乡村振兴战略背景下的土地经营权抵押实施路径机制分析

熊玉晴　张艳　崔益邻

摘要：在乡村振兴战略背景下，“政府—农业经营主体—金融机构”三者构成土地经营权抵押利益主体，其政府应秉承“利益共享”理念，拓宽融资渠道有利于土地经营权抵押融资的顺利进行。土地经营权抵押要引导农民进行适度规模化经营，形成联合体进行抵押更容易获得贷款。加快农村土地经营权抵押的实施需多方合作逐步推进，促进各参与主体从利益冲突、失衡走向利益共容、共享利益主体。农村土地经营权抵押贷款的履约机制也涉及法律、信任、奖惩、评估、处置等方面。

关键词：乡村振兴;土地经营权;抵押贷款

中图分类号：[S-9]

文献标识码：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200215058

收稿日期：2020-01-07

作者简介：熊玉晴（1993-），女，在读硕士。研究方向：土地资源管理;通讯作者张艳（1978-），女，博士，副教授。研究方向：土地资源管理的教学和科研。

引言

随着中国经济发展进入新时代，我国的主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾，为了打破城乡二元制结构桎梏，促进人才、资金、技术等要素在城乡之间有序流通，乡村振兴战略逐渐成为解决主要矛盾的必然要求，也是实现全体人民共同富裕的必然要求。2019年“中央一号文件”明确指出，全面推进乡村振兴，关乎幾亿中国农村人口的福祉，被上升到国家战略高度并写入党章，表明乡村建设将成为未来相当长一段时间内发展的重要“极点”。为进一步全面深化农村改革，激发乡村发展活力，明确土地承包关系稳定且长期不变，建立健全土地流转管理制度，放活多种“农业+”适度规模经营，同时允许承包土地的经营权担保融资，促使土地资源向土地资产转变，丰富了土地资源的经济属性，进一步促进了土地要素的有序流转，推动乡村振兴战略。

自2014年提出在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资的农村土地“三权分置”改革，全国范围内的农村土地经营权抵押贷款试点（以下简称“试点”）工作逐步展开。这项试点工作的经验不仅是对当前农村土地经营权的积极探索，也是对农村土地抵押融资制度可行性的证明[1]。有学者认为我国农村土地抵押试点模式是多样的，试验效果参差不齐、差异大，各地区特殊性较多，农村土地产权主体不明晰及稳定性不强，农村土地保障性功能强以及银行权利难以赎回等现象，严重制约农村土地经营权抵押融资工作的开展[2]。现阶段，如何有效推进土地经营权抵押贷款成为一个研究热点。

因此，本文试图在乡村振兴这一国家战略背景下，从以土地经营权抵押融资、入股参与规模化经营机制的角度出发，揭示土地经营权抵押贷款试点中存在问题的内在原因，厘清土地经营权抵押贷款中“政府—农业经营主体—金融机构”三者之间的关系，以提出土地经营权抵押贷款的有效实施路径。

1 试点地区的调查和实证研究

1.1 试点研究

近年来，有关农村土地经营权抵押贷款的研究集中在需求程度与影响因素等2大方向。从研究区域角度讲，既涉及到发达地区，也涉及到不发达地区，但大都集中在试点地区，数据来源大多根据实地调研和问卷调查获得。从研究模型选取角度讲，可以根据有无进行土地经营权抵押贷款需求进行农户分类，以二元Logistic模型进行研究。从指标选取角度讲，主要涉及受访者个人特征、家庭特征、土地特征、政策认知程度、金融机构特征、经济发展水平、社会保障力度等。从研究结果角度讲，基于视角的不同，学者们得出了的结论呈现“俱乐部”趋同性。黄惠春从区域经济差异的角度出发，发现经济发展水平不同的地区农户贷款需求存在显著差异，发达地区的农户贷款意愿受兼业程度影响较大，欠发达地区农户贷款需求受农村土地面积影响较大[21]。于丽红等从不同规模农户需求差异角度出发，发现抵押贷款需求的意愿与额度与土地规模呈现正相关性[22]。付兆刚、钱文荣、惠献波等人也进行了相关的研究，且结论趋向于一致，并发现农户贷款意愿受教育程度、家庭收支、贷款经历、社会关系、土地规模、利率等因素影响[20]。

