浙江检察：着力打造两张新名片

本社记者 祁彪

疫情来袭，举国奋战，检察机关也在坚守着自己的岗位。

2020年1月30日，浙江省义乌市人民检察院及时依法对销售伪劣口罩的邵某某、毛某某以涉嫌销售伪劣产品罪作出批准逮捕的决定，获得交口称赞。检察官的一句灵魂拷问：“你有没有想过，这批口罩如果用在了一线医护人员身上，会是怎么样的后果？”更是广受赞誉。

据悉，这起案件从公安机关接到举报线索到检察机关作出逮捕决定，总共用了仅仅不到五天的时间，这里面既有特殊时期从严从快的考量，但更多的是新时期浙江检察工作转型尤其是“捕诉一体”改革后办案质效大幅提升的体现。

除此之外，作为检察机关着重发力的一项重要职能，浙江检察机关在公益诉讼领域也取得了亮眼的成绩。

“捕诉一体”和“公益诉讼”已经成为展示浙江检察机关形象的亮丽名片。

“捕诉一体”有新招

据了解，2019年4月，浙江省人民检察院根据最高检部署要求，结合内设机构改革进展，明确由浙江省检察院第一检察部负责全省“捕诉一体”办案机制改革工作，稳步推进相关工作。

当年6月，浙江省检察院下发《浙江省检察机关刑事案件捕诉一体办理工作规则（试行）》,从构建科学分案机制、优化审查模式、明确审查标准、强化诉讼监督四方面，规范办案流程、确保案件质效。

根据上述文件，浙江各地检察机关从人员配置方面，将分别具有批捕、起诉工作经验人员交叉搭配，确保刑检各部门皆配备有熟悉审查逮捕、审查起诉各项业务的人员，促进捕诉之间快速融合；同时采用“互搭”原则，即员额组人员组成中，原公诉员额搭原侦监助理，反之，原侦监员额搭公诉助理，形成业务互通、互学，整体上能够快速适应原侦监、公诉业务内容。

>>左图∶杭州市西湖区检察院在办理全国首例检察机关向互联网法院提起保护英烈名誉权民事公益诉讼案中，采用自行研发的“检察区块链设备”取证技术。

>>上图∶2019年5月21日，嘉善县检察院与上海市青浦区检察院、江苏省苏州市吴江区检察院签订青嘉吴检察机关服务长三角区域一体化发展备忘录。 以上照片均由作者供图

比如绍兴嵊州市检察院重新整合侦查监督部、公诉部人员，搭配构建“1+1+2”模式的员额检察官办案组，为员额检察官配备1名检察官助理及两名书记员，既为青年干警快速成长提供了很好的平台，也为快节奏的办案模式提供了条件。

而在办案组织方面，浙江各地检察机关基本按照犯罪类型设置办案组，如区分普通犯罪案件、重大刑事案件、经济犯罪案件、职务犯罪案件等分别设置办案组。

部分地区针对案件办理时限、疑难复杂程度、办案要求等实际组建临时机动办案组，如丽水市检察院对人数较多、案情复杂的案件，组建临时机动队，及时调配人手，协助办理，共同研讨，确保案件质量。

部分地区探索类案专办，突出办案专业化，如嘉兴海宁市检察院设立认罪认罚办案中心，实行专人集中批量办理全院案件总数50%～70%的危险驾驶、交通肇事、故意伤害、盗窃四类非羁押及刑拘直诉案件。

金华东阳市检察院结合案件特点设有危险驾驶案件办案组、毒品案件办案组、刑拘直诉案件办案组、电信诈骗案件办案组等等。

此外，浙江各地检察机关按照上述文件，按部门职能采取以员额检察官随机轮案制为主、指定分案为辅的轮案原则，在坚持“捕诉一体”优先办理的分案原则上，根据实际情况，适当手动分案，动态调整。

如温州地区以捕诉同一为原则，对于同案犯、追捕追诉案件等由原案承办检察官办理，对于不捕不诉复议复核的案件则排除原案承办检察官后随机确定检察官办理。

宁波地区在“捕诉一体”初期，将多数简单案件和少数疑难复杂案件分案于原侦监干警，后逐步调整至系统自动分案，平稳提升办案人员的业务能力和心理素质，有效缓解角色转换难题。

