质量兴农的目标导向及实现路径*

杜国明，薛濡壕，卢汇川

（1.东北农业大学公共管理与法学院，哈尔滨 150030；2.东北农业大学经济管理学院，哈尔滨 150030；3.北京理工大学管理与经济学院，北京 100081）

一、引 言

农业是国民经济基础，我国高度重视“三农”工作，将其视为“重中之重”并大力推进。党的十九大提出的乡村振兴战略更是将农业农村发展摆在优先位置。改革开放以来，中国农业发展日新月异，取得举世瞩目成就。1978～2018年，中国粮食总产量从3.04亿吨增至6.58亿吨，农业总产值由0.11万亿元增至6.17万亿元，农民人均纯收入由133.6元提高至14 600元，呈现稳步增长态势。党的十八大之后，一系列强农惠农富农政策的实施（魏宪朝，2018），使我国农业现代化建设水平稳步提升，农业生产能力得到较大提高，农村人居环境得到极大改善，农村基础设施建设逐步完善，农村社会和谐稳定（芦千文，2019；陈卫华等，2019；于法稳等，2019）。农业发展为保障国家粮食安全、保持社会稳定、促进二三产业发展、推动城镇化进程发挥重要作用。但近年来，随着改革开放的不断深入、各类产业发展的速度差异、生态环境问题的日益凸显、国际竞争的空前加剧，农业发展总体上面临生态环境失调、供给结构失衡、产业效益失势、国际竞争失力的问题。在2018年中央农村工作会议上习近平总书记审时度势，提出实施质量兴农战略（董峻等，2018）。质量兴农战略的提出符合时代发展需要，与我国农业正处于转型升级的攻坚期一脉相承，为农业转变发展方式、调整种植结构指明方向（张红杰，2019），也为乡村振兴注入活力（高鸣等，2018）。

质量兴农战略及《国家质量兴农战略规划》出台后，学术界与政府部门分别从区域农业高质量发展存在问题、推进方向和策略、实现途径等方面加以探讨。邓雪霏等（2019）分析在农业供给侧结构性改革下黑龙江省农业发展存在的突出问题，提出推进农业高质量的多维路径和策略。罗富民（2019）从城乡产业分工视角揭示乡村振兴战略中质量兴农的内在逻辑、现实困境，并提出破解质量兴农困境的措施。于康震（2019）认为实施质量兴农策略就是推进农业标准化生产、推进风险防控、建立农产品质量安全责任制、打击违法违规行为。夏英等（2018）认为质量兴农与绿色发展是解决我国社会主要矛盾在农业方面战略转变的措施。以上研究成果为本文研究奠定了理论与实践基础，但这些研究缺乏对质量兴农的内涵、目标导向与具体实现路径的深入解析以及对实施质量兴农战略的系统性研究。

综上，本文深入解读质量兴农战略，提出质量兴农的科学内涵与目标导向，分析当前实施质量兴农战略面临的问题和挑战并提出质量兴农的实现路径，以期为质量兴农战略的有效实施及各地质量兴农战略规划的编制提供借鉴与参考。

二、质量兴农的科学内涵与目标导向

根据《国家质量兴农战略规划（2018-2022年）》中提出的质量兴农发展目标，本文提出质量兴农的科学内涵：即以农业高质量发展为总方针，以绿色化、品牌化、特色化、优质化为总要求，将不断提高经营者素质、增强农业供给体系质量、优化农业结构布局质量、提高农产品质量、完善农业发展质量（宋洪远，2018）、增强国际竞争力为总基调，构建现代化农业产业体系、生产体系、经营体系，不断促进农民增收、农业发展、农村繁荣，实现农业现代化，推动乡村振兴。作为深化农业供给侧结构性改革，解决当前“三农”发展不平衡、不充分问题以及实现农业现代化的战略安排，质量兴农战略具有强大生命力。质量兴农战略即以农产品质量高、农业生产效率高、农业综合效益高和农产品市场竞争力强作为目标导向，体现了对农业生产经营主体和农业生产过程的新的内在要求。实现质量兴农目标，应提升以下几个“质量”。