随着实践的深入，学者们对于农村土地经营权抵押贷款的研究的热点聚焦于农户的行为选择、行为响应、贷款的可获性。在研究区域上，大多集中在试点开展较早的地区，如宁夏同心、平罗等地区，有足够的案例可以收集。主要通过调研与座谈等形式获取资料，通过Poisson Hurdle模型、二元Probit模型进行实证研究。靳聿轩等聚焦于影响农户进行抵押贷款行为的制度因素，认为灵活的土地经营模式有利于抵押贷款，不完善的法律和社会保障体系阻碍抵押贷款的进行[23]; 王岩等关注贷款主体和贷款方式的差异，发现农户作为抵押主体时，更偏向有第三方（合作社、担保公司）的间接形式的贷款;而当规模经营主体更偏向于直接形式的贷款[24]。 罗剑朝、李韬、曹瓅、孟楠等发现无论市场主导型还是政府主导型，小农户受经营成本影响，更倾向于做出抵押贷款行为[25-28]。林乐芬认为受土地流转市场完善程度、土地评估机制健全程度、信贷风险分摊机制成熟程度制约，农户农村抵押贷款的可获得性较差[29]。漆信贤、黄贤金、黄惠春等发现经营者教育水平、家庭年总收入、土地规模、信用记录等也影响农村土地抵押贷款的可得性[30，31]。

此外，针对农村土地经营权抵押贷款所采取的不同模式来看，李伟伟、张云华等人总结了11个省、市、区的案例，认为贷款模式主要为向银行直接抵押和向担保公司、土地协会反担保，抵押标的物主要为流转或其它方式取得的土地经营权，放贷方主要是农村信用合作社，抵押贷款人主要是专业大户、专业合作社和农业经营企业[12]。郭忠兴、汪险生等人认为，农村土地抵押贷款过程是一个多层“链式”过程，并以宁夏同心、宁夏平罗、重庆江津、江苏新沂为例，从制度环境和治理结构2方面论证了农村土地抵押贷款适合“混合制”的治理结构[13-16]。

1.2 政府主导的抵押贷款：陕西高陵的实践

1.2.1 陕西高陵的过程

从西安市高陵区土地经营权抵押贷款的实证研究来看，从贷款对象来看，贷款对象主要涉及2类用户：抵押自己承包土地经营权所需资金较少的普通农户;抵押通过土地流转获得土地经营权所需资金较多的，如专业经营大户、集体合作社以及农业产业化龙头企业等新型的农业经营主体。从抵押贷款对象看，通过2011年试点工作扩展到2015年土地经营权与农民住房财权“两权”试点，高陵区对抵押价值估算采用 “经营权”价值加地上附着物价值总和进行计算，针对承包户的土地经营权，计算其承包期的剩余期限的一半的土地租金和地上附着物的价值之和。针对流转获得土地的农业经营主体，如果租金一年一付，则只计算地上附着物的价值。从贷款银行来看，能够开展贷款的银行主要涉及长安银行、邮政储蓄银行、秦农银行、阳光村镇银行、中国农业银行（仅农房抵押贷款），而银行在发放贷款时，往往只会发放评估价值的50%，以减少风险。同时，高陵区政府成立担保公司与风险补偿基金用于降低银行损失。此外，高陵区还设立了土地收储中心以更好地实现抵押权。如果银行出现不良资产，则可以选择由土地收储中心收储抵押的土地，根据评估价值，先偿还银行贷款，余额返还借款人。土地收储中心再委托产权交易中心对收储的土地进行再流转，流转收入返还土地收储中心。

1.2.2 自上而下的制度供给

高陵区作为农村承包土地经营权抵押贷款的国家试点，其制度的供给是依赖于政府，属于国家强制性的制度变迁，是一种国家自上而下的宏观调控政策工具。这种具有强制性的制度变迁方式是政府主导的、自上而下的激进型的制度变迁形式。此外，在这种宏观性的制度供给策略实施过程中，都由政府主导设立担保基金和风险补偿基金，健立农村产权交易中心与农村土地收储中心。

