海绵城市PPP项目面临的机遇和挑战

邵秋虎　袁竞峰　郑传军

摘要：城市雨洪灾害和水污染管理现在已经成为制约我国城市发展的关键问题之一。“海绵城市”理论的提出正是基于我国目前的城市水生态危机。海绵城市建设投资巨大，对地方政府来说，PPP模式无疑是最好的选择。目前，大多数试点城市已采用PPP模式进行海绵城市建设工作。在国内外关于海绵城市工程项目研究的基础上，结合海绵城市PPP项目的特征，分析海绵城市PPP项目面临的机遇与挑战，为海绵城市PPP项目的有效实施提供了基础。

关键词：海绵城市;PPP;社会资本;政府采购

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2020）01-0023-26 收稿日期：2019-09-26

作者简介：邵秋虎，东南大学土木工程学院，讲师，博士。

袁竞峰，东南大学土木工程学院，教授，博士，博导。

郑传军，东南大学土木工程学院，博士。

海绵城市建设是“稳增长、调结构、促改革、惠民生”的重要内容。海绵城市建设是落实生态文明建设的重要举措，是城市治理创新的必然要求，也是建筑业转型设升级的强有力支撑。通过海绵城市建设，保护城市原有的河流、湖泊、湿地、坑塘、沟渠等生态敏感区，结合绿色建筑、低影响开发建设（LID）以及绿色基础设施建设（GI），充分利用自然地形地貌，调节雨水径流，充分利用天然植被、土壤、微生物净化水质，最大限度地减少城市开发建设行为对原有生态环境造成的破坏。海绵城市建设是城镇化绿色发展的重要方式。可以保证城市生态空间，涵养水源、净化水质，調节城市小气候，减少城市热岛效应;同时，也为生物特别是水生动植物提供栖息地，恢复城市生物多样性，营造生态、优美的景观环境。同时，海绵城市建设对中国跨越中等收入陷阱具有重要的支撑作用。 “十三五”期间将是中国经济突破中等收入陷阱的关键时期，成败与否，很大程度上取决于经济结构转型升级。纵观发达国家走过的历程，起初也是先污染后治理，之后从绿色发展中寻求产业和技术升级，实现新的一轮经济发展。绿色城镇化发展同样在中国经济建设中占有着举足轻重的地位，海绵城市建设作为未来一段时期中国城镇化走绿色发展道路的重要举措，必将助力中国跨越中等收入陷阱。

据测算，海绵城市的单位建设成本约为1.5亿-1.9亿元/平方公里，按照“十三五”规划，到2020年我国相应建设总投资规模将达到两万亿元。2016年2月，国家发展改革委与住建部联合发布的《城市适应气候变化行动方案》中提出，希望到2020年，建成30个适应气候变化的试点城市，其中主要措施就包括了推进海绵城市建设。此次试点城市数量较2015年海绵城市试点数量（16个）增加近一倍，预计涉及投资额不低于2000亿元。海绵城市”内涵外延并不是孤立的，包括规划设计，投资建设运营、维护，智慧“海绵”和相关产业化等具体内容，被称之为“全产业链”。

目前，国内海绵城市建设主要采取PPP模式，但具体如何运作，因受地方债务政策限制，很多地方至今很难落地。不过采用金融创新方式，如通过基金等组合模式有望解决这一问题。从2014年末开始，PPP模式逐步推广，很多环保公司手中订单快速增长，PPP 项目计划投资量超过8万亿元，同时中央部门和地方政府正加大对PPP项目的支持力度，如专门基金支持、奖补政策、融资支持、示范引导。自此，积极推广PPP模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，吸引社会资本建设、运营海绵城市建设项目，建立政府与社会资本风险分担、收益共享的投融资体制机制将是解决海绵城市建设过程中资金问题的主要选择。由于海绵城市的投资额巨大，单靠政府投资对政府压力太大，中央补贴也能有助于打开行业兴起的开端。中央财政对“海绵城市”建设试点给予为期3年的资金补助，补助分3档，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按补助基数奖励10%。目前，海绵城市正在各地如火如荼地展开。需注意“规模踩踏效应”相关概念的火热，直接导致环保上市公司在PPP 模式下所取得的订单越来越多，尤其是在“海绵城市”和黑臭水体治理方面。据广发证券统计，2015年至今环保板块已完成再融资284亿元，未完成的再融资规模266亿元。其中，民营企业多以PPP项目作为募投项目，而国有环保公司则更多选择资产注入方式。同时，诸如长三角、珠三角、京津冀等经济发达区域依旧是相关产业类型公司抢占的重点区域。另一方面，并购项目、小城市项目乃至村镇项目也受到行业政策、宏观经济、PPP模式等因素的影响，成为项目拓展的又一重要方向，整个行业的竞争正向多元化发展。但是采用PPP模式也会有风险，各试点城市要想成功运用PPP 模式吸引资金，需要注意以下三个方面的问题。

一是理清PPP模式概念。PPP模式是一种管理模式，而不是一种融资模式，不要把它的主要目的想成是融资，也不要把它的作用夸大，但这些方面也是目前很多地方政府常容易犯错的地方。在PPP模式中，如果政府想的是融资，降低自身财政风险，而私人组织则想的是利益最大化，双方在合作中就会因目标的不一致而产生冲突。虽然目前对于试点城市来说，资金短缺是摆在他们面前的首要难题，但也不可操之过急、盲目地选择合作对象。在双方合作中，政府要注意处理好与市场主体之间的关系，双方应考虑整体风险的最小化和整体利益的最大化。

