“互联网+政务服务”的绩效评估与问责体系构建

杨国栋

摘   要： “互联网+政务服务”的深入推进，需要评估和问责体系为其提供制度支持。“互联网+政务服务”评估的价值标准是价值理性和工具理性的统一，内容构成兼具组织价值、经济价值和社会价值，评估指标选择应从政治支持、信息透明度、可量化程度、评估目的、评估的开放性以及制度化水平等六个方面综合考量。“互联网+政务服务”的问责机制包括公民参与的社会问责，基于政务运行管理的行政问责，面向项目评估的绩效问责等三个方面。“互联网+政务服务”的评估与问责密切联系、互为条件，从确立以公众满意度为中心的评估问责导向、加强评估与问责的主体和内容的整合、完善评估问责的制度化建设等三个方面着力，推动两者之间的制度协同，形成相互促进的互动态势。

关键词： “互联网+政府服务”; 公共服务; 绩效评估; 问责

中图分类号： D63               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.005

Abstract： The in-depth promotion of “Internet + government service” requires the construction of evaluation and accountability system to provide institutional support. The value criterion of “Internet + government service” evaluation is the unity of value rationality and instrumental rationality， and its content composition should have the organizational value， economic value and social value， and in terms of specific selection， we should consider six aspects including political support， information transparency， quantifiable degree， evaluation purpose， openness of evaluation and institutional level. The accountability mechanism of “Internet + government service” includes the social accountability of citizen participation， administrative accountability based on administrative operation management， and performance accountability for project evaluation. There is a high degree of consistency between the evaluation and accountability of “Internet plus government service”， and we need to work on three fronts from the establishment of assessment of accountability for the center with the public satisfaction guidance， strengthen the accountability main body and content integration， and improve the institutionalization of assessment and accountability to realize the system synergy between the two and form each other to promote interaction.

Key words： “Internet + government service”;  public service; performance evaluation; accountability

“互聯网+政务服务”已经构成政务运行的日常环境和政府管理的组成部分，成为提高政府服务能力，提升政府公信力的重要途径。随着政务服务“一网通办”和“一体化在线政府服务平台建设”的推进，深入推进“互联网+政务服务”，发挥其在数字政府、数字中国、智慧社会建设中的推动作用，并增强对公共管理创新和绩效提升的支撑作用，需要运用制度工具为其确立导向并注入发展动力。绩效评估与问责体系的构建，能够为促进“互联网+政务服务”的绩效改进与质量提升提供制度保障，并催生基于技术驱动的政务创新有益实践，创设推进“互联网+政务服务”新的发展模式和途径。

一、“互联网+政务服务”的评估指标

“互联网+政务服务”是“政府创造性地运用互联网为公民和企业提供政务服务”，它“不是将线下的政务服务简单照搬到线上，而是意味着一场深层次的政务服务革命”[1]。随着“互联网+政务服务”日益成为政府公共服务的重要渠道，其运行绩效日益凸显，不仅关系到现有网上政务服务平台的合理性，也关系到深入推进“互联网+政务服务”的未来图景。绩效评估是推进政府有效治理的重要手段[2]。由于“在整个绩效评估过程中，指标体系是最为核心的部分，是绩效评估能否达到全面、客观、准确的关键所在”[3]。因此，要实现“互联网+政务服务”有效的绩效管理，首先要建构科学的评估指标体系，就是在公共服务所蕴含的多元价值标准的综合和权衡下，建构全方面、多层次，涵盖“互联网+政务服务”运行过程和全部结果的指标内容，并依据评估环境和对象的不同，在评估维度的两极连线中找到适当的平衡点，进行具体的指标选择的科学过程。

（一）评估指标的价值标准

绩效评估必须体现公共价值，因为“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏”[4]，绩效评估正是基于委托代理关系，实现人民对政府权力控制的重要手段。“互联网+政务服务”在本质上是公共权力行使的过程，其绩效评估就应当同样反映公共价值。“绩效评估具有价值理性和工具理性的双重性，两者是辩证统一的”[5]。一方面，从组织管理的角度来看，“互联网+政务服务”首先是提升政府服务能力的一项工具，应有助于提升公共服务的经济、效率与效益，这反映了它应具有的技术能力，也即运行的有效性问题。另一方面，对于民主政府而言，“我们所需要的不是技术能力本身，而是由公众及其授权的代议机构所界定的服务公共福利的技术能力”[6]，因此，“互联网+政务服务”必须是以实现公共利益为导向的，必须非常注重透明、回应性、问责性、包容性、公民的满意度等治理的重要元素，以进一步补充法治和“3E”（节约、效率和效能）的价值。

