我国科技决策智库体系及内部运行机制研究

胡海鹏，袁 永

（广东省科技创新监测研究中心，广东广州 510033）

随着科技革命加快推进，科技创新实力成为各国国力竞争的重要内容［1］。国家科技综合实力的提升不仅取决于科学技术进步的提高，与科技决策智库的建设发展也有重要关系。科技决策智库是提高科技战略、政策决策效率的重要支撑力量，在国家创新治理中发挥着越来越重要的作用。纵观世界发展史，大国强国崛起的背后，往往都有智库在发挥作用［2］。因此，我国要建设世界科技创新强国，亟需加快建设具有中国特色的高水平科技决策智库，为国家科技决策提供及时、准确、前瞻的建议，这是时代赋予中国科技决策智库的使命。

1 文献综述

2013 年中共中央、国务院提出完善国家科技决策咨询制度，将科技咨询纳入国家重大问题的决策程序以来，学术界迎来对科技决策智库研究的热潮。2020 年1 月9 日笔者在中国知网以“科技智库”为检索词进行主题搜索，检索得到424 篇学术文献。在这些文献中，主要聚焦3 方面研究：

（1）注重分析国外科技智库体系现状。张宝英［3］深入分析了美国、德国、日本、英国、韩国等5 个国家共8 个科技智库的产品优势和特点；季婉婧等［4］选取世界资源研究所等6 种类型共8 家国际典型科技智库，深入分析其产品优势和特点；杨耀云［5］梳理了英国科技类高端智库概况；童正容等［6］梳理了我国台湾地区科技智库情况；成群鹏［7］梳理了我国北京中关村官方、半官方、非官方3 类科技智库。

（2）注重探讨国外科技决策智库建设经验及其启示。国外科技决策智库发展历史较为悠久，发展水平也高于国内科技决策智库，我国学者纷纷对标分析国内外典型科技决策智库发展经验。梁勤儒等［8］从科技智库的资金来源渠道、人员管理模式、研究成果传播等方面总结了国外典型科技智库发展经验，并提出对广东的启示；胡海鹏等［9］以德国为例，分析德国建设世界顶级科技决策智库的经验；杨耀云［5］从资源来源渠道、研究领域、研究特点、人员来源等方面分析了英国科技类智库建设经验；方伟［10］分析了美国布鲁金斯学会研究体系及近其10 年研究焦点转向的经验；芮雯奕［11］分析了美国麻省理工学院科技智库建设特点及启示；童正容等［6］从总体特征、管理模式等方面对我国台湾地区的科技智库发展现状进行了深入研究分析，并提出对我国的启示建议；王宏广等［12］以美国兰德公司智库建设经验为例，提出高端科技智库建设要做到“九有”。

（3）注重探讨科技决策智库的运行机制。运行机制是保障科技决策智库快速发展的支撑基础，栾瑞英等［1］从项目运营、管理架构、资金来源等方面对比分析国外6 家典型科技智库的运行机制；朱相丽等［13］对比分析了美、日、英、法、俄科学院的决策咨询运行机制；兰杰［14］等从组织管理机制、用人机制、筹资机制、成果推广机制、科研机制等方面分别探讨了美国民间智库的运行机制；储节旺等［15］从组织管理、人员交流等6 个方面分析了我国服务于创新驱动发展战略的政府智库运行机制；李纯等［16］基于国际上30 多家科技智库数据分析科技智库现有数据信息服务模式；汪于清［17］从组织机制、信息机制、动力机制等3 个方面剖析了中国航天智库的内部运行机制；杜军等［18］从完善制度、创新体制、社会参与等方面提出广东科技智库运行机制的发展导向；王子丹等［19］、袁永等［20］分析了高校、科研院所建设高水平科技决策智库的特点及路径。

由上可知，当前关于国外、国内科技决策智库建设发展研究已有部分成果，但仍存在以下问题：一是对国内科技决策智库体系缺乏系统梳理，当前研究的重点关注国外科技决策智库体系或类型，较少梳理我国科技决策智库体系；二是对科技决策智库运行机制理论较少探讨，当前学者主要基于组织架构、项目管理、人才利用、成果推广等维度开展科技决策智库的运行机制分析，较少从理论层面探讨科技决策智库运行机制的分析框架，较多案例分析缺乏理论支撑；三是对我国科技决策智库运行机制缺乏深入分析，当前研究的重点关注国外典型科技决策智库运行机制的经验及特点，对我国的分析较少。由此，本文在全面梳理我国科技决策智库体系的基础上，从科技决策智库投入-产出关系切入，探讨科技决策智库内部运行机制的理论框架，剖析我国科技决策智库内部运行现状，并结合国外科技决策智库运行机制特点提出若干对策建议。

