理和规范，避免刚性监管所诱发的利益对抗。

五、平衡金融监管与金融创新——我国构建金融监管沙箱制度的启示

沙箱测试有助于减少将创新理念推向市场的时间和成本，在完成测试的企业中，约有90%的企业已经向更广的市场迈进。而且，沙箱测试有助于帮助创新者获得融资。FCA的严格筛选为创新者潜在的合作伙伴和投资者提供更多的确定性，至少有40%的企业在沙箱测试期间或之后收到了投资。但是，在测试过程中仍出现了许多问题，包括银行对小型测试企业拒绝服务、新生企业缺乏完善的客户群进行测试、银行或金融机构消费者数据信息共享问题以及希望进入沙箱的公司难以满足授权条件等。针对上述问题FCA努力采取措施予以解决，如推出“开放银行计划”，与银行实现合作，定义和开发应用程序接口，使消费者和小企业能够与其他银行和第三方安全地分享其当前的账户信息。

金融科技创新对于我国实现集约型增长、提升经济效率的意义不言而喻，但随之出现的监管难题也亟待解决。上述监管沙箱的制度、理念和实践对于我国平衡二者之间的冲突有着重要的启示。我国金融监管层未来应努力更新金融科技监管理念，尽快组建监管沙箱专门机构，同时应加快进行监管沙箱专门立法。

（一）更新金融科技监管理念，构建刚柔并济金融科技法律体系

当代金融科技监管应以优化金融科技资源配置为核心，根据其技术特征，增大监管的弹性空间，准许金融机构和科技企业在风险可控的范围内试错、纠错，树立试验性、提前性的监管理念，强调金融科技监管的包容性。

1. 刚性监管不可缺失。一方面，金融科技的本质依然是金融，金融科技所从事的资金中介、信用中介和交易中介并没有改变其固有的风险属性[7] 。刚性金融科技监管的缺乏极易产生突破法律底线、政策底线和风险底线等问题，造成诸如消费者权益保护、金融安全和金融稳定等社会风险，因此应在我国当前法律框架内，结合金融科技的自身特点，明确金融科技的监管原则、监管主体、监管对象、监管范围和监管责任。明确监管沙箱制度是在有效防控风险下鼓励金融科技创新，必须有效保护金融消费者的利益，必须经过严格的筛选审查，不得逾越金融监管底线。另一方面，应充分考虑金融科技行业的现状和发展需求，对于行业准入实行宽松化管理，允许各金融行业及相关科技企业进入测试范围，鼓励金融科技公司与有机构资质、风险防范、信息安全保障的金融机构进行联合测试。

2. 注重包容性监管。金融创新是金融市场发展的推动力，过度的金融监管必然压抑金融创新，必然影响经济活力。十九大报告指出：“应当守住不发生系统性金融风险的底线”。金融创新和金融监管的平衡点应当立足于不发生系统性风险，而非完全排斥发生金融风险。对于金融创新中的风险应当及时发现并积极消除，但在金融科技发展的不同阶段应当做出不同的监管回应，不能一味严格地规制，尤其是金融科技的初创阶段应当保持监管的谦抑性，在允许其发展创新的同时，审时度势，精准把握其演化过程，实现对金融科技的“善治”，真正推动金融科技服务于社会大众，推动金融服务于实体经济。实践证明，包括我国政府在内的各国政府正是在包容性监管的基础上，为过去互联网金融以及现今科技金融的发展提供了空间、提高了市场效率。监管沙箱为未来一个时期金融科技发展提供了全新的监管方式，有利于实现对传统金融监管的突破。

（二）成立监管沙箱专门机构，化解金融科技监管不确定性问题

金融科技创新与监管机构之间，与其他共享经济的破坏式创新如Uber和Airbnb类似，都存在着不和谐甚至紧张的关系[8] 。就金融科技而言，之前我国的机构分业监管既压抑了创新金融产品的应用和推广，又为创新金融产品利用监管漏洞牟取暴利提供了机会。国务院机构改革已将保险业和银行业合并划归至银行保险监督管理委员会，分业监管所造成的监管割据、监管盲区以及监管重复的问题得以缓解。世界主要金融发达国家已经完成机构性监管理念向功能性监管理念的嬗变。随着我国机构改革的完成，可以预见我国一手抓金融系统稳定、一手抓市场行为规范的“双峰”监管模式终将形成。

我国成立的金融稳定与发展委员会是“一行二会”监管的协调机构，对于统筹金融监管和维护金融市场稳定等重大事项有着积极意义。鉴于科技横跨金融各个领域，可以考虑在金融稳定与发展委员会下设金融科技沙箱的专业部门，配备专业人员，出台监管沙箱的相关制度。金融科技具有跨领域、跨行业和跨区域的综合性运行特点，新成立的金融沙箱专业监管部门也应当强化监管协同联动，最大程度地减少监管过程中的不确定性。一方面，金融监管的法治化是金融市场具有效率与活力的基础，监管沙箱专业部门的职能领域和权力边界应当划分明确，且更多地强调监管权力的外部约束与制衡，实现监管机构在机构层面、业务层面和执行层面的协作，保证监管法规和政策的一致性和确定性。另一方面，遵循监管沙箱针对金融创新“先试先行—总结经验—优化改进—全局推广”的路径，纳入沙箱内的企业应当获得综合授权，在明确监管底线的前提下采用协调统一的监管标准和灵活的监管方法。监管部门应当平等对待沙箱内金融科技创新企业和创新项目，激发创新创业者的先行先试动力，通过个案帮扶的形式总结经验教训，推进创新项目符合金融安全需要的同时与时俱进地更新监管规则，最终进行更大范围的推广，以真正达到推动金融创新的目标。