（二）评估指标的内容构成

“互联网+政务服务”的核心要义是促进互联网与政府公共服务体系的深度融合[7]。对政府而言，“互联网+政务服务”推动数据共享、业务协同和流程再造。“互联网+政务服务”还强化公众参与，提升公民满意度。有学者认为“互联网+政务服务”推动改革的绩效可以从经济效益、社会效益两个方面衡量，经济效益重点考察“互联网+政务服务”的经济赋能作用，社会效益重点观察上级政府、社会媒体、群众企业关注程度和评价[8]。依据“互联网+政务服务”的受众，它可以具有三个方面的目标价值，即组织价值、经济价值和社会价值。作为政府管理的“互联网+政务服务”，目标价值是组织价值，即提高政府的管理和服务能力，减少腐败和提升形象，它既关注网上政务运行的行为，也关注对政府管理所产生的效果。面向公共服务的“互联网+政务服务”，目标价值是社会价值，即提供便捷实用服务，增强透明性、公平性，加强隐私权等公民权的保护，以及参与式治理和民主。作为项目委托—代理的“互联网+政务服务”（即政府将“互联网+政务服务”项目的全部或部分技术功能委托给外包合作商），目标价值是经济价值，即“互联网+政务服务”技术建设的资金投入与相应的时间成本和行政管理成本的降低（减少）的比例关系。一般来说，“互联网+政务服务”兼具这三个方面的价值，因此，其评估指标也就涉及了广泛的内容，包括经济、效率、成本效能、回应性、全面影响力、程序性公正、民主参与带来的合法性等等。与这些规范的目标价值相对应的评估指标可以归纳为六个方面：工作量或产出（“互联网+政务服务”覆盖率与实际利用率）、单位成本与效率、结果或有效性、服务质量、公民满意度、民主参与度，每一方面的指标内容都可以包括若干细化的内容，需要针对不同评估对象和目标进行组合。

（三）评估维度与指标选择

“互联网+政务服务”评估的内容广泛，但具体的选择是一个高度具象化和实践导向的过程，可以依据六个维度的参数进行分类选择和评价。一是评估的政治支持。绩效评估要避免流于形式，或者陷于自娱自乐的困境，很重要的一个因素就是获得重要的政治支持，必要的公共资源和授权是评估有效进行的一个前提，对于深层次的政府权力和利益的评估指标，没有领导系统的支持几乎是不可能的。二是信息透明度。评估指标所涉及的信息具有多大的可获得性是评估指标的一个重要标准。三是评估的可量化程度。评估指标既可以是量化效果的评价，也可以是以价值为基础的评价。四是评估目的。评估是为了评定“互联网+政务服务”的发展水平，提高运行的效果，还是为了某一具体项目的启动、改进或终止，每一个评估目的都蕴含着相应的对评估结果使用的设计。五是评估的开放性。评估的过程和结果是公开的，还是局限在政府部门或评估机构内，这影响了评估指标选择是基于学术知识或实践经验，抑或公民需求。六是评估的制度化水平。评估是一些怀有良好愿望的公务员的积极努力所创造的管理措施，还是具有法定效力的制度构建，决定了评估指标具有多大的稳定性。对于评估指标选择来说，每个维度都非常重要，它是评估机构在构建评估指标体系所必须要考虑的因素，也是衡量评估指标科学性和可行性的重要依据。

二、“互联网+政务服务”的责任机制

问责是现代责任政府的产物，因为责任政府的理念认为，所有的政府都应该以某种机制促进和确保行政问责的良好运行，但“基于人类的本性，人们不会主动去承担行政责任” [9]。因此，问责主要是一种强制手段，是对公共管理者加以纠正和惩罚的安排。在这一意义上，问责是自由行使权力和权威所要付出的代价。“数字时代政府不再是公共权力和相应制度安排的唯一提供者，而是与各种平台化和生态化公共空间共同提供行动的规范”[10]。“互联网+政务服务”作为政府提供公共服务的重要途径和方式，必须要承担对公共责任的要求。基于“互联网+政府服务”在行政体系和政务运行中的角色和作用，其问责机制可以从以下三个方面来构建：