2 我国科技决策智库体系建设情况

当前，国内外学者对科技智库进行了大量研究。美国宾夕法尼亚大学发布的《全球智库报告2017》提出，科技类智库是为与公众有关的领域的进步提供相关政策支撑。科技决策智库是属于科技智库的一种类型，是以科技发展战略、科技政策为主要研究对象，重点开展科技咨询、政策研究、科技人才培养，提供科技决策咨询服务的智库，为国家科技创新治理提供重要支撑。根据智库的组织形式和机构性质，我国科技决策智库主要分为官方或半官方科技决策智库、高校科技决策智库、民间科技决策智库3 类。目前，涉及评价我国科技决策智库的报告资料主要有美国宾夕法尼亚大学发布的《全球智库报告》、上海社会科学院发布的《中国智库报告》。

2.1 《全球智库报告》评价结果

《全球智库报告》是由美国宾夕法尼亚大学智库研究项目组（TTCSP）研究编写发布，2019 年TTCSP 发布《2018 全球智库报告》已是连续第12年发布，被认为是世界最权威的智库评价报告。2016—2018 年的《全球智库报告》评价结果显示，近3 年我国有3 家科技决策智库入选全球顶级科技智库，分别为天则经济研究所、国家创新发展战略研究会、中国科学技术协会（如表1）。

表1 2016—2018《全球智库报告》中入选全球顶级科技智库的中国智库情况

2.2 《中国智库报告》评价结果

《2018 中国智库报告》是上海社会科学院智库研究中心连续第6次发布的对我国智库的评价报告。《中国智库报告》自2016 年起新增科技类智库影响力排行榜，其中在2017、2018 年，中国科学院科技战略咨询研究院、中国科学技术发展战略研究院、电子科技情报研究所分别均稳居榜单前3 名，上榜机构主要为国家部委的下属机构单位，在地方层面，上海科学技术情报研究所2018 年进入榜单前10 名（如表2）。

表2 2017—2018 年《中国智库报告》科技类智库影响力榜单（前10 名）

2.3 科技决策智库体系

根据以上评价结果可知，我国科技决策智库主要以官方或半官方科技决策智库为主，高校科技决策智库较少，民间科技决策智库主要以提供技术研发咨询服务为主；在民间科技决策智库中，部分具有影响力的智库尚未上榜，如长城战略研究所是一家专注于为政府、企业提供科技决策、战略咨询服务的民间知名智库。本文根据以上评价结果，并结合实际，形成我国重点科技决策智库体系（如表3）。

表3 中国典型科技决策智库

3 我国科技决策智库内部运行机制框架及现状

内部运行机制是科技决策智库的“心脏”。科技决策智库的作用是从科技维度开展关系经济社会全局的重大问题研究，提出具有前瞻性、建设性的建议。智库的核心竞争力是将思想产品市场、受众对象的价值与智库融为一体，这关系到科技决策智库投入-产出的各个环节，包括：（1）智库机构，即科技决策智库机构实体。这是科技决策智库发展的首要条件，组织管理机制是影响科技决策智库发展最重要的内部运行机制。（2）课题经费投入。科技决策智库一般属于非营利性组织，需要通过提供服务获得外部资金支持，以此保障智库良性运转；要保障科技决策智库经费收入，需建立完善的经费来源机制。（3）成果创造。智库是思想创新的泉源，科技决策智库成果最终体现在对国家科技战略规划、科技政策的前瞻性建议思想，其研究过程具有高度综合性和交叉性，需要多学科、多专业、多领域研究人员共同研究，因此，人才是科技决策智库发展的首要资源，而如何引进、管理人才是智库发展的重要工作。（4）成果输出。科技决策智库成果产生影响力的形式多样，通过书刊、举办交流活动、媒体宣传等方式输出智库成果，形成影响力。（5）成果评估。成果评估机制是智库能够再次获得项目经费来源的重要保障机制。由此，根据科技决策智库投入-产出关系各个环节，科技决策智库内部运行机制主要包括组织管理机制、经费来源机制、人才管理机制、交流合作机制、成果推广机制、成果评估机制等（如图1）。

