政府公共服务绩效评估体系研究

关键词 政府公共服务 绩效评估 体系制度

作者简介：孙良宇，西华大学马克思主义学院，硕士研究生，研究方向：马克思主义中国化研究。

中图分类号：D630                                                            文献标识码：A                        DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.296

政府公共服务绩效评估体系是时代发展的一个必然产物，它反映了人们对政府公共服务的需求，以及规范其行为的需要。目前，我国政府公共服务绩效管理正面临着新的机遇与挑战，提升绩效评估水平，已成为我国政府改革与创新的重要目标与方向。党的十九大也对政府公共服务绩效评估提出了新的要求，为了响应党的号召，政府要科学利用绩效评估，不断提高其绩效管理能力，积极履行公共服务职能，不断建立健全政府公共服务绩效评估体系。

一、政府公共服务绩效评估的内涵

政府公共服务既是职能，更是一种新型的推进服务型政府建设的重要理念。在职能方面，既要大力发展科教文卫，还要积极引导社会体育事业的发展，鼓励人民积极参与全民健身，全民运动。加快公共设施建设，优化公共服务资源配置，促进公共事业的发展。在理念方面，政府公共服务强调的是合作、服务和公民的权利，从政府管理向政府服务转变，是建设服务型政府的思想基础，同时也是政府为了更好地提供公共产品与服务所形成的先进而又科学的思想成果。

政府公共服务绩效评估，是对其初期投入、中期运营和最终成果进行科学考核的过程[1]。政府公共服务绩效评估需要依据一定的标准和指标有针对性地对政府公共服务所涉及的领域进行全面评价[2]。因此对政府公共服务各个领域的绩效评估应该做到具体问题具体分析，对各个领域的评估难点做好事先调查，对这些难点进行专业性地分析研究，做到未雨绸缪，为以后的实践奠定基础。明确政府公共服务绩效评估标准有利于政府更加科学有效地进行政府公共服务绩效评估，同时也是建立健全政府公共服务绩效评估体系的关键环节，因此对政府公共服务绩效评估标准的具体研究刻不容缓。

二、政府公共服务绩效评估的标准

（一）供给标准

供给标准是在遵循经济规律的基础上，对政府公共服务供给进行科学合理的调控，并对政府提供公共服务的质和量的一种明确规定[3]。供给是通过公共支出来实现的，因此制定政府公共服务的供给标准也需要充分考虑到政府公共服务活动与公共支出之间的密切关系。根据美国2016年公共财政支出最新统计，其中一般行政开支占10%，国防占15%，公共服务占55%，能源、农业、工业、运输占7%，其他支出占13%。由此可见，公共服务在公共支出中占据了重要的地位，公共服务供给受到了美国政府的高度重视。

表1：1955-1980年英国、法国、德国、日本公共支出数额和增长比率

结合瓦格纳对于几个发达国家政府公共服务活动中公共支出情况的数据统计。可以看出，几个发达国家的政府公共支出呈现不断增长的趋势，公共服务又在公共支出中占据很大的比例，这种趋势必将导致政府继续扩大对其投入的力度，因此在供给标准上也应该与之相适应。但是政府不能盲目扩大投入，还应该注意吸取历史经验教训，遵循经济发展规律，可持续发展，避免陷入经济危机。

（二）覆盖面标准

覆盖面标准是指公共服务的普及程度。以江苏省为例，《江苏省“十三五”基本公共服务均等化规划》明确提出我省将从最低生活保障标准、城乡民众获得感、义务教育、养老服务等方面扩大公共服务覆盖面，让人人享有更多幸福感。首先，在完善城市低保制度的基础上，注重建设农村低保制度，使低收入農户也能提高生活质量，提升幸福感。其次，全面提高苏北、苏中和苏南地区的生活保障，促进各地区均衡发展。再次，不断完善义务教育制度，对经济条件差的学生提供经济救助。最后，对基本养老保险进行改革调整，不断提高基本养老保险待遇。政府从多方面向人民提供公共服务，更有利于提高城乡民众的获得感与幸福感，提高政府公共服务的普及程度，从而达到覆盖面标准。

（三）政府公共服务的完善标准

政府公共服务是政府对医疗、住房、养老、就业等民生方面提供公共服务的一系列科学系统的过程。完善标准的重点是以人为本，坚持群众观点，走群众路线。健立健全医疗保险制度，让人民不再因看病难、看病贵而降低生活质量。在改革和调整住房制度的基础上，注重缓解贫困人口的住房压力，建立健全廉租住房制度，同时加强宏观调控，防止房地产行业出现大量泡沫，对恶意炒房的行为进行严厉打击，保障人民的基本住房需求。积极发展养老服务业，创新养老模式，为孤寡老人和空巢老人送上贴心的服务，既缓解了人口老龄化的问题，也让高龄独居的老人们能够安享晚年。建立健全公共就业服务体系，引导人们树立正确的就业观，完善市场诚信体系，营造公正良好的就业环境。

