湖南张家界市的地方旅游立法现状与发展

关键词 全域旅游 张家界市 立法现状 发展方向

基金项目：本文系2018年度湖南省大学生研究性学习和创新性实验计划项目结题成果，编号：612。

作者简介：文启明，吉首大学张家界学院。

中圖分类号：D67                                                               文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.182

全域旅游将传统的由点到点式旅游链条转变为聚点成片式旅游区块，核心是指以行政区域为单位，统筹、协调各项数据资源、社会资源、生态资源，并把旅游业作为核心产业，以此为契机大力发展第三产业，从而带动第一、二产业链的连环发展，是促进当地生态文明和社会经济共同建设的旅游新形态。

一、发展全域旅游对于张家界市的意义

开展全域旅游项目后，市政府宣布了张家界武陵山大道和张家界高铁站的建设计划。这两项总投资约47亿元的基建工程是加速张家界旅游提质升级的重大工程，将彻底破解张家界旅游交通发展的“瓶颈”。同时，投资百亿元的张家界旅游新城宁邦广场项目在张家界高铁新区举行开工奠基仪式，该项目用地规模约700亩，计划引入世界500强万豪国际酒店集团旗下的两大高星级酒店品牌——威斯汀酒店和福朋喜来登酒店，将为当地提供几千甚至上万个就业岗位，拉动经济的增长。以上事例足以体现全域旅游的优势，它不仅仅有助于加大政府资金投入，推动张家界基础设施建设，优化旅游体验感，还有助于吸引外来资金，增加就业岗位，稳定张家界社会治安环境，在实现可持续发展的前提下，打造世界知名的一流旅游城市。

二、张家界市关于旅游的地方立法现状

虽然本市早在2011年就提出“全域提升”计划;并在2013年，明确了“一城一区、错位发展;三星拱月，全域旅游”的布局和发展路径。 但却未正式将全域旅游写入地方法规、规章中，政府部门仅依照各个零散的条文，来管理、发展旅游业，导致本市长期未形成相应的全域发展法律规范体系。而今，本市作为全国首批全域旅游示范区建设单位，在这种情形的驱使下，经我市第七届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，湖南省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议批准，全国首部全域旅游地方性法规——《张家界市全域旅游促进条例》（以下简称为“条例”）就此孕育而生。该条例包括七大章节，共五十三条内容。 不仅对公共服务、资源开发、环境保护、责任承担进行了明确规范，也对乡村旅游、文化旅游方面进行了改革创新，同时促进了张家界本地特色的传播与发扬。为张家界大力开展全域旅游提供了基本的法律支持，从而结束了本市发展全域旅游无法可依的局面。

三、张家界关于促进全域旅游立法方面存在的问题

本市虽作为全国首批全域旅游示范性城市，同时也是全国首个颁布全域旅游地方性法规的城市，但从现实情况来看，其相关立法依然无法满足当地社会的实际需求，无法妥善解决发展全域旅游所遇到的部分突发问题。

（一）现实可操作性较弱

首先，微观操作方面研究较为欠缺。《条例》虽对本地全域旅游起到了指导作用，这一点毋庸置疑。但条例很大一部分是宏观指导性内容，比如：应当做什么，从哪方面做，而该怎么做，却没有具体细化的表达出来，也未用其他文件进行补充说明某些具体活动如何展开。加之《条例》对于不符合其规定的评判标准，也有部分未做具体说明，这就可能导致现实中有关部门的自由裁量权无形增大，将难以实现实质公平，容易滋生腐败。

（二）责任承担形式单一 ，监督保障机制较弱

在条例中，法律责任部分虽然单独成章，但保障其惩处实施到位的制度并未有相应条款，缺少公众监督的惩罚会显得较为形式化，且就立法而言，未对部分行为的具体处理办法进行明确答复，这会导致实质处罚不到位，容易滋生违法行为的发生，也难以另公众信服。次者，从条例的具体规定中可以看出，除构成犯罪的情形外，对于旅游经营者的其他违法、违规行为，都是予以财产罚，此种责任承担形式较为单一，不能起到良好的警示、惩罚作用，通俗的说：不能让违法违规的旅游经营者们长记性，反而会刺激他们产生继续违法、违规的欲望，希望通过进一步侵害消费者的利益，来从中补回自己之前失去的利益，这就违背了立法者的本意，属于立法与现实发展间的脱节问题。