（一）提高农产品质量，满足市场需求

农产品质量是指农产品类型、数量以及口感、品质、营养等特性满足消费者的程度。农产品质量高主要是优质农产品供给种类多、口感好、品质优、营养均衡、特色鲜明，农产品在供需水平上实现均衡发展，可有效满足消费者多样化、高品质、个性化消费需求。在农业发展与管理实践中，农产品质量突出表现为具有绿色、有机、地理标志等优势特色农产品的认证登记数量较多、面积与产量规模较大、市场占有率较高。随着人们生活水平提升，对农产品需求日益分化、多样化，提高农产品质量，有利于提升消费结构，增强消费者幸福感、获得感。

（二）提高农业供给体系质量，提升农业竞争力

农业供给体系质量是指劳动力、土地、资本、制度、技术等农业要素的供给状况满足农业转型发展、高质量发展的程度。农业供给体系质量主要是农业生产必须的各种要素可及时、足量、实地有效供给、高效组合与集成，发掘农业多种功能，拓展农业增值空间，还可提升农业生产创造力、竞争力和全要素生产率（王敏琴，2017）。推进质量兴农实施的内在要求必须增强农业供给体系，加快农业供给侧结构性改革，充分利用国际国内两种资源，在各种农业生产主体、各种农业主产区和各类农业区的不同尺度上实现农业要素优化组合，提升农业综合竞争力。

（三）优化农业结构布局质量，提高农业生产效率

农业结构布局质量包含农业生产结构质量和布局质量两方面。农业生产结构质量是指农业内部各产业结构、农产品产出结构符合当地农业供给体系特点并满足市场需求的程度，农业布局质量指农业生产布局符合农业资源可持续利用、区域分工清晰、区位优势突出的程度。农业结构布局质量高主要是农业生产各部门、各种类的区际分工明确、区内结构合理，各地农业资源可持续高效利用，区位优势可充分发挥。因此，实施质量兴农战略利于农业区际分工更优化、业态更多元化，农村一二三产业融合程度更高，全面提高农业劳动生产效率、土地产出率、资源利用率。

（四）提高农业发展质量，增强农业综合效益

农业发展质量是农业发展与当地农业资源环境承载力、社会经济发展相协调，与其他区域农业发展具有竞争力和互补性的程度。农业发展质量高，不仅表现为高标准的农产品、高效益的农业产业，还表现为完备的农业生产经营体系、高品质的市场竞争力和高水平的可持续发展能力（蒋和平，2019）。提高农业发展质量要求在保持农产品种类与数量基本稳定基础上循序渐进提升质量，紧跟市场变化与需求，培育地方优势特色产业和农产品，促进农业科技成果转化与应用，加强农产品质量监管。因此，提高农业发展质量就是要完善农业发展制度体系，增强农业发展协调性，大幅提升农业发展综合效益。

总之，“质量兴农”的高质量要求生产的农产品必须绿色安全、品质上乘、营养丰富、附加值高、差异化强、类型多样、精准对接市场需求；农业生产过程绿色化、优质化、标准化，农业产地、生产过程、农产品质量得到有效监管与控制；形成合理的农业产业体系、生产体系、经营体系，努力打造本地市场、地区市场、区域市场、全国市场、国际市场；农业生产与区域农业资源禀赋相匹配、与经济社会发展相协调、与生态文明建设相衔接。质量兴农核心是确保农产品质量安全的前提下实现农业效益高，只有农业产业效益高，才能通过农业高质量发展促进农民增收和农村发展。

三、质量兴农面临的现实问题

目前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展的新时代，作为农业大国，农业发展也必须紧跟时代要求推进农业供给侧结构性改革，走质量兴农之路进入高质量发展阶段，加快补齐农业短板，实施质量兴农战略，实现我国由农业大国向农业强国转变（韩长赋，2018）。当前我国农业发展中仍面临一些问题与挑战，如农业增产以粗放型增长方式为主，农业比较效益低，农业生态环境遭到不同程度破坏，农产品结构单一且存在质量安全隐患、竞争力不强等农业产业发展不平衡不充分问题（龙云安，2018），成为制约我国实现乡村振兴、全面建成小康社会与社会主义现代化强国的重要因素（钱正武，2018）。