（一）公民参与的社会问责

“互联网+政务服务”要保持它在回应公民需求和扩大公民参与等方面所具有的卓越可能性和多功能性，就必須要构建社会问责机制。一方面，社会问责作为公共部门的社会问责体系的一个组成部分，将成为更广泛的社会问责的一个内容。另一方面，面向公共服务是“互联网+政务服务”最重要的特征，而且“从不同途径建立的问责机制，其‘问责链（Accountability Chain）只有与公众紧密结合起来，形成闭环效应才能有效运转起来”[11]，“互联网+政务服务”必须发挥它在与公民无界限沟通方面所具有的独特优势，通过网络化的意见表达机制，如政府网站和大众媒体，将公民参与扩展到“互联网+政务服务”的方方面面。最后，“互联网+政务服务”的社会问责要将网络问责作为自己的核心机制。政务微信和微博、政府网站的公共论坛、网上投诉、社会化媒体、网上评议政府等新兴参与渠道不仅作为一般意义上的行政问责的重要途径，更应该成为评价“互联网+政务服务”绩效的最重要问责手段。

（二）基于政务运行管理的行政问责

互联网+政务服务面临的制约因素，既包括信息共享难、业务协同难、数据不兼容等基础性问题，也包括政府互联网思维与能力不足、组织协同和业务整合不力，资源获取不均衡等政府治理深层次问题[12]。“互联网+政务服务”运行管理的行政问责作为行政机构内部控制的一个组成部分，既需要融入一般性的组织管理的问责形式，也由于其技术性特点，体现出自身的特色。一方面，“互联网+政务服务”的行政问责是组织上级对下级，或者行政领导对“互联网+政务服务”管理者和操作者施加的控制，遵循的是计划和规则，并通常采用预算控制、绩效评定、人事权力，或者执行权威重组机构的工具和手段。另一方面，“互联网+政务服务”的行政问责要面向信息系统运行的专业责任，包括技术系统的合理性，“互联网+”与“政务”的结合，以及“互联网+政务服务”与政府创新的协同等方面内容，它反映了“互联网+政务服务”运行所应用的技术手段是否合理，在技术能力与政府需求之间是否做到了平衡，以及是否最有效地发挥和运用了它的技术能力等等。

（三）面向项目评估的绩效问责

“互联网+政务服务”的建设和运行也是一个科学管理的过程，特别是由于新的技术形式不断涌现，以及对已有系统和平台的整合与改进仍有大量工作要做，“互联网+政务服务”涉及大量有关服务平台和资源设施的项目管理。基于项目评估的绩效问责经常是与“互联网+政务服务”的项目评估结合在一起，可以由独立问责机构（如审计）、人大、政府机构、相关人员组成的临时机构，或者政府与第三方机构联合进行，问责的内容主要是项目的建设和运行是否按照计划进行、是否取得预期效果、有无发生腐败行为等。基于项目评估的绩效问责的一个重要因素就是信息的透明度，因为当项目运行在本质上不是很透明时，问责就难有保障，这要求问责主体要保持对项目信息的有效掌握。同时，问责主体还要对项目风险进行预测，以避免大的失败，并通过问责实现绩效的持续改进。

“互联网+政务服务”涉及的领域和过程非常广泛，几乎很难对其整个行为过程进行“监视”，每种监督方式都有其局限性。责任问题也极其复杂，公共管理者在大部分情况下不仅必须要满足几个不同的潜在授责方，同时还要符合适当行为的不同标准。责任还存在成本，我们也需要面对“多大的责任心就足够了！自由裁量与责任间的合理平衡点在哪里？在什么情况下，问责制的成本大于收益”等诸类问题，这都需要公共管理者依据具体的环境进行制度设计与抉择。政府问责建设的目标是构建一个较平衡的、全面的“问责体系”，这不仅是将多种问责机制恰当地组合为一个“问题体系”，还取决于将它与一个地区的社会和政治的关联视为一个体系。