据悉，截至2019年9月，浙江省11个地市检察机关均已结合内设机构改革完成“捕诉一体”办案机制改革，其中台州地区黄岩、温岭、玉环、三门四个基层检察院自2018年6月1日开始在全省率先开展“捕诉一体”改革试点工作。

改革落地显成效

工作做实做细，自然会出成效。

据了解，2019年全年，浙江省检察机关审查逮捕案件49494件75895人，其中逮捕37626件55226人，不捕11868件20669人，不捕率27.23%；共审查起诉案件90084件135204人，其中起诉70678件110831人，不起诉19406件24777人，不诉率18.3%，实现了办案效率和质量的双提升，“侦诉协同”也得到了进一步加强。

>>图1∶2019年8月1日，嘉善县检察院与上海市青浦区检察院、苏州市吴江区检察院开展太浦河水源地保护区联合巡航监督活动。

据介绍，“捕诉一体”后，检察机关同质化的重复性工作减少，后续补侦工作也更具连续性，总体案件办理期限较以前有所减少，二退三延情况大有改观，办案效率得到显著提升。

而办案效率提升的直观体现，就是办案时间有效缩短。据了解，浙江省绝大多数基层检察机关在“捕诉一体”改革后，审查起诉期限均有不同程度的缩短。如金华市婺城区检察院审查起诉平均用时从改革前的46.5天缩短至改革后的14.5天，办案时间缩短近70%；嘉兴平湖市检察院审查起诉平均用时从改革前的27天缩短至改革后的14天，办案时间缩短近50%。

而与此同时，退回补充侦查的比例也出现了不同程度的下降。比如台州市天台县检察院于2019年4月底联合县公安局出台《关于侦捕诉办案规范化的实施办法》，施行半年多来，一退同比减少47%，二退比同比减少73.5%，平均办案周期环比缩短一个月。

在推行“捕诉一体”改革初期，曾有质疑认为这项改革在提高效率的同时，可能会影响检察机关的办案质量，而浙江检察机关的实践表明，这个担忧是不存在的。

“捕诉一体”改革后，浙江检察机关为防止案件质量出现大的波动，各地都强化了案件质量管控，案件质量总体向好。在“捕诉一体”机制下，逮捕审查向后延伸，起诉审查向前延伸，将检察机关的证据意识以及不断提高的证据标准，从侦查初期即持续传递给侦查机关，既倒逼侦查机关规范办案，又使检察机关主动“减少错案入口”，提高捕诉质量。2019年，全省不捕率、不诉率分别达27.23%、18.3%，均比上年度进一步提高。

同时，基于“谁批捕、谁起诉”的办案模式，员额检察官从批准逮捕阶段到有罪判决阶段的司法责任进一步凸显，倒逼办案质效进一步提升。

针对检察官权限扩大带来的案件质量和廉政风险，部分地区建立案件质量评查机制，加强内部监督，如绍兴市越城区检察院制定出台《刑事案件结案评查规则》，按照“起诉书每案必查，实体办案每周按比例抽查”原则，由案管部门专门配备评查事务管理员和质量评查员各一名，分别负责评查的事务管理及具体审查工作。

规则施行以来，该院共即时评查起诉书1200余份，评查批捕、起诉案件500余件，评查发现瑕疵起诉书81份、案件质量隐患43个，提出整改意见建议65条，评查工作成效明显。

而除了办案效率和质量的双提升，“捕诉一体”之后，浙江省各地检察机关以公诉办案要求引导侦查，强化了对公安机关的补证、固证引导以及对侦查的全程监督，对构建新型的检警关系起到了推进作用。

首先是“捕诉一体”引导侦查取证的优势初步体现。在审查逮捕阶段，检察机关按照审查起诉的证据要求，对案件定性、证据采集、侦查方向、取证重点等实行同步引导，切实把好案件事实关、证据关和程序关，为高效处理案件奠定证据基础，减少因证据问题导致的不必要的退查。

此外对存疑不捕、补充侦查后续监督效应逐步加强。“捕诉一体”后，检察官更易于掌握侦查机关在不同环节的取证情况，更有利于开展侦查监督。如宁波市北仑区检察院建立“捕诉一体”下行案件监督机制，依托派驻公安机关检察官办公室，对存疑不捕、退回补充侦查的案件，尤其是一些重大、疑难、复杂或敏感案件，由承办人及时向派驻检察官办公室报备，派驻检察官可根据需要，主动介入引导补充侦查，督促公安机关及时全面地补强证据。