二是合规采用政府采购。海绵城市的建设无疑会带动新一轮的城市建设热潮，增加公共产品的供给。由于财政资金的投入，城市中的许多材料、货物的采购很有可能通过政府采购来完成。2014年11月，财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，规范了PPP项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。同年年底，财政部出台《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，全面规范PPP项目政府采购行为。在此基础上，如何进一步发挥政府采购的职能作用、提高财政资金的使用效益，就显得尤为重要。

三是监管与激励同在。与发达国家相比，我国的PPP模式还处于发展初期，各项规章制度还很不完善。虽然PPP模式在我国拥有很大发展空间，但其通常具有投资大、时间长、风险高、合同结构相对复杂等特征，存在政府信用风险、法律法规风险、资金风险、项目管理风险等。所以，在海绵城市建设这个问题上，必须加强对PPP项目的监管，通过必要的财政约束，控制PPP项目中的财政承诺，实行总体风险控制。这样既可以加强公众对于PPP项目的监管，提升公众对于海绵城市建设的热情，也可以完善我国的PPP制度，降低風险。此外，还需要出台一定的激励措施。过度的监管可能会降低社会组织参与的热情，为确保项目的成功，可以考虑提供最低收入保障或提供适度补助等，从而调动私人组织参与投标的积极性。

虽然海绵城市的发展还在初级阶段，也希望国家能够进行顶层设计，有关部委能牵头在产业布局上，给予具体指导，在“海绵”科学研究上，也应该给予一定帮助，将产业做大做强。李克强特别要求，总结推广试点经验，采取PPP、政府采购、财政补贴等方式，创新商业模式，吸引社会资本参与项目建设运营。将符合条件的项目纳入专项建设基金支持范围，鼓励金融机构创新信贷业务，多渠道支持海绵城市建设，使雨水变弃为用，促进人与自然和谐发展。

我们应该充分认识推进海绵城市建设的重要意义，通过海绵城市建设，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求;到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。考虑到海绵城市建设单位面积投资大、专业性强、成片开发、公益性的特点，各利益相关者应着力提升公共产品及服务的效率与效益，解决资金缺口，降低全寿命期成本，为公共部门带来管理和技术创新。通过法律、政策、标准、人才、技术、资金以及产品方面的综合提升有力推进海绵城市的建设。具体措施如下：

（1）鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理，鼓励有实力的科研设计单位、施工企业、制造企业与金融资本相组合，组建具备综合业务能力的企业集团或联合体，采用工程总承包等方式统筹组织实施海绵城市建设相关项目，发挥整体效益。

（2）在建设海绵城市的过程中，政府应改变以往城市公用事业的供给一手包办的做法，充分发挥市场主体的作用，提高城市公共服务的供给质量和效率。

（3）积极培育“技术+资本”的骨干企业，适度提高产业集中度，打造城市基础设施建设领域具备咨询策划、规划设计、建设运营、技术产品供应、投融资等全产业链条能力“航母级”骨干企业集团。

（4）完善融资支持：一是中长期信贷支持。充分发挥开发性、政策性金融作用，鼓励对海绵城市建设提供中长期信贷支持。二是担保创新类贷款。积极开展购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对海绵城市建设项目的资金支持力度。三是专项建设基金支持。将海绵城市建设中符合条件的项目列入专项建设基金支持范围。四是鼓励发行债券等。支持符合条件的企业发行企业债券、公司债券、资产支持证券和项目收益票据，用于海绵城市建设项目。

（5）注重引入人才，克服技术短板和人才缺失问题。海绵城市将带来6万亿元左右的市场规模。科技人才上，发挥财政对海绵城市科技投入的杠杆效应，激活科研、产业和市场，鼓励大学、科研机构和企业持续加大海绵城市建设技术、材料、工法、管理运营等的投入，引导和培育新技术、新材料、新工法，形成绿色产业链，加强海绵城市建设各类人才培养和培训。

（6）应建立党委或政府主要领导牵头的协调机构，统筹行政资源和协调相关门部门，及时研究制定统一的技术政策、财税支持政策、人才培养政策和产业发展政策;理顺城市排水行政管理体制，建立和海绵城市建设同步的流域管理体制。

（7）抓紧清理涉及海绵城市建设的各类法律法规和技术标准，在试点基础上，加快海绵城市工程技术体系建设，尽快制定或修订相关的法规，及时出台工程建设领域实施低影响开发政策。依法依规，强化合同管理，严格绩效考核并按效付费。完善海绵城市建设投资和特许经营等规章制度，规范海绵城市建设投资领域各项审批，设立项目审批“绿色通道”，为市场筹资提供有力保障。健全机制强化保障海绵城市建设是一项复杂的系统工程，必须建立相应推进机制。

（8）加大宣传力度，调动全民参与积极性，为全面推进海绵城市建设营造良好氛围，从而改善城市水环境、增强城市宜居性，实现城市弹性自然生长、可持续发展。

参考文献：

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