三、“互联网+政务服务”绩效评估与问责的制度协同

美国学者小威廉·T·格姆雷（William T.Gormley Jr.）和斯蒂芬·J·巴拉（Steven J.Balla）认为：“责任和绩效是评判政府机构的两个主要标准，尽管这两个标准在某些方面有区别，但却相互离不开对方。”[13]尽管不是所有的评估都可以用来问责，但毫无疑问，许多评估结果可以成为问责的依据，“绩效评估和行政问责两者在内在理念、实现机制、现实功能方面存在着相似与趋同性”[14]。对各级政府、政府各部门“互联网+政务服务”的运行情况进行评价不是评估的最终目的，而是借以促使政府更好地履行职责、提高治理水平。“互联网+政务服务”最直接体现的是政府的服务精神和能力，因此其基本导向是“结果为本”的，这包括效率、控制腐败，但更重要的是公民的满意度，间接体现为政府能力、质量和形象的提升。基于此，“互联网+政务服务”绩效评估与“问责制从政府的被动应对转化为政府积极的认识和主动的要求”[15]的发展趋向具有内在的契合性，两者应呈现出彼此推进的互动态势。

（一）以公众满意度为中心的评估问责导向

“互联网+政务服务”将政务服务与互联网这一载体有机结合，要“构建起一整套公开透明、高效便捷的政务服务体系，让群众办事更方便、创业更顺畅，让亿万人民在共享互联网发展成果上有更多获得感”[16]。“公众和企业的需求是影响政府‘互联网+政务服务能力的重要外部驱动要素”[17]，“如果政务服务网站不能被公众广泛使用，那么政府在建设电子政务中投入的大量资金将很难获得应有的回报，也无法实现发展电子政务的目标”[18]。“互联网+政务服务”在根本上是以满足公民需求为导向的，其关注点不是投入和组织效率，或是规则，而是服务能力。主要方法和途径在于服务标准的规范、服务流程的优化，以及服务渠道和服务方式的创新。在绩效评估和问责的体系建构和制度建设中，要贯穿“公民中心”、“結果为本”和“责任行政”的共识理念。一是确立以优质、高效的服务来满足公众的需要，增强政府对公众需求的回应力的评估理念。这有利于建立起政府与公众的直接责任关系，明确绩效评估与问责的责任和目标。二是“结果为本”的理念。通过绩效评估结果运用所产生的激励和约束力，推动政府履行责任。三是政务服务旨在促进公共利益最大化的公共责任理念。评估和问责的共同目的在于推动政府重塑职责使命，满足公众对公共服务的需求，促进公共利益的最大化，而不是追求自身利益最大化。

（二）加强评估与问责的主体和内容的整合

到目前为止，还很少有面向“互联网+政务服务”绩效评估与问责的实证性成果，已有的研究和实践，主要是关于电子政务建设，大部分是针对于政府网站评估进行的探讨。与传统电子政务或政府网站绩效评估不同，“互联网+政务服务”评估与问责具有明显的“微观”和综合性相统一的特征。一方面，“互联网+政务服务”的评估与问责必然面向具体的政务应用，针对于每一项服务的效果。另一方面，“互联网+政务服务”的内容涉及广泛，“‘互联网+政务服务发展背后的技术—制度网络卷入了大量的政府内部即不同部门参与方”[19]。政府网站、政务微博和微信、政务大厅、服务网点等等，其前端所体现的服务能力，背后需要大量基础条件的支撑，如政务信息共享、信息和数据服务体系、网络基础设施以及标准和规范建设等等。这些特征使“互联网+政务服务”在评估问责主体和内容建设上具有高度一致性。其一，评估问责主体的多元化。在电子政务和政府网站评估中，公民参与评估、第三方机构评估、政府与社会组织合作评估，已经进行了很好的实践，但关于政务服务问责，仍主要是同体问责。“互联网+政府服务”评估问责要将两者整合起来，一方面以绩效评估来推进行政问责。包括上级对下级、专门行政机关对行政人员的问责，另一方面，以“互联网+政府服务”绩效的外部评估来增强问责主体的多元化，包括基于民意调查的问责、人大的问责等等。其二，评估问责要建立内容体系的共享平台。“互联网+政务服务”的目标和重点与绩效评估的主体内容和问责重心应当是一致的。评估要基于问责实现，问责要有助于实现评估的目的，两者要相互支撑。