（四）规范化标准

规范化标准的目的是规范政府的公共服务行为，既对政府机关及其公务人员起到监督和规范的作用，同时又能预防官员贪污腐败。在规范的方式上从两方面入手，一方面从法律上进行规范，完善相关法律法规。法律面前人人平等，只要发现官员在提供公共服务的过程中有违法行为，无论职务大小都要对其进行严厉制裁。坚持依法治国，用法律来保障政府公共服务行为的公正透明。另一方面从道德上进行约束，弘扬社会正能量，鼓励人民进行舆论监督，努力营造风清气正的良好政治生态，加强党的思想建设，引导领导干部形成清正廉洁的道德品质。道德是法律的基础，法律是道德的保障，两者都是规范化标准不可缺少的组成部分。同时，规范化标准对于加强党风廉政建设和提高政府公信力也具有重要意义。

三、政府公共服务绩效评估体系中存在的不足

（一）绩效评估指标不够全面

我国政府公共服务绩效评估体系的建立起步较晚，部分绩效评估指标过于片面。过去，GDP作为我国政府公共服务绩效评估的重要指标直接影响着官员的政绩，而其他指标在绩效评估中却显得无足轻重。因此部分官员树立了“唯GDP”的政绩观，为了追求GDP快速增长，大力发展能够创造经济效益的公共服务建设，减少那些会阻碍GDP增长的公共服务供给，大搞“面子工程”。这种错误的政绩观，不从根本上满足人民的需求，无法得到人民发自内心的认可。甚至在促进GDP发展的过程中，破坏自然环境，违反经济规律，损害了人民的利益。即使在数据上GDP取得了增长，这种增长方式也不具有可持续性发展的能力，这显然与政府公共服务行为的初衷是背道而驰的。

（二）绩效评估主体单一

政府公共服务绩效评估的主体主要是政府本身，是由政府内部上级部门对下级部门的公共服务绩效所进行的评估。这就使得部分官员对上级部门投其所好，只求得到上级部门的认可，达到上级部门的标准，而忽视人民的实际需求，使得政府公共服务绩效评估的公开性和透明性更易受到社会公众的质疑。缺乏社会公众参与评估，政府得不到及时的反馈，使得政府公共服务与人民的实际需求相脱节，政府公共服务只会事倍功半，甚至是吃力不讨好。政府对社会公众的需求理解错位，就会导致社会公众对政府公共服务并不领情，甚至怨声载道，政府与群众之间的误会与矛盾进一步加深。自我评估往往具有主观性和片面性，缺乏专业的第三方组织评估，使得政府受到自我评估的限制，导致评估结果往往缺乏客观性。绩效评估主体越少，对政府公共服务的监督就越少，使得政府公共服务绩效评估体系的建立健全更加困难。

（三）绩效评估缺乏法律保障

目前，国家对于政府公共服务绩效评估体系方面的制度建设还不够健全，我国的民主制度也不是很健全，在制度上无法做到必要的法律保障，政府基本职能的积极履行也存在困难[4]。政府公共服务绩效评估方面法律与政策的制定起步较晚，使得政府在具体执行公共服务职能的时候没有系统科学的法律能够参照，难免造成政府公共服务行为的主观性较强，阻碍政府公共服务绩效评估的客观评价。此外，各地制定的政府公共服务绩效评估相关法规各不相同，缺乏统一的规范，使得地方政府各行其法。地方政府在进行公共服务绩效评估时容易产生混乱，规范其法律制度的形势较为严峻。缺乏法律的保障同时也就意味着缺乏法律的监督，部分政府官员钻法律的空子，容易出现以权谋私、徇私舞弊的现象，阻碍我国民主化和法治化的进程。

（四）绩效评估缺乏科学方法

过去，政府公共服务绩效评估方法普遍相对落后，导致难以进行客观有效的评估。信息化时代的到来，使得信息在当今社会中的作用越来越大，一旦政府对信息的处理不到位，就会导致评估结果失效。同时，评估过程缺乏必要的监督，信息只在上下级之间互动。评估结果缺乏必要的公示，信息的不透明使得政府公共服务绩效评估得不到社会公众的认可和支持，甚至会降低其公信力。在信息不畅的情况下，社会公众无法建言献策，使政府公共服务绩效评估体系的建立缺乏动力，同时也阻碍了政府公共服务绩效评估方法的创新。