（三）制定监管沙箱专门立法，明确监管沙箱的必要构成要素

互联网等技术在我国金融领域的应用已经进入高速发展期，金融科技新生业务的发展速度不亚于细胞分裂。但是金融法律法规的滞后性特征凸显，严格细化的规章制度既无法涵盖雨后春笋般的金融科技创新，又在一定程度上对金融科技创新生产力形成掣肘态势。世界已经进入了技术颠覆的新时代，这种颠覆性的力量推动崭新的突破性技术发展，使全球立法者处于十字路口。面对科技金融创新形成的复杂变局，金融监管部门必须变被动为主动，以试验性、提前性监管理念为引导，主动引领创新、培育创新。监管沙箱的专门立法是主动引领科技创新的重要抓手，能够为监管沙箱的规范运行提供法律保障，也能为其有效运行提供法律支持。

1. 明确纳入监管沙箱的准入要件。金融科技产品应当是一项真正的创新，具有开创性或与已有产品显著不同，通过市场途径能够为金融消费者带来明显收益。监管机构应当秉持技术中立理念，运用穿透式监管方法甄别金融科技创新的优劣真伪，按照实质重于形式的原则，透过金融创新产品的外在形式，识别其业务本质和行为本质。同时，包容性的监管理念要求主动放宽准入标准和业务授权，为金融科技创新提供宽松、稳定的监管空间。

2. 明确参与测试的激励措施。借鉴上述监管沙箱的激励措施，在保证监管底线的前提下为测试企业提供合规激励、经营激励和市场激励。合规激励主要是指排除部分金融法规的适用，如减少金融许可证书方面的激励措施，只要有创新性的金融科技产品或项目，非金融业企业也可参与金融监管沙箱测试。经营激励主要指为测试企业提供单独的指导和帮扶，提供必要的经营责任豁免。市场激励主要是指测试成熟的企业或项目将获得政府的优先支持或推荐，以利于产品获得更大的市场，为更多的消费者服务。同时，我国可以考虑构建多级监管沙箱体系，鼓励地方性综合试验区金融监管部门出台制度措施，运用本地监管沙箱对创新性金融科技产品进行测试，以鼓励更多的金融科技创新获得试验和发展机会。

3. 明确测试的期限及相关要求。在明确最长和最短测试期限的同时，应当设定宽松和灵活的标准，使经过专业认定的成熟金融科技创新产品及时退出沙箱，推向市场，在保证金融安全的前提下使金融产品接受市场检验。另外，由于监管沙箱能够实现监管机构与金融服务提供商双方更加开放并积极的对话，监管机构应当更加与时俱进地制定和修正监管框架。

4. 明确纳入监管沙箱的消费者保护要件。沙箱监管使企业能够从可能阻碍其创新业务模式发展的要求中获得豁免，但也要保证消费者权益不会受到损害。我国监管沙箱也应当强调消费者保护的规则，同时确保事实和法律状态的可恢复性。金融科技的发展对于解决普惠金融服务供给不足有着重要的作用，但也有可能对消费者造成损害。一方面，这种损害可能来自于测试过程中，针对创新金融科技的不确定性和竞争市场的风险性，测试失败企业应当提前规划合理的补偿机制，如提供补偿能力的证明、补偿计划和补偿标准。另一方面，这种损害可能来自于测试结束后，应当对项目涉及的经济、社会与政治各层面进行综合评估，考察其大规模推广可能造成的负面影响，根据需要制定相应的消费者保护法律法规，设置创新金融产品的专项争议解决机制，以合理的成本消除创新金融科技应用所造成的负面影响。

【 主 要 参 考 文 献 】

[ 1 ]   张永亮.金融监管科技之法制化路径[ J].法商研究，2019（3）：129 ～ 141.

[ 2 ]   李仁真，申晨.监管沙箱：拥抱 Fintech 的监管制度创新[ J].辽宁大学学报（哲学社会科学版），2018（5）：107 ～ 114.

[ 3 ]   柴瑞娟.监管沙箱的域外经验及其启示[ J].法学，2017（8）：29 ～ 42.

[ 4 ]   吴凌翔.试验性金融监管的基本原则及法律规制的合理性基础[ J].上海金融，2017（8）：68 ～ 72.

[ 5 ]   冯果，李安安.包容性监管理念的提出及其正当性分析[ J].江淮論坛，2013（1）：109 ～ 116.

[ 6 ]   郭雳.智能投顾开展的制度去障与法律助推[ J].政法论坛，2019（3）：184 ～ 191.

[ 7 ]   袁方.监管沙箱对我国金融科技监管的启示[ J].金融发展研究，2018（1）：85 ～ 87.

[ 8 ]   Doulas J.. New Wine into Old Bottles：Fintech Meets the Bank Regulatory World[ J].North Carolina Banking Institute，2016（1）：17 ～ 65.