1.2.3 高陵区的治理结构

高陵所采取的治理结构是典型的三方治理模式，在这个治理结构中，政府背景的第三方发挥了重要作用。政府主导建立农村产权及交易中心，建立健全相关制度，规范土地流转市场机制，进而能够进行土地经营权流转办理登记;政府主导成立担保公司，并设设立风险补偿基金，进而为土地经营权抵押贷款提供担保;政府主导成立农村土地收储中心，用来处置抵押物。即通过三方治理模式，将农村土地经营权抵押贷款中形成的交易成本与风险转移到政府，寄希望于“大部制”，政府从机制体制等深层次角度出发解决实际问题，体现政府集中力量办大事的特点。但同时也存在诸如制度构建周期长、成本大、灵活性较差等问题。

1.3 民间自发的互助贷款：宁夏同心的实践

1.3.1 宁夏同心的过程

宁夏同心县自2003年开始探索农村土地经营权抵押贷款，其贷款的主要对象为当地村民。整个农村土地经营权抵押贷款的程序主要包括：成立土地流转服务合作社或者建立土地行业协会;农户自愿申请加入合作社，同时以承包土地经营权利为抵押作为反担保条件;社员自发组成联保小组（一般3～5人）;社员通过合作社签订农村土地经营权流转委托书和反担保协议书;社员与合作社签订农村土地流转委托书和反担保协议书;合作社和银行签订担保承诺书;银行向社员发放贷款;若社员无法还款，则由联保人或合作社还款并处置抵押物。

同心县为了使村民容易获得贷款、降低抵押物的处置难度，采取村民互相联保与合作社反担保等2种形式对社员贷款进行担保。在这过程中，申请贷款人无法偿还，可在合作社内部进行土地经营权的处置，由联保人获得申请人的土地经营权，并进行贷款偿还。这种机制的构建，通过社员间的“声誉”和“说坏话”机制防范违约现象，分担无法偿还贷款风险，降低银行损失。

1.3.2 自下而上的制度需求

寧夏同心县与陕西高陵区不同的是，其制度不是依靠政府行为，而是源于农民的自发行为，是一种自下而上的诱致性制度变迁。诱致性制度变迁由诸如自然人与法人等主导的一种自下而上的制度变迁。在这种制度演变的过程中，基层行为主体在经济活动中产生潜在获利机会需求，产生对保障获利机会的制度的需求，进而通过制度需求的获取形式自下而上的影响决策者的决策安排。因而，这种诱致性的制度是在不断演进过程中通过边际成本改革与增量调整形成的。

1.3.3 同心的治理结构

同心县的治理结构由合作社主导，其本质上也是三方治理的一种具体形式，通过合作社内部资格审查、社员互相联保以及抵押物处置机制将交易成本内部化为合作社内部沟通协调的成本。这种治理结构的运行依赖于合作社的权威性。由于同心县是回族人民聚居区，受宗教和熟人社会声誉的影响，合作社具备了一定权威性。但在非少数民族聚集区，这种治理结构在分担了违约风险的同时，也存在合作性权威性不高的问题。

1.4 实证研究结论

通过陕西高陵区与宁夏同心县土地经营权抵押贷款实证研究，高陵模式是由政府主导的一种自上而下的治理政策工具的优化，这种模式通过政府主导建立土地收储中心、产权交易中心等机构用于解决土地经营权抵押过程中存在的产权不规范现象，且将土地经营权的处理转移到政府内部处理以降低交易风险与成本;同心模式是通过村民自主、自发建立合作社，利用社员互相联保机制将村民与银行的违约纠纷转移到合作社内部处理，进而解决土地经营权抵押中的交易成本过高、风险过大的问题，通过村民降低银行的风险。同时，高陵和同心模式在土地经营权抵押都是采用三方治理的方式，通过有权威性的第三方机构消除抵押过程中产生的交易成本和不确定性。

从土地经营权抵押的“链式”过程来看，在贷款上，高陵模式通过政府确权颁证和产权交易中心办理流转土地的经营权证来降低双方信息获取的成本，同心模式通过土地流转服务合作社（土地协会）的推荐来降低双方的成本;在还款上，高陵模式通过土地担保公司和风险补偿基金代偿的形式，降低借款人不能还款引起的风险性，同心模式通过村民联保人代偿的形式，降低借款人违约引起的风险性;在处置抵押物上，高陵模式以政府信用为担保，通过设立土地收储中心进行土地经营权流转，降低抵押物处置成本，同心模式通过合作社内部的处置来将交易成本内部化为合作社内部沟通协调的成本。