>>图2∶2019年9月11日，全国首例由检察机关向海事法院提起的海洋生物资源民事公益诉讼案件开庭审理。

>>图3∶宁波北仑区检察院建立“捕诉一体”下行案件监督机制。图为该院检察官就一起证据不足不捕案件，督促办案民警补齐补强证据。 以上照片均由作者供图

公益诉讼护公益

“捕诉一体”成效显著，公益诉讼也开展得如火如荼。

“检察机关提起公益诉讼制度正式施行以来，浙江省检察机关认真贯彻落实中央、省委和最高人民检察院的决策部署，全面履行公益诉讼检察职能，促进依法行政，维护国家和社会公共利益，助推国家治理体系治理能力现代化，取得明显成效。”浙江省检察院副检察长高杰说。

据介绍，整个2019年，浙江检察机关共立案办理公益诉讼案件9061件，通过诉前检察建议督促行政机关依法履职8311件，向法院提起公益诉讼302件，立案数、诉前程序数、起诉数位居全国前列， 5件案件被最高检评为典型案例。

“在开展公益诉讼过程中，我们始终践行习近平总书记关于检察官是‘公共利益的代表’重要论述，全面履行公益诉讼检察职能，在积极融入、服务和保障大局，聚焦重点领域维护公共利益，加强英烈保护等方面都取得了很好的成绩。”高杰说。

在积极融入、服务和保障大局方面，浙江检察机关始终把公益诉讼工作放到党委政府中心工作中谋划推进，不断提升服务保障大局的质效。

比如在助力打好污染防治、防范化解重大风险和精准脱贫三大攻坚战过程中，杭州市检察院在全市范围集中开展扬尘污染整治公益诉讼专项行动，督促清运建筑垃圾14.7万吨，有效防治环境污染；衢州市检察院针对工矿企业擅自建设自用储油、加油设施安全生产隐患，督促监管部门防范化解重大风险。衢州市柯城区检察院督促追回低保资金并取消享受低保待遇资格24户，服务保障精准脱贫。

在服务和保障长江经济带、长三角一体化和国家级海洋经济发展等国家战略方面，浙江检察机关与沪苏皖检察机关出台《环太湖流域生态环境保护检察协作三年行动方案》，加强环境公益诉讼协作。举办长三角公益诉讼检察论坛，推动成立由高校、律所和社会公益组织等参与的长三角检察公益诉讼创新联盟。嘉兴、杭州、衢州等地相继与周边省份检察机关建立青嘉吴、新安江、京杭大运河和钱江源等跨区域公益诉讼协作机制。桐乡市检察院办理的某制衣公司污染环境刑事附带民事公益诉讼案，推动涉案企业投入800多万元运行新环保设备，被最高检评为第二批服务保障长江经济带发展典型案例。

“公益诉讼的核心就是维护公共利益，我们始终围绕公益保护重点领域，从三方面发力加强公益诉讼办案：一是加强生态环境和资源领域公益保护。在沿海和沿杭州湾7个市部署‘守护海洋’专项监督行动，督促整治入海口污染、滩涂违规养殖污染等突出问题。舟山市检察院办理了全国首例由检察机关向海事法院提起的海洋生物资源民事公益诉讼案，653万余元海洋生态修复补偿金的诉请获法院支持。二是加强食品药品安全领域公益保护。组织全省开展‘保障千家万户舌尖上安全’食品安全专项行动，成效显著。江山市检察院督促整治保健品市场虚假宣传等乱象，守护老年群体的‘钱袋子’，杭州市余杭区检察院督促整治辖区内12家农贸市场食品安全隐患问题，守护人民群众的‘菜篮子’。该两起案件被最高检评为‘保障千家万户舌尖上安全’专项监督活动典型案例。三是加强国有土地出让和国有财产领域公益保护，促进法治政府建设。嘉兴市秀洲区检察院督促嘉兴市自然资源和规划局追回国有土地出让金1.83亿余元。”高杰说。

此外，浙江检察机关还积极将公益诉讼案件范围从物质领域拓展到精神层面和意识形态，维护社会主义核心价值观。浙江省检察院挂牌督办了10起案件，在全省范围组织英烈保护专项监督行动。比如杭州市西湖区检察院针对某网络平台销售侮辱、诋毁英烈董存瑞和黄继光贴画的行为，采用自行研发的“检察区块链设备”取证，办理了全国首例向互联网法院提起保护英烈名誉权民事公益诉讼案，在社会上引起巨大反响。央视、人民网等主流媒体予以报道，取得良好社会效果。