（一）农产品结构单一，影响消费者多样化需求

随着我国城乡居民收入水平整体提高，居民消费水平与消费结构日益升级，对农产品生产提出绿色化、优质化、有机化、多样化、个性化、安全化要求。而我国农产品一直以供给质量一般且畅销的土地密集型产品为主，种植业比例偏高，农产品结构较单一，特色农产品趋同化严重且不显著（杨军等，2019），农业供给结构合理性较差，与市场需求不相匹配，不能满足消费者日趋多层次的农产品消费需求。因此亟需解决我国农产品由增产向提质转变，推进农业供给侧结构性改革，提供高质量农产品，满足消费者对农产品多样化、个性化需求。

（二）农业比较效益低，影响农民增收致富

党的十八大以来，我国农民人均可支配收入逐渐增长，由2013年9 429.6元增至2018年1 4617元，年均增速9.2%，但增速逐渐变缓，2014年为11%，2018年降为8.8%。主要原因是家庭经营性收入增速由2014年7.7%降至2018年7.4%，家庭经营性收入占比由2014年的41.7%降至2018年的36.9%。由此可见，农民人均纯收入虽持续增加，但经营性收入增长乏力，农民务农积极性不高；相比第二三产业，我国农业比较效益仍较低，农业产业链不长，产销市场不对称，农业多而不强、大而不优，农业竞争力不强，农业总产值较低，长期将会影响我国粮食安全。因此应着力加强农业提质增效，推进农业供给侧结构性改革（韩长赋，2018），拓宽农业多功能性，扩散农业增值空间，扩展农民增收渠道（郭军等，2019），使农民生活逐渐富裕进而达到小康水平。

（三）农业面源污染严重，制约农业实现绿色、生态、可持续发展

我国耕地面积仅占世界耕地总量的7%，而化肥消耗总量却占世界化肥消耗总量的40%，农药、化肥与农膜大量使用使得环境污染越来越严重，耕地质量持续下降。我国重度污染耕地约333万公顷，每年化肥使用量超过4 100万吨，使用污水灌溉农田面积超过330万公顷。这不仅造成农业资源浪费，还破坏农业生态环境。如近年来黑土地退化，土壤板结、盐渍化、酸化，过度放牧、水土流失等一系列生态环境问题，严重制约农业可持续发展（董亚珍，2010）。因此应加快转变农业生产方式，加强农业生态文明建设，修复农业生态环境（杜如宇等，2019），走农业高质量绿色发展之路。

（四）农产品国际竞争力较低，影响我国实现农业强国

自2001年我国加入WTO之后，我国农产品逐渐融入国际市场，积极参与国际农产品市场竞争（田维明等，2013），但我国以生产劳动密集型农产品为主，资源密集型农产品受国内资源限制产量较少，无法满足国内消费者多样化需求，主要粮食进口总量逐年增加，如2018年我国农产品进出口总额达2 168.1亿美元，同比增长7.7%，贸易逆差为573.8亿美元，增长14.0%，谷物进口2 050.2万吨，大豆进口8 803万吨。2018年我国大豆、谷物进口量受国际环境影响同比有所下降，但进口总量依然较大，贸易逆差较大现象在未来一段时间内依然存在。为增强我国农业国际竞争力，需要全面提高农产品质量，根本是提高农产品供给体系、供给方式的质量。