（三）立法规定解决实际问题的能力有限

仅从目前的立法规定来看，现存法律规定对于实际问题的解决能力依然是有限的。对于最关键的旅游体验问题，如：热门景区“人从众”，核心道路“车连排”，实景演出“票难求”，住宿环境“脏乱差”，特色产品“推骗涨”等现实问题，依然无法从源头将其瓦解。

四、完善立法对策的思考

（一）出台相关解释文件，完善具体操作流程

以颁布法律补充性文件、发布政府文件或其他形式，将条例中某些仅提出事项，却未提及具体要求、流程的规定以及缺失的评判标准补充完整，让公众了解到政府的具体计划，监督政府的实施进度，以此来遏制行政自由裁量权肆意扩大的现象，达到保障公众合法权益的要求。

（二）惩罚公开化，多种责任承担形式相结合

除涉密或其他特殊情况，要求相关责任部门对外公示每一种违法、违规行为对应哪一种处罚措施，对外公布相关机构、人员惩处的具体情况，避免出现令公众不服的“内部罚”“形式罚”等。在责任承担形式方面，笔者认为，惩罚最终目的是要求有关机构、人员知错能改，日后做到依法、依规办事，使公众的合法权益得到应有的保护，而非以苛扣工资、奖金、罚款的形式严惩、训诫相关责任人。仅一味处罚，缺乏教导，可能会导致事与愿违的结果。因此笔者认为，可以比照“驾照”的管理形式，要求违法、违规者除接受相关财产处罚外，同时要求相关人员参加相关宣讲课、培训课，对其开展思想教导，严重者可要求其重修相关专业，来达到教主惩辅结合的形式，这样更有利于减少违法、违规行为的出现。

（三）针对现存常态化违规行为进行补充立法

全域旅游开展的主要目的，是为了广大消费者有更好的旅游体验感，吸引更多消费者来此消费。因此，全域旅游法律的制定，要把提升游客旅游质量这一要求放在首位。正如前文所述，对于人群分流，排队时间长、住宿不理想、消费额突增、产品欺诈、交通拥堵、停车难、餐饮差、环境脏等现实问题，现存立法，还不能有效的全部解决，对于这些“老大难”问题，笔者在此选择性的阐述一下个人见解。第一，对于产品欺诈问题，大多发生在旅行团中，很多旅客外地而来，并不了解本地推销的产品实际情况，很多时候仅听取导游“一面之词”，而现实中导游提成很大一部分来自于团内旅客的购物消费，因此有些导游会与卖家联合起来侵犯消费者利益，最为典型的是网上宣称的一类“购物观光团”，以低廉的团价吸引消费者报团，再从旅行过程要一点一点让游客支付高昂的费用。笔者也经历过类似的情况，在此引用一句名言：“不会有人去做没有好处的坏事”。对于这种情况，应通过明文立法的方式改变导游取得提成的方式，断绝团内消费与导游提成间的内部利益联系，来消除这种降低游客体验感的行为。 第二，对于排队时间长的问题，在旅游高峰期，有关部门可实行分段售票、限时入园的制度。分段售票指每个固定时间段设置售票上限，避免一时间售出过多的票，达到控制总人数的目的;限时入园指每一张票指定入园时间，保障同一时刻入园的人数，在景区合理人数范围内。避免一到节假日景区就出现人长排，步难行，无体验的局面，让节假日“在别处看人影，在此处看风景”，这一观念潜移默化的成为一张最具有宣传力的名片，深入每一名来此游玩旅客的心中，让游客体验到更多的“诗和远方”，进一步刺激游客在本市吃、住、行、游、购、娱的全领域消费。外表看似实行了“限量”制度，实际来此旅游的消费者数量却并不会因该制度而过度减少，从长远来看，更有利于树立一线国际旅游城市的形象。

注释：

王晨光.基于“域”变的全域旅游发展研究[J].中国经贸导刊，2019-05-17.

胡昊.张家界：激发全域旅游发展新活力[N].中国旅游报，2017-10-03.

吴凯.张家界市全域旅游促进条例的解读[EB/OL].张家界市人民政府门户网站，2018-07-04.