着力打造新模式

据了解，浙江省检察机关之所以能够在公益诉讼领域取得不俗成绩，与其开展诉讼过程中注重回应人民群众的新需求新期待、坚持着力打造公益保护浙江模式密不可分。

“我们始终坚持以人民为中心，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。围绕群众普遍遇到的热点难点痛点问题，积极稳妥探索新领域。宁波市海曙区检察院针对一段时期骚扰电话泛滥甚至影响‘120’等特种电话服务的问题，向通信管理部门发出检察建议，督促依法履行监管职责，取得较好效果。该案被最高检评为公益诉讼十大典型案例。”高杰说。

为了保障公益诉讼的办案质效，浙江省检察院专门出台了公益诉讼重特大案件标准，引导全省办理高质量有影响的案件：建立重点案件领办制，加强个案指导。针对个案反映的监管漏洞，推动建立长效机制，促进行业和区域治理；倡导修复性司法，注重综合施策，构建以整改为主，赔偿、修复、劳务代偿为辅的公益保护模式，全方位提升办案效果。

比如台州市检察机关开展养老保险专项监督行动，督促追缴错误发放和违规调整的养老金457万余元，省检察院会同相关部门建立长效机制，加大专项监督力度。温州市鹿城区检察院办理实验室危险废物处置公益诉讼系列案后，省检察院以点带面，在全省范围内开展实验室危险废物处置专项监督行动，有效防范化解社会公共安全风险。

此外，在开展公益诉讼过程中，浙江检察机关坚持双赢多赢共赢理念，构建诉前为主、诉前与诉讼相结合的办案模式，充分发挥诉前检察建议的作用，以诉前程序实现维护公益目的作为司法最佳状态，彰显诉前程序制度设计的独立价值。2019年已经到回复期的行政公益诉讼诉前案件，行政机关整改率达99.85%。完善与生态环境损害赔偿制度改革相衔接机制，加强与司法鉴定机构良性互动，省检察院与省内鉴定机构协商一致，在全省实行“先鉴定后收费”模式。

“我们始终坚持创新发展，着力构建符合公益诉讼规律的工作机制。比如积极探索公益诉讼互联网司法规则，杭州市拱墅区检察院针对李某某等人网络销售有毒有害减肥胶囊的行为，提起全国首例互联网食药安全民事公益诉讼，十倍惩罚性赔偿金得到支持；同时鼓励开展民事公益诉讼案件诉前赔偿探索，台州市检察机关对于一些标的额较小、公益损害人有赔偿意愿的民事公益诉讼案件，进行公开审查，就赔偿数额进行协商，节约司法成本，推动诉源治理。

为了加强技术装备建设和科技创新，省检察院联合省生态环境厅，成立了全国首家公益诉讼（环境损害）司法鉴定联合实验室，在全省启用‘公益诉讼线索智慧管理系统’，组织三级检察院配备‘公益诉讼取证勘查箱’，推动快速检测实验室建设。”高杰说。

公益诉讼维护的是整个社会的公共利益，因此在开展此项工作过程中，浙江检察机关广泛凝聚社会共识，目前已经形成了全社会共同参与公益保护的良好氛围。

“全省检察机关积极主动汇报，争取党委人大政府政协的重视支持。省委出台《进一步加强检察机关法律监督工作的若干意见》，公益诉讼检察工作被纳入全省依法行政、平安浙江、美丽浙江等考评体系，省人大常委会将出台加强检察公益诉讼工作的决定列入工作计划，省政协开展对口协商。各市、县（市、区）党委人大政府共出台了99个支持检察公益诉讼工作的意见或决定。联合生态环境、自然资源、水利、食药监管等部门出台相关工作机制。重视‘智慧借助’，省检察院聘请25位专家成立咨询委员会，与北京大学、人民大学等17所知名法学院校开展检校合作。做好检察宣传工作，组织召开新闻发布会，发布检察公益诉讼白皮书，在省级报刊开设专版专栏，邀请大众评委参与公益诉讼精品案例评选等，扩大公益诉讼影响力，提升社会知晓度和参与度。”高杰说。

新时期检察工作的浙江模式，值得关注与思考。