2 农村土地经营权抵押的制度设计和履约机制研究

2.1 农村土地经营权抵押的制度模式

从国际经验、中央政策以及地方实践看，放开农村土地经营权抵押贷款成为激活土地要素的源泉，振兴乡村发展的一大助力。因而，如何评价试点地区经验与教训，完善土地抵押制度的设计，成为当前学术界的研究热点。高圣平认为通过强制管理的方式借助农村产权交易平台对土地经营权流转处置，不宜进行强制变卖[9]。焦富民认为通过贷款重组、协议转让、按序清偿以及交易平台挂牌流转等实现对土地经营权的抵押[4]。高圣平等人还认为可以通过农村土地经营权抵押贷款释放农村土地资源经济价值与融资能力，进而解决农村金融市场的信息不对称问题，助力于乡村振兴战略实施[8]。部分学者认为土地经营权抵押贷款制度不仅可以拓宽乡村发展的融资渠道，而且是缓解城乡二元体制和促进农村一二三产业融合发展的必然要求。总之，农村土地经营权抵押贷款的离不开政府调控、法律保障、金融政策支持。

2.1.1 政府主导作用

根据高陵与同心土地经营权抵押贷款实证研究可知，通过政府主导或监督设立农村土地经营权流转服务中心，通过第三方进行土地经营权抵押贷款，发挥政府担保、评估、流转监督、处置等职能，充分体现“服务型”政府。

完善政府职责，制定土地经营权抵押贷款配套政策，保障融资功能实现;建立健全监督责任机制，以政府为主体督导相关单位进行制度与配套政策完善，用于指导开展农村土地确权登记，进行土地经营权依法流转和抵押贷款，从而进一步激活农村土地从资源向资产转变。建立健全土地经营权抵押登记与审查制度，抵押登记与审查主管部门制定与完善已有的工作细则，明晰权抵押登记与审查的抵押物的权属、四至、面积等属性，规定办理时限与颁布证时限，公开审核与公示的方式。政府主导构建土地经营权流转交易体系，涉及管理办法、风险防范以及财政与金融政策完善。

2.1.2 农村金融产品和服务方式创新

推进土地经营权抵押贷款方式创新，丰富土地经营权抵押贷款产品类型。从贷款产品角度看，应着力开发单一或主导“土地经营权”抵押为标的产品;从贷款内容看，应当明晰贷款对象、用途、额度、期限，确保经营权抵押人的合法权益。立足于较大规模经营主体需求，探索实施抵押证券化，为放贷者提供弹性支撑。建立健全土地经营权品质评估体系，设立土地经营权价值评估机构，并制定评估标准和技术流程，探索土地经营权抵押的基准价格。同时，在进行价值评估的过程中，充分结合农用地分等定级成果、地上附着物价值、土地经营权剩余年限以及土地承包经营者的逾期收入等因素，综合判定土地经营权价值，充分体现价值评估过程中的“人本化”。

2.1.3 建立多方分担风险、缓释及补偿机制

建立多方参与的分担抵押贷款的风险机制。由政府财政足额拨款，设立专款专用，用于降低抵押贷款的风险补偿专项资金。同时制定详细的补偿专项资金管理实施办法，明晰进行资金管理的政府部门、能够进行补偿资金使用的准入条件以及进行风险补偿的比例约束。在实际的资金管理过程中，风险专项补偿资金由政府监管的农村产权交易中心公司管理，政府监管的土地收储中心对资金进行处置，这样可以促使政府转变职能，避免既是“裁判员”又是“运动员”的现象，进一步保障资金安全使用。进一步完善风险保障与防范机制，由政府主导、多方参与，构建由农村产权交易中心、土地收储中心、担保公司和金融机构共同承担风险的保障机制。通过这种机制的构建，能够有效分担抵押贷款由于不确定性因素造成的风险。同时，也有利于抵押贷款项目的多样化经营与应保尽保。完善融资性担保机构依据征信为抵押贷款主体提供担保的补充性担保机制，能够给予征信较好的贷款主体一定比例的优惠。此外，政府可以依据政府财政收入能力对抵押贷款给予利息補贴。