四、质量兴农的实现路径

质量兴农的首要原则是质量第一、效益优先（吕洁华等，2017），不断提高农业效益是农业高质量发展内在要求和必然结果。一般而言，提高农业产业效益，需从节本和增效两方面实施。节本就是节约农业生产成本，提高农业生产要素的生产效率。如通过土地整治，提高土地生产潜力，提高农作物单产；通过组织化、规模化经营，提高农业机械化、物资采购及生产管理效率；通过推广使用新型农艺和植保技术，减少化肥、农药、除草剂使用，降低要素投入成本；通过发展节水灌溉技术，节省地均灌溉用水量。增效就是通过提高价格或增加产量等，实现农产品整体增值和产业增效。如通过绿色化、有机化生产，提高农产品质量，从而提升农产品价格，实现优质优价；通过特色化生产，生产具有地域特色的农产品，形成一定程度的农产品垄断价格；通过农产品品牌化建设，提升农产品知名度、认可度和市场需求量，进而提升农产品价格；通过农业生产多功能性开发，在农产品生产与销售的同时，开发观光、体验、科研、休闲、养生等多种功能，从而提高生产效益；通过延长农业生产的产业链，集产、供、销于一体，实现一二三产融合发展；通过高强度投入，生产高附加值、非本地性或反季节农产品，发展设施农业，大幅提升农产品产值；通过发展循环农业，实现废弃物的资源化利用，实现农业增值增效。无论节本还是增效，往往伴随着产前大规模投入，生产过程的组织化创新、生产方式与生产流程的技术创新，产后质量认证、品牌打造和产品营销。为实现农业提质增效，针对当前农业发展面临的困境和挑战，必须正本清源，明确农业效益来源，围绕农业结构和空间布局、农业规模经营、农业增长方式、农产品质量管理体系、农产品品牌等方面思考实现质量兴农的基本路径（见图1）。

图1 质量兴农的实现路径

（一）以优化农业结构和空间布局为基础提升农业结构效益

结构效益就是通过优化区域性的农产品结构、提高农业生产技术结构、开拓农业销售市场结构、调整农业生产组织结构、合理进行空间布局提升农业综合效益。一个区域内的农业生产结构直接影响该区域农业发展多样性水平和可持续性程度。如果区域农业结构过于单一，虽然利于提升专业化程度，但难以形成有效的轮作制度、无法形成科学合理的循环农业，连续重茬必然导致土壤理化性质下降，影响耕地资源可持续利用。过于单一的农业结构也使区域面临较大市场风险，应对风险能力十分脆弱。优化农业结构，充分利用区域耕地资源的多样性禀赋、针对多样化的市场需求，发展多样性的农业生产，打造农业生产地域综合体，有助于提升区域农业综合效益。农业资源禀赋的区域差异性客观存在，农业发展的区位分异客观存在。因此，在发展农业过程中，必然要基于耕地资源禀赋和区位条件的差异性，因地制宜进行农业布局，为更大地域范围的农业生产分工创造条件，突出各地比较优势，提升农业生产效益。在市场经济高度发展背景下，不断优化和调整区域农业生产结构、技术结构、组织结构、市场结构和空间布局是提升农业效益的必然要求。

（二）以发展农业适度规模经营为引领提高农业规模效益

规模效益是指通过发展农业适度规模经营可产生最佳农业经济效益。当前，全国农地流转加速，各类新型农业经营主体涌现，农业经营规模不断扩大。但我国长期以农户家庭经营为主体、经营规模偏小的现状还未彻底改变，必须进一步减少经营主体数量、扩大经营规模。在发展规模经营过程中，必须注意不同地区、不同类型经营主体的适度规模，因地制宜发展规模经营。随着土地经营规模扩大，对生产能力、经营能力、管理能力提出更高要求，经营风险也显著扩大。各经营主体必须立足资金规模、人力状况、技术水平、市场状况开展适度规模经营。必须注意土地流转成本提升对整个生产经营的影响。在土地流转比例较高地区，土地流转价格往往受供求关系变化而不断提升，直接影响农业生产经营主体的生产成本结构，诱使农业生产经营主体走上耕地非粮化甚至非农化道路，有悖于农业发展初衷。合理调控土地流转价格、保护土地流转双方利益、促进农业可持续发展十分必要。

（三）以改变农业增长方式为导向增加农业集约效益

集约效益就是通过增加农业生产的要素投入，调整农业要素的组合方式、提高农业经营者素质，以高效、协调、可持续的内涵式增长方式，实现农业效益最大化。根据边际报酬递减规律可知，在其他技术水平保持不变条件下，当连续且等量地将其中一种可变要素增加到其他一种或几种数量不变的生产要素中的过程，该要素投入带来的边际产量先增加后递减。因此，在农业生产中，必须寻求各种可变生产要素最为合理的投入强度及组合比例，实现边际效益最大化；必须注意各种生产技术的更新，不断调整优化各要素投入的比例结构，与时俱进地实现边际效益最大化。与此同时，必须认识到不同类型不同方式的农业生产投入强度存在显著差异，必须根据农业区位状况实现差异化生产，形成符合区域结构特征的杜能“农业圈”。