四、完善政府公共服务绩效评估体系的对策

（一）完善绩效评估指标

体系的建设需要从绩效评估的指标入手，进一步拓展政府公共服务绩效评估的指标，从多个方面，多个角度去评估政府的公共服务绩效。加强对政府公共服务绩效中绿色环保方面的评估，禁止破坏自然环境，提倡政府提供绿色、节能、环保的公共服务。加强对政府公共服务绩效中可持续发展能力的评估，不能只注重眼前的利益而忽视了未来的发展，引导政府从长远的角度推进公共服务建设，在满足当今社会公众对政府公共服务迫切需求的同时，考虑未来政府公共服务发展的道路，并在以往的实践中积累经验为今后的发展创新奠定基础。政府要摒弃“唯GDP”思维，要重视GDP的发展，但这种GDP的发展是绿色、是可持续的、是建立在良好生态环境基础上发展的GDP，广大领导干部要树立正确的政绩观，生态环境的好坏也是政府公共服务绩效评估的重要指标之一，要重视生态环境的保护。

（二）促进绩效评估主体多元化

促进政府公共服务绩效评估主体多元化需要政府自身加快体制改革，拓宽公共服务绩效评估的主体。在健全政府内部评估的基础上，引入与政府所提供公共服务相关的专家顾问参与评估，通过专家顾问的专业性指导，使得政府公共服务绩效评估更具专业性。政府公共服务的主要对象是社会公众，因此社会公众也应该积极参与到绩效评估中来。在社会公众方面，政府公共服务关系到自身的需求，积极参与政府公共服务绩效评估能够有效监督政府公共服务行为，还能切实保障自己的合法权益。在政府方面，得不到社会公众的认可和支持，政府内部公共服务绩效评估的结果再好也是自欺欺人，应该积极扩大社会公众参与政府公共服务绩效评估，从而实现政府与社会公众之间的良性互动，促进社会稳定。此外，政府还应该引入专业的第三方组织参与评估。评估活动应该由一个符合评估内容的组织来进行;应该由那些不受项目发展结果影响的人们来进行[5]。因为他们的工作更专业、成本更低、效率更高，并且由于具有一定的独立性，他们的工作也会更加客观[6]。

（三）建立健全绩效评估法律制度

建立健全政府公共服务绩效评估法律制度需要提高人大在政府公共服务绩效评估体系方面的立法效率，鼓励人大代表多关注并提出关于政府公共服务绩效评估法律制度的议案，同时相关法律专家也应该协助人大尽快改进并完善我国现行的政府公共服务绩效评估法律制度。此外，还要增强公民的法律意识，让公民对政府公共服务绩效评估的法制建设重视起来。一些发达国家已经进行了政府公共服务绩效评估体系法制化的实践，在法律制度运用的过程中也出现了不少問题并不断改进和优化，形成了一套较为完备的政府公共服务绩效评估法律制度。我国可以借鉴来自国外政府公共服务绩效评估法律制度的先进经验，但不能完全照搬，应该与自身国情相结合，取其精华，去其糟粕，在经过历史和实践的检验之后，不断探索并总结出一套具有中国特色的、系统的、科学的、完备的政府公共服务绩效评估法律制度。

（四）运用科学的绩效评估方法

运用科学的政府公共服务绩效评估方法需要采用全方位360度考评，对评估人自身及其周围人员进行综合考评，既解决了信息不对称的问题，又通过增加考核的角度从上级部门、自我、同事和社会多方面对政府公共服务绩效进行了全面评估。在实践运用政府公共服务绩效评估方法的过程中，不断总结与反思，积累经验。在创新方法时需要坚持辩证否定观，既要克服自身的消极因素，又要保留自身的积极因素，做到“扬弃”。与时俱进，开拓创新，是政府公共服务绩效评估方法保持先进性与科学性的不竭动力。保证现代信息技术在政府绩效评估中的广泛运用决定了绩效评估本身又是一种信息的交流与沟通[7]。因此需要准确把握政府公共服务绩效评估信息，在信息化时代中不断改进绩效评估方法，合理运用政府公共服务绩效评估的信息化手段，从最初的数据收集到最后的报告之整个旅程，数据质量必须在每一个步骤被考虑和处理[8]。保证了数据质量也就保证了政府公共服务绩效信息的质量，为提高政府公共服务绩效评估方法科学性提供了保障，也为进一步完善政府公共服务绩效评估体系奠定基础。

参考文献：

[1][美]菲利克斯·A·尼格罗.公共行政学简明教程[M].北京：中共中央党校出版社，1996：203.

[2][美]凯瑟琳·纽科默，爱德华·詹宁斯.迎接业绩导向型政府的挑战[M].广州：中山大学出版社，2003：2.

[3]田华.论政府社区公共服务绩效评估体系的构建[J].理论界，2007（8）.

[4]高玉贵.政府公共服务绩效评估中的公民参与研究[J].行政与法，2013（3）.

[5]许淑萍.论现阶段中国政府公共服务的供给标准建设[J].学习与探索，2010（1）.

[6]马敬仁，杨卓如.现代政府绩效评价：中国问题与策略[J].公共行政，2005（5）.

[7]吴知论.中国地方政府管理创新[M].北京：人民出版社，2004：196.

[8]蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及启示[J].清华大学学报，2003（1）.