2.2 农村土地经营权抵押贷款的履约机制

2.2.1 法律机制

翟林瑜认为由政府主导涉及到契约的自上而下模式的抵押贷款环节都受到法律的保护 [32]。李秋高认为法律肩负着预防与救济的双重责任 [33]。因而，借贷双方签订的贷款合同、两方协议以及三方协议都是正式契约并且写明“具有法律效力”，体现法律在银行放贷前已经给各参与方打下“预防针”。而如果缔结契约后出现借款人违约、银行不按照合同放款或者处置抵押资产不当的情况，法律会强制对违约方进行处罚，体现法律事后救济致力于维护各参与方的权利。因此，在法律机制下，农村土地经营权抵押贷款的履约得到了保障。

2.2.2 信任机制

Barber（1983）[34]将信任定义为“对他人技术能力和履行义务责任的期望”。Arrow（1987）[35]指出信任是双方进行经济活动的“粘合剂”，有利于签订契约的有效控制。中国传统文化重视人际关系，而信任的建立依赖于良好的人际关系。祁玲玲和赖静萍（2014）[36]根据实证研究得出中国人之间的信任程度与社会关系网络中的人际关系呈现正相关性。同时，受还款能力因素制约，放贷方主要在贷款对象上，种植专业大户、合作社员、农业专业化企业获得贷款的机率远大于普通农户。此种情况下，同心县五户联保机制的实施，极大地保证了履约率。

2.2.3 奖惩机制

刘亚娜[37]认为激励和约束是奖惩制度最直接、最基本的作用。特别是在当事人需要与对方长期多次合作的情况下，奖励和惩罚对其履约产生的正负向激励作用会更加明显。若贷款人在约定期限内按时还清了所有贷款，银行会认可他的履约能力，那么今后再次向银行申请农村土地经营权抵押贷款时，银行会同意放贷并适当增加放贷额度和延长贷款期限，使该贷款人下次的资金需求获得保障。这样的奖励机制会让其它寻求长期发展的农户自觉履行契约，便于在未来缺乏资金时能再次获得贷款。但假设贷款人没能够按时还款，其会受到社会谴责和群体惩罚。张晓艳和刘明[38]认为，社会谴责这种连带式的软惩罚有很大的威慑性，在邻里消息互通的乡村，一旦有人借钱不还，违约信息会迅速传开。除了违约者会遭受村民的嘲讽导致声誉受损，其亲属也会受到连带。而群体惩罚是具有毁灭性的硬惩罚，如果借款人违约，其信息会受到各个银行的重点关注，并且所有银行会联合起来抵制该违约者。相当于其今后无法从任何一家银行获取农村土地经营权抵押贷款，永久性失去从银行获取该项贷款的资格。

2.2.4 评估机制

徐华君和操颖卓[39]认为，建立科学的风险评估机制，有利于缓解农村地区“融资难”的现象。在进行土地经营权抵押价值评估过程中，要综合考虑农户的预期收入、基准地价、土地承包经营权剩余年限以及地上附着物价值。如，在农盟牵头对抵押资产进行价值认定时，仅按照土地经营权及地面附着物的 3～5 折计算。尽管规定了评估后的农户在地资产不能低于在银行的估价，但这样打折后农户所能获得的贷款金额也得到了较大的控制。除此之外，农村产权交易中心定期到贷款农户的抵押资产所在地进行实地监管，防止农户出售抵押资产导致抵押资产在贷款期限内出现大幅缩水的现象，防范控制未来的处置风险，降低农户违约的概率。

2.2.5 处置机制

兰德平和刘洪银[40]认为，合理的土地处置方式是降低土地承包经营权抵押贷款风险的主要途径之一。仝爱华和姜丽丽[41]认为，通过采取正确的抵押土地处置方式，才能促进村土地经营权抵押贷款的有序推进，进而保障放贷金融机构的合法权益。土地经营权抵押贷款，应根据实际情况，对抵押资产采用市场化处置模式，有效节约处置时间和成本，从而防范银行信贷资金风险。如果出现不良资产，则可以选择由土地收储中心收储抵押的土地，根据评估价值，先偿还银行贷款，余额返还借款人。土地收储中心再委托产权交易中心对收储的土地进行再流转，流转收入返还土地收储中心。在法律允许的范围内，享有土地经营权的农户在不转让土地所有权的情况下，以土地承包经营权作为债权的担保，抵押贷款方，不按契约履行约定时，放贷方有依法处分土地承包经营权的权利，并有优先受偿的权利。

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（责任编辑 贾灿）