图1 我国科技决策智库内部运行机制框架

3.1 组织管理机制：以体制内组织管理机制为主

组织管理机制主要指科技决策智库的组织形态和内部组织体系，是组织各部门、各层次所建立的一种人与人、人与事的相互关系；具体指科技决策智库组织中纵向的等级关系、横向的分工协作关系以及各层级相互沟通协作而形成的一种相对稳定构架，体现了一种分工和协作框架。我国官方或半官方科技决策智库一般直接或间接隶属于党委或政府部门，具有相应的行政级别，是一种体制内的科研机构，这种科研机构占据较大比重，如中国科学技术发展战略研究院是科技部直属的综合性软科学研究机构；高校科技决策智库的组织管理体制主要呈现出3 种组织形态：智库与高校内的研究院“合二为一”、智库挂靠在二级学院内部作为学院的内部组成部分、智库直属于学校的独立机构；民间科技决策智库一般为企业，如长城战略研究所是重点面向高新区、科技型企业提供科技咨询服务的民营企业。

3.2 经费来源机制：不同类型智库经费来源各异

科技决策智库的资金来源渠道主要包括财政拨款、机构支持、社团捐赠、咨询服务收费、出版物销售收入、教学培训收入等，根据智库背景的不同，各类资金的比重差异明显。我国官方或半官方科技决策智库的经费主要来源于政府财政拨款，如中国科学技术发展战略研究院是国家全额财政补助的事业单位；高校科技决策智库经费以政府拨款为主，通过承接项目，校友、企业或社团的捐赠等方式获得社会资金为补充；民间科技决策智库经费主要来源于市场收入，通过承担政府科技管理部门、服务企业咨询研究项目获得的经费占其资金来源的重要部分。

3.3 人才管理机制：人才流动机制尚不健全

人才是科技决策智库赖以生存和发展的根本。在人才引进方面，科技决策智库业务范围涵盖内容多、范围广、专业度深，需要来自各个领域、各个学科的人才。在人才使用管理方面，我国主要采用矩阵型和上下级关联组合结构，将研究人员按照所学知识学科分类，或者按照研究课题从学科组抽调人才成立研究小组。目前，受传统“官本位”思想的影响，我国科技智库“高精尖”专业人才主要集聚在官方类智库和高校类智库，只有少数人才会选择在体制外的科技决策智库工作。

3.4 交流合作机制：内向程度较高

科技决策智库成果一般需要进行思想碰撞和相互交流产生，因此，科技决策智库非常注重对外交流与合作，常用的交流合作形式包括定期举办各类论坛、学术会议等。目前，我国科技决策智库交流合作机制内向程度较高，“出不去”“无处可去”的问题较为突出。在高校科技决策智库层面，与政府之间联系不够紧密，高校不了解政府具体的政策需求，政府对于高校的研究成果较少关注采纳；在民间科技决策智库层面，在处理与政府关系上，民间科技决策智库陷入两个极端，一种是为了获得政府支持而在研究的独立性上作出很大的让步，另一种像天则经济研究所则完全站在政府的对立面，其发展存在过于有失偏颇的情况。

3.5 成果推广机制：官方或半官方科技决策智库成果输出效率高于高校、民间科技决策智库

将产品推广、传播以提高社会影响力与声誉是科技决策智库的重要目标，目前我国科技决策智库主要采用门户网站、知识文本、交流活动等渠道推广、传播其成果。官方类科技决策智库的成果一般通过内参、送阅件的形式向政府决策层传送，成果形式一般为语言精炼的调研报告，也会以学术著作、科学论文、学术刊物、学术研讨会等为载体向社会各界传播研究成果；高校科技决策智库成果输出率不高，一般以发表学术论文、举办学术会议为主要供给渠道，但由于理论性过强而缺乏实操性；民间科技决策智库的研究成果一般较难被政策制定者吸纳。

3.6 成果评估机制：相关机制尚未建立

成果评估是保证科技决策智库成果质量的重要环节，高质量成果的产出有利于科技决策智库再次获得资金的支持。当前，我国科技决策智库的同行评估、部门评估、社会评估等多元评估体系尚未建立。