（四）以完善农产品质量管理体系为重点提升农产品质量效益

质量效益就是通过开展农产品质量管理，提高农产品质量、达到优质优价进而提升农产品效益。随着收入水平和生活水平不断提升，人口阶层分化和饮食消费习惯逐渐差异化，人们对不同种类、不同品质、不同特色的农产品需求日趋多样化。因此，无公害、绿色、有机及名优特新优质农产品层出不穷，优质优价既是农民的追求，也成为消费者认可的基本理念。但农产品质量管理体系还不完善，优质优价市场机制还不健全。在质量兴农背景下，追求农产品优质优价是农业生产者、经营者、消费者和管理者共同目标。

（五）以建立农产品品牌为平台增强品牌农业效益

品牌效益就是通过注册并宣传农产品品牌，提升农产品知名度、认可度和市场价格以提升农产品经济和社会效益。在市场经济高度发展背景下，品牌效应日益成为各类企业发展壮大的基本途径和重要追求。品牌是指高质量、高信誉、高效益、低成本（姜冰等，2018）。一个品牌体现一个企业占据市场的主导地位。近年来，在农产品质量认证、地理标识的基础上，农产品品牌大量涌现，品牌农业成为一些企业和地区发展农业的重要手段。农业经营者发展品牌农业，首先要取得相关质量认证，获得相应商标权，提高市场对品牌认知度，并在社会上赢得良好口碑，从而获取较高经济社会效益。在创建农业品牌和扩大品牌覆盖面过程中，必须不断优化农产品结构，提高农业生产、加工、保存、运输的技术水平和管理能力，走特色发展之路。农业品牌营销，不同于一般工业品营销，是要融合农业一二三产业，甚至把控农业全产业链，实现质量和安全均可追溯的大食品业（田剑英，2018）。品牌农业实现有赖于大型企业的支持与参与，品牌农业发展是对农户家庭经营方式的摒弃，是以规模经营获得高效益的规模农业，品牌农业发展背后是农业发展方式的重大变革。

（六）以开发农业多功能为目标增加农业拓展效益

拓展效益就是在原有农业生产基础上，通过拓展农业多功能性、发展循环农业、延伸产业链条等方式实现农业增值、提升农业效益。近年来，多功能农业兴起，在原有农产品生产基础上拓展游览、体验、科研、采摘等多种功能，实现大幅度增值。发展循环农业，可实现农业废弃物资源化利用、缩短农业用地和生产资料闲置时间，提高生产要素利用率和利用水平，从而拓展农业效益。延伸产业链，实现农村一二三产业融合发展是当前及未来农村农业经济发展必然趋势，通过“粮头食尾”“农头工尾”式的产业融合发展，促进当地人口就业，实现农产品多样化和增值化，大幅提升农业效益。

五、推进质量兴农实施的保障措施

质量兴农是新时期实现农业现代化的关键与核心，是促进农业高质量发展的基础，也是全面振兴乡村的重要举措。质量兴农战略千头万绪，任重道远。要将质量兴农战略落到实处、取得实效，推动六个基本路径的顺利实施，必须采取划分多尺度生产布局体系、培育多主体生产经营体系、打造多层次科技创新体系、制定多环节质量保障体系、壮大多元化产品营销体系等保障措施，有序稳步推进质量兴农战略。

