英国国家审计署关于护理补贴超额支付情况的调查及启示

邵榕筠

[摘要]本文主要从调查目的、调查思路与调查发现等方面对英国国家审计署发布的对护理补贴超额支付情况的调查报告进行解读，以获得重大政策贯彻落实审计调查工作相关方面的启示。

[关键词]重大政策    贯彻落实    审计    调查    报告

一、调查背景

英国工作与养老金部（以下简称工养部）有一项补贴政策，即向每周为残障人士提供不少于35小时护理且周收入低于123英镑的护理工支付一定金额的护理补贴。2016年2月起，工养部多次收到关于护理补贴超额支付、补贴延期支付方面的投诉，其特别委员会于2018年11月对护理人员补贴超额支付现象展开调查，初步调查结果引起国会议员的担忧，要求英国国家审计署对其进行深入调查。英国国家审计署通过对该项政策落实中产生的超额支付现象进行调查，2019年4月26日发布对护理补贴超额支付情况的调查报告。

二、调查发现

（一）超额支付情况

1.超额支付情况。由于2018—2019年工养部在侦查补贴超额支付方面投入了新的监测系统和更多的人力，英国国家审计署发现了9.3万笔超额支付，较前5年年均发现的4.1万笔显著增加。新发现的9.3万笔超额支付中，由于往年侦查力度弱化，导致部分超额支付已经持续十年以上。

2.追偿债权规模。工养部对超过65英镑的超額支付补贴进行追偿，形成追偿债权总额约为1.5亿英镑、涉及8万多名护理人员。其中负债高于1000英镑的护理人员约占一半，部分护理人员债务数额很大。截至2019年3月底，未偿还债务超过2万英镑的护理人员有133名。

3.追偿方式和影响。工养部追偿主要通过扣减补贴和扣减护理人员收入两种方式，其中扣减补贴上限为每周11.1英镑（欺诈案件为29.6英镑），扣减收入上限为20%（欺诈案件为40%）。按照标准偿还率，负债护理人员平均需要3.25年才能偿清债务，其中负债超过2万英镑的人员可能需要34年偿清。工养部对部分困难人员采取较低偿还率政策，但目前只有不到1000名护理人员享受这项政策。

（二）超额支付原因

1.原因类型。被支付补贴的申索人不符合条件是导致护理补贴超额支付的原因，分为收入信息错误和护理时长不足两种情况，其中收入信息错误包括申索人迟报或不报收入变更、申索人理解偏差导致收入变更迟报或不报及官方延迟处理三种情况。从主观上看，分为申索人欺诈、申索人理解偏差和官方处理延误三种情况。

2.原因主次。主要原因是申索人实际收入超过规定限额，分为申报错误和官方处理延误两种情况;次要原因是护理时长不足。

（三）工养部对超额支付的管理

1.侦查手段。方式有三种，分别为数据匹配系统、投诉热线和员工提请调查，其中数据匹配系统是通过公共信息系统采集的收入信息与申索人自报的收入信息比对来标记异常案件，通过人工筛选并调查标记案件的方法识别超额支付。5年来工养部曾使用过4套数据匹配系统，截至2019年有两套系统同时运行，分别为综合匹配服务系统和2018年最新上线的收入与养老金核实系统，新系统提高了潜在超额支付被标记的速度，并能产生更有针对性的匹配。

2.侦查成效和局限性。工养部在2018—2019年追回2200万英镑超额支付的护理补贴，据估计，通过收入与养老金核实系统配合人工调查可以减少欺诈和申索错误，到2025—2026年将额外节省1.36亿英镑。但目前的侦查手段仍然存在一定局限性：一是新系统对可疑案件标记率更高，而人力资源跟不上需求，据估计，如果有充分的人力实施调查，大约三分之二的护理人员、债务超过2500英镑的超额支付能够更早被发现;二是系统无法对未纳入养老金和税务管理的护理人员实施数据匹配，对于护理时长不足的情况也无法识别;三是新系统只能采集上线以来护理人员的收入信息，无法识别历史超额支付，从而导致部分超额支付一直得以持续。

3.案件处置措施及影响。一是对超额支付采取分类处置：针对欺诈行为移送公诉并处于不高于5000英镑的50%超额支付金额的罚款;针对非欺诈行为超过65英镑的超额支付进行等额追偿;针对官方错误导致的超额支付不予追回。二是对确实无力负担标准偿还率的人员实施困难偿还率，但他们必须提供收入和支出的详细资料，以说明无法负担这些费用的原因。三是对于人力紧缺积压的案件暂停支付补贴，从2017年4月到2018年11月，积压量翻了一番，超过10万份，这些案件预计需要几年的时间才能得以妥善解决。

三、相关启示

（一）调查思路明晰

护理补贴超额支付调查没有刻意将工养部、税务海关总署、残障人士、护理人员作为区分的调查对象，而是以超额支付这一现象为出发点，找寻现象形成的原因，调查各主体的行为、原因和影响，形成以点带面的调查方法，是从结果到行为的调查思路。对于政策贯彻落实审计调查来说，发现主体行为偏差不是目的，从政策落实产生的问题入手展开调查才能把握对方向、抓得到重点。

（二）调查依据充分

护理补贴超额支付调查报告把现象、现象背后的行为、行为背后的原因共同纳入调查范畴，是对调查过程中获取所有信息的结构化呈现，无论是政策落实现状、主体行为措施都有调查数据支撑，所有的结论和观点都建立在调查所得信息的基础上，凸显了“没有调查就没有发言权”，保证了结论、观点与其依托的基础信息的一体性和报告的严谨性。

（三）图表运用生动

护理补贴超额支付调查报告运用了包括护理补贴政策准则适格条款一览表、2007—2018年护理补贴支出总额和护理时长工作量趋势图、2008—2019年识别的超额支付金额与需偿还的超额支付金额对比趋势图、2017—2019年积压的未处理申索事项和收入变更报备事项数量趋势图等15个图表。每一个调查阶段都实现了用一个图表作总结，单独看这15个图表就可以使报告阅读者了解整个调查过程和主要发现，真正发挥了提高阅读效率的作用。

（四）报告详略得当

护理补贴超额支付调查报告按照详略程度依次为调查概况、调查发现和调查详情。在调查概况部分简述了政策内容、开展调查的原因和思路;在调查发现部分将调查所获信息按照调查思路进行结构化呈现，该部分基本完成了报告的主要使命，报告阅读者通过阅读调查发现，可以获得全部基于调查原因产生疑问的答案;至于一些细节信息，如领取护理补贴需满足的条件、补贴金额标准、导致护理补贴支付总额上涨的原因、超额支付持续时长分布等对调查主要结论不产生影响但有助于报告阅读者更全面了解概况的信息放在调查详情部分。这样的报告结构，有助于不同需求的报告阅读者迅速找准阅读内容，最大化地节省报告阅读者的时间，提高报告内容的传播效果。

（作者单位：中国人民银行蚌埠市中心支行，邮政编码：233000，电子邮箱：982060701@qq.com）