综上，总结归纳我国典型科技决策智库的内部运行机制情况如表4 所示。

表4 我国典型科技决策智库的内部运行机制情况

4 国外科技决策智库内部运行机制特点

（1）注重建立独立运行的组织管理机制。独立自治型智库通常独立于政府和任何利益集团，以此保证研究的独立性、客观性和管理的自主性。美国科技决策智库多采用企业管理模式进行管理，并实行董事会（理事会）管理体制，如兰德公司是全球著名的科技决策智库，在治理结构上实行理事会领导下的总裁负责制。德国马普学会是一家独立的、非营利性组织，采用“总裁＋评议会＋学术委员会”的管理架构，评议会是学会的最高决策机构，学术委员会是学会的最高学术机构。

（2）注重通过接受捐赠保障经费来源。美国慈善文化盛行，各种公益基金会、企业或企业家会不定期向各种智库进行捐赠，捐赠收入是美国科技决策智库收入的重要组成部分。以美国布鲁金斯学会为例，捐助收入是学会的重要收入，除了来自学会创始人罗伯特·布鲁金斯创立的专项基金捐助外，还包括基金会、大公司及个人的捐助，艾琳钻石基金2012 年对学会的捐款超过5 000 万美元。

（3）注重“凯旋门式”人才流动管理机制。“凯旋门式”人才流动管理机制是指，专家、学者、官员及其他人才在行政、立法等公共部门与思想库、工商界等私营部门之间流动，包括人才从政府部门流动到私营部门、人才从私营部门流动到政府部门。“旋转门”现象在西方资本主义国家中较为常见，尤其在美国特别盛行。“旋转门”机制为美国科技决策智库直接接入美国政府科技决策核心。

（4）注重对外交流与合作。碰撞与相互交流是智库开展研究的重要方式，国际一流的科技决策智库都注重对外合作与交流。一方面，注重建立开放的合作网络，如德国马普学会各个研究所基于国际合作项目构建了全球化的网络，国际合作促进了马普学会科研成果的产出；另一方面，通过定期举办各类论坛和会议，分享研究经验、交流研究成果，扩大智库声誉和影响力。

（5）注重建立高质量的成果评估机制。美国兰德公司设有研究质量保证部专门负责研究成果的质量控制，并制定《高质量研究与分析标准》对研究的目标、方法、数据信息、假设、政策、逻辑等建立标准体系，并提出“杰出研究”的标准，高质量研究与分析标准铸造了兰德公司产品的高质量特色。

5 我国科技决策智库发展对策建议

（1）加强科技决策智库建设的顶层设计和系统部署。高水平科技决策智库已成为国家新型智库体系中的重要组成部分，要加快落实《加强中国特色新型智库建设的意见》，对科技决策智库进行分类引导，构建集科技决策理论研究、科技政策制定、科技评估评价、科技情报信息监测、科技咨询服务的全链条智库体系。

（2）完善面向市场的资金来源机制。加强科技决策智库通过市场手段与政府科技决策管理部门取得联系，建立与政府科技管理部门的沟通协调机制，推动科技决策智库积极从政府部门获取项目信息对接各方需求；健全公益捐赠与筹款机制，通过税收减免、扣除等财税政策，鼓励企业单位、社会团体以及个人对科技智库进行资金捐赠。

（3）健全科技决策智库开放化的人才管理机制与对外交流机制。借鉴美英等西方国家“旋转门”机制，创造条件推荐更多的科技决策智库专家学者到党政部门挂职、任职，安排安排更多的党政部门人员到科技决策智库挂职、任职，搭建科技决策智库与决策部门之间的桥梁纽带；借鉴发达国家经验，注重运用媒体和网络推动科技决策智库应积极参与全球性的论坛、会议，主动与其他国家的科技智库加强联系。

（4）完善多元化的成果推广机制。运用新型技术手段，通过各种报告会、研讨会和新闻发布会等多渠道发布优秀研究成果；通过以出版书籍专著、报刊杂志、工作论文、年度报告等形式推广智库研究成果；通过加强国内智库与国际智库在学术、信息方面的交流和联系，提升和扩大国内科技决策智库在国际的影响力。

（5）建立高质量研究成果质量管理机制。通过建立健全科技决策智库考核评价体系并进行相关的资格认证，对科技智库的决策水平以及决策成果的公正性、客观性进行合理地评价和评级；针对战略研究报告类成果，建立科技决策智库的高质量分析与研究标准。