（一）划分多尺度生产布局体系

农业生产的对象是动植物，不同动植物生长发育要求及最为适宜的自然条件不同，不同农产品的生产技术要求和市场需求主体不同。我国各地自然条件差异巨大，社会经济技术发展水平不同。因此，农业生产具有显著地域性。在农业生产自然地理依赖的地理分异规律及农产品销售市场依赖的区域分工规律共同作用下，农业生产必须构建多尺度生产布局体系。在宏观尺度上，划定粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区（杨庆等，2019），为国家尺度的农业地域分工和农产品市场调控创造条件；在中观尺度上，划定立足匹配水土资源，落实主体功能和国土空间规划，统筹生产空间与生活、生态空间的关系（李欣等，2019），明确优化发展区、适度发展区、保护发展区，为农业资源可持续利用创造条件；微观尺度上，划分农业生产轮作区、循环农业区、高新农业示范区等，因地制宜构建区域农业发展模式，为激活区域生产主体活力创造条件。

（二）培育多主体生产经营体系

当前我国农业正在由传统农业向现代农业转型，由数量优先向质量优先转型，由家庭联产承包背景下的农户分散经营向各类新型规模经营主体转型。当前普通农户、种养大户、家庭农场、合作社、企业、社会化服务组织并存，共同争夺并利用有限的农业资源。应根据各地实际，有序培育各类农业生产经营主体并稳步发展，设计不同发展定位和市场定位，不能因为发展新型经营主体而限制和打压普通农户；应构建符合各地实际的小农户与现代农业对接模式，充分保障广大农户利益；大力培育新型职业农民，实现农业从业人员年轻化、专业化、职业化，促进各类新型生产经营主体和社会化服务组织发展。

（三）打造多层次科技创新体系

农业现代化的实现必须依靠农业科学技术创新，农业科学技术是农业第一生产力、竞争力，必须提高农业科技创新力，走科技富农、强农道路。要加快培育适应我国不同地理环境的新品种，以提高农业质量并保障我国粮食安全。创新农业现代化生产技术体系，提高农业生产效率与生产方式质量。加大农业科研投入，重振农业机械装备制造业，研发节能型、复合型农业机械并大力推广使用。将信息化、智能化技术应用于农业现代化生产，加强农业生物工程技术研发与应用。加快创新农业生产经营组织模式，探索新型农业产业化经营组织形式，以提高农业组织形式质量，提升农产品国际竞争力。为满足消费者多样化需求，利用现代网络技术与便捷的交通方式创新农业营销模式，可发展订单、农超对接、产业融合、配送直销、农特微商、互联网销售及会员等模式，通过多样化营销模式倒逼农业高质量发展。

（四）制定多环节质量保障体系

为保障人民“舌尖上的安全”，相关部门需制定一套完善的多环节质量保障体系，运用行政手段确保农产品质量安全（曾华盛等，2019）。一是建立健全农业生产质量标准体系，在农产品生产、加工、储藏、流通、消费等环节全面实行标准化生产与管理。二是建立农业标准化生产示范体系，全力推动农业标准化基地建设。三是建立农产品质量认证与检测体系。对绿色、有机食品与无公害农产品加大开发和认证、检测力度。四是建立健全农业投入品监管体系。保障农产品质量安全，首先要确保投入品安全，应逐步试行农资连锁经营、农技与农资结合、企业直销、龙头企业带动等农业投入品服务模式，从根源上保证农产品质量安全。五是建立农产品质量安全监管体系，建立省、市、县、乡四级农产品质量安全监管机构。

（五）壮大多元化产品营销体系

农业生产效益实现有赖于农产品进入市场的表现。必须根据各地农产品生产规模与质量特征，有效对接当地市场、地区市场、全国市场与国际市场，形成布局合理、分工明确、优势互补的田头性、区域性、全国性的三级市场体系。将重要农产品主产区作为重点，建立全国性农产品产地市场。以特色农产品优势区为主要建设点，改造提升区域性农产品产地市场。在村镇生产集中度较高且市场基础良好地区，加快建设田头市场。市场建设关键是农产品营销体系建设，在电子商务快速发展背景下，农产品市场营销体系正在发生深刻变革。各地必须在大力发展交通基础设施、仓储设施、通讯设施基础上，鼓励不同类型农业生产经营主体积极参与，构建立足当地实际、符合市场发展趋势的多元化农产品营销体系，打通从产地到餐桌的渠道，提升销售效率，让更多利润向